試論我國檢察訴訟監(jiān)督方式及其完善

文◎楊迎澤 薛偉宏 聶利民 丁志鵬

一、檢察訴訟監(jiān)督方式概述

何謂檢察訴訟監(jiān)督方式（以下簡稱“監(jiān)督方式”）？本文認(rèn)為，它是指法定的檢方（亦即“檢察機(jī)關(guān)及其檢察人員”的統(tǒng)稱）依法適用檢察訴訟監(jiān)督法律及其檢察訴訟監(jiān)督權(quán)力的具體形式和方法。因此，監(jiān)督方式與檢察訴訟監(jiān)督途徑或渠道不同。前者強(qiáng)調(diào)的是，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督事項后而采取何種形式、方法對其實行監(jiān)督；后者強(qiáng)調(diào)的是，通過哪些門路、途徑而發(fā)現(xiàn)監(jiān)督事項——違法犯罪行為。

根據(jù)劃分標(biāo)準(zhǔn)的不同，可將監(jiān)督方式分為許多種類：一據(jù)適用范圍的不同，可將其分為通用和專用監(jiān)督方式兩類；二據(jù)監(jiān)督者檢方與被監(jiān)督者——羈押方、偵查方、檢察方、審判方、執(zhí)行方和監(jiān)管方“司法六方”關(guān)系差異，可將其分為內(nèi)部和外部監(jiān)督方式兩類；三據(jù)訴訟活動性質(zhì)的不同，可將其分為檢察刑事、民事和行政訴訟監(jiān)督方式3類；四據(jù)訴訟活動階段的不同，可將其分為檢方立案、偵查、起訴（或公訴）、審判和執(zhí)行監(jiān)督方式5類；五據(jù)被監(jiān)督者性質(zhì)的不同，可將其分為檢方羈押、偵查、檢察、審判、執(zhí)行和監(jiān)管監(jiān)督方式6類。而每一類監(jiān)督方式又包括許多種；每一種既可單獨適用，也可與其他監(jiān)督方式同時適用。

二、我國檢察訴訟監(jiān)督方式的不足與完善

總的來說，目前我國檢察訴訟監(jiān)督效能并不高；不愿、不能、不敢、不忍監(jiān)督以及不虛心、不情愿接受檢察訴訟監(jiān)督現(xiàn)象，比比皆是。究其原因，突出表現(xiàn)為通用和專用監(jiān)督方式的不足所致。為此，本文不僅主張借“兩院組織法”、“兩官法”、《行政訴訟法》再修正的有利時機(jī)，對以下10種通用檢察訴訟監(jiān)督方式進(jìn)行立法完善，也贊同“一方面，開拓創(chuàng)新，探索訴訟監(jiān)督新方式。手段上，如建議更換辦案人、建議更換辦案機(jī)關(guān)（建議改變管轄權(quán)）、建議處分責(zé)任人（針對事中監(jiān)督中較為直觀的違法行為或事后監(jiān)督核實的嚴(yán)重違法行為）、質(zhì)詢意見書（類似于說明不立案理由通知書，只是對象不同，發(fā)給負(fù)責(zé)人）；形式上，如同步監(jiān)督、綜合監(jiān)督（綜合運用各種監(jiān)督手段）、聯(lián)動或合力監(jiān)督（即在檢察一體化原則指導(dǎo)下，形成上下級、平級檢察機(jī)關(guān)之間和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門之間相互銜接、配合、制約機(jī)制）。另一方面，打造平臺，拓展訴訟監(jiān)督新渠道。真正實現(xiàn)同步監(jiān)督、全程監(jiān)督、全面監(jiān)督，切實增強(qiáng)訴訟監(jiān)督實效”之主張。

（一）公訴

所謂公訴，亦稱公益訴訟，是指有起訴權(quán)的國家機(jī)關(guān)代表國家對被告人進(jìn)行控告，向法院提起訴訟并請求追究其法律責(zé)任的行為。它包括刑事、民事和行政訴訟公訴3種，也是通用監(jiān)督方式之一。

而完善公訴監(jiān)督方式的具體辦法，除依法用足用好糾正意見等現(xiàn)行公訴監(jiān)督方式外，要依法建立健全量刑建議、民事和行政公訴監(jiān)督方式。

（二）抗訴

所謂抗訴，亦稱抗議，是指檢方認(rèn)為審判方作出的裁判確有錯誤時，提請有管轄權(quán)的審判方重新審理并予以糾正的監(jiān)督方式。它包括刑事、民事和行政訴訟抗訴3種，同樣也是通用監(jiān)督方式之一。

而完善抗訴監(jiān)督方式的具體辦法，除應(yīng)遵循“三大訴訟法”有關(guān)抗訴的規(guī)定外，還應(yīng)遵循《關(guān)于刑事抗訴工作的若干意見》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民事行政檢察工作的決定》、《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》等司法解釋規(guī)定，并徹底扭轉(zhuǎn)重刑事抗訴、輕民事行政抗訴的局面。

（三）檢察意見

所謂檢察意見，是指檢方依法履行檢察訴訟監(jiān)督權(quán)責(zé)時，依法對“司法六方”在訴訟過程中發(fā)生的違法犯罪行為或者對具體案件處理錯誤，以書面形式依法向其或其上級等有關(guān)單位提出糾正意見的一種監(jiān)督方式。它包括刑事、民事和行政訴訟檢察意見3種，也是一種常見的通用監(jiān)督方式。

另外，檢察意見與檢察建議不同。前者是對事情的一定的看法并具有約束力，后者則是向有關(guān)單位、領(lǐng)導(dǎo)等提出的主張而無約束力；前者是下行文，后者是上行文或平行文；同時，兩者的內(nèi)容載體——法律依據(jù)、適用范圍、格式和內(nèi)容等也不盡相同。

此外，從《刑事訴訟法》或其司法解釋上說，檢察意見是法定監(jiān)督方式；從《民事訴訟法》和《行政訴訟法》上講，它卻不是法定監(jiān)督方式。但概言之，它卻不失為通用監(jiān)督方式之一。

再者，目前，它除缺少法律規(guī)范外，實踐中的適用成效也不高：缺乏剛性；適用范圍隨意性較大，并常與檢察建議混同適用；適用程序沒有統(tǒng)一規(guī)范。因此，建議將檢察意見法律化。

（四）檢察建議

所謂檢察建議，是指檢方為促進(jìn)法律正確實施與社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。它包括刑事、民事和行政訴訟檢察建議3種或者口頭與書面檢察建議兩種，也是實踐中最常用的通用監(jiān)督方式。

目前，檢察建議的適用還有如下不足：對其重要性和針對性認(rèn)識不足；適用范圍、主體和對象不明，并常與檢察意見混用；內(nèi)容空泛，行文格式不統(tǒng)一；審批、登記、送達(dá)、歸檔等程序不完善，管理機(jī)制不健全；對其跟蹤督促、回訪考察落實不夠，整改效果不一。對此，一要在用足用好現(xiàn)行有關(guān)檢察建議法律及其司法解釋、規(guī)范性文件的同時，著力促其制度法律化；二要明確采用檢察建議參與社會管理的合理邊界，防止其被濫用。同時，要明確檢察建議問題的來源、適用對象和內(nèi)容等事宜；三要提高檢察建議書的制作質(zhì)量，嚴(yán)格按照《人民檢察院法律文書格式（樣本）》制作；四要明確審批、登記、送達(dá)和歸檔等制作程序，提高其制作質(zhì)量。同時，建立健全檢察建議工作的跟蹤督促、回訪落實、內(nèi)部考核、獎懲以及檢察建議的撤銷、變更等機(jī)制。其中關(guān)鍵，是將《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》規(guī)定，落到實處。

（五）糾正意見

所謂糾正意見，亦稱糾正違法意見，是指檢方在依法履行檢察訴訟監(jiān)督權(quán)責(zé)時，發(fā)現(xiàn)“司法六方”在訴訟活動中存在違法犯罪行為時，依法向有關(guān)單位提出糾正違法犯罪意見的監(jiān)督方式。它包括檢察刑事、民事和行政訴訟糾正意見3種或者口頭與書面糾正意見兩種，而實踐中常見的糾正意見有糾正違反法定程序、糾正違法、糾正錯捕和糾正漏捕4種。因此，它與檢察意見、檢察建議不同。區(qū)分關(guān)鍵在于，它主要針對訴訟活動中“司法六方”的程序違法行為而提出，“司法六方”必須予以糾正并回復(fù)。

而當(dāng)下，糾正意見除缺少法律規(guī)范外，至少還有如下不足：狹窄的適用范圍限制了其發(fā)展空間；無序的適用程序降低了其適用效果；協(xié)調(diào)保障機(jī)制不健全使其流于形式。對此，一要用足用好有關(guān)糾正意見的現(xiàn)行規(guī)定；二要完善糾正意見立法，使其法律化；三要提高承載糾正意見之法律文書糾正違法通知書、糾正案件錯誤通知書、糾正案件決定錯誤通知書的制作質(zhì)量，嚴(yán)格按照《人民檢察院法律文書格式（樣本）》規(guī)定制作。

（六）調(diào)閱案卷材料

所謂調(diào)閱案卷材料，亦即調(diào)閱、借閱和查閱（看）案卷材（資）料的統(tǒng)稱，是指檢方在依法履行檢察訴訟監(jiān)督權(quán)責(zé)時，依法向作為被監(jiān)督者的“司法六方”調(diào)閱相關(guān)案卷材料的行為。

盡管強(qiáng)調(diào)調(diào)閱案卷材料是法定的通用檢察訴訟監(jiān)督方式之一，但目前對其立法規(guī)定并不完善。因此，本文主張，將其列入《檢察院組織法》中加以規(guī)定，并明確規(guī)定調(diào)閱的主體、審批、內(nèi)容、文書、送達(dá)、程序等事宜。

（七）更換辦案人

所謂更換辦案人，是指檢方在依法履行檢察訴訟監(jiān)督權(quán)責(zé)時，發(fā)現(xiàn)“司法六方”在立案、偵查、起訴、審判、執(zhí)行和監(jiān)管過程中有瀆職行為或其他影響案件公正處理情形時，依法建議“司法六方”更換相關(guān)辦案人員的監(jiān)督方式。因此，它是一種特殊的檢察建議，不僅具有專業(yè)性、法律性、廣泛性、直接性和權(quán)威性等特點，也有深厚的理論基礎(chǔ)（即司法公正）、制度基礎(chǔ)（即回避制度）、權(quán)力基礎(chǔ)（即法律監(jiān)督權(quán)及其訴訟監(jiān)督權(quán)及其檢察訴訟監(jiān)督權(quán)）。

另外，從廣義上講，它有《憲法》、《檢察院組織法》和“三大訴訟法”支撐；從狹義上說，目前，支撐它的法律僅限于司法解釋。如《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定 （試行）》第10條第 1、2款。

此外，盡管我們強(qiáng)調(diào)更換辦案人有利于防止司法及其訴訟腐敗，維護(hù)司法公正，但其也存有立法和司法不足：一是現(xiàn)行立法、司法解釋不完善以及具體操作程序不健全；二是司法人員瀆職具有極強(qiáng)的隱蔽性，導(dǎo)致其瀆職犯罪具有線索發(fā)現(xiàn)難、查證難、處理難和干擾阻力大“三難一大”特點；三是傳統(tǒng)監(jiān)督方式滯后。為此，本文建議，可將檢方更換辦案人員建議權(quán)寫進(jìn)《檢察院組織法》和《行政訴訟法》，并明確規(guī)定更換辦案人的條件、方式、程序和法律保障等問題。

（八）檢察長列席審委會

所謂檢察長列席審委會制度，亦即“人民檢察院檢察長列席同級人民法院審判委員會會議制度”的簡稱。它既是“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”憲法法律原則的具體體現(xiàn)，也是新中國特色社會主義司法的特色之一；既是新中國特色社會主義審判制度的特色之一，也是新中國特色社會主義檢察制度的特色之一。

此外，目前，本制度至少還有兩方面不足：立法上，列席監(jiān)督的授權(quán)不明確，強(qiáng)度不夠，范圍不具體，隨意性大，程序不細(xì)，列席主體單一；司法實踐上，存在“十多十少”瓶頸：漠視維持多，重視探賾少；司法解釋多，法律規(guī)定少；原則規(guī)范多，具體規(guī)范少；溝通需要的多，列席監(jiān)督多少；臨時列席得多，經(jīng)常列席的少；被動接受得多，主動參與的少；刑事案件多，民行案件少；就案論案的，深刻反思的少；形式參與多，實質(zhì)監(jiān)督少；抱怨埋怨多，獻(xiàn)計獻(xiàn)策少。而打破這些瓶頸的關(guān)鍵，是將《關(guān)于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》等規(guī)定，落到實處。

（九）向人大常委會專題報告訴訟監(jiān)督情況

所謂向人大常委會專題報告訴訟監(jiān)督情況，有廣狹兩義。廣義的是指檢方依法將自身履行檢察訴訟監(jiān)督權(quán)責(zé)的實際情況，向同級人大常委會報告的行為；狹義的是指檢方在向“司法六方”發(fā)出檢察訴訟監(jiān)督文書的同時，將相關(guān)文書材料向同級人大報告，并定期向同級人大匯報被監(jiān)督對象的整改和反饋情況，以進(jìn)一步加強(qiáng)人大對于檢察訴訟監(jiān)督工作的信息聯(lián)絡(luò)，彌補(bǔ)人大個案監(jiān)督的不足，提高檢察訴訟監(jiān)督效果，推動人大對檢察訴訟監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的一項創(chuàng)新性制度。因此，其主要內(nèi)容有三：一是據(jù)有關(guān)規(guī)定，檢方向同級人大常委會報告的訴訟監(jiān)督事項范圍主要有：發(fā)出的檢察訴訟監(jiān)督類檢察建議書；發(fā)出的糾正違法通知書；提起的刑事抗訴案件；以民事行政案件再審檢察建議，建議法院再審的民事行政案件；提請上級檢察院對已生效民事行政判決、裁定提起抗訴的案件。二是向同級人大報告時所提交的材料主要包括：訴訟監(jiān)督類檢察建議書，糾正違法通知書，刑事抗訴書，民事行政再審檢察建議書和民事行政提請抗訴報告書及相關(guān)證明材料；上述文書送達(dá)后，被監(jiān)督對象的反饋材料；被送達(dá)人對糾正違法通知書和檢察建議書所提出的復(fù)議、復(fù)核后形成的證明材料等。三是報告工作的流程和時間要求。

（十）職務(wù)犯罪偵查

無疑，司法及其訴訟腐敗的登峰造極狀態(tài)，便是職務(wù)犯罪的產(chǎn)生。因此，從這個意義上說，如何有效地發(fā)現(xiàn)并查處訴訟過程中的職務(wù)犯罪，是檢察訴訟監(jiān)督的最有效方式，也是最終手段。

如何查處訴訟過程中的職務(wù)犯罪，是檢察訴訟監(jiān)督的永恒主題。為此，據(jù)《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定 （試行）》等規(guī)定，查處訴訟中的職務(wù)犯罪時，還應(yīng)注意以下問題：一是對司法工作人員的瀆職行為可通過依法審查案卷材料、調(diào)查核實違法事實、提出糾正違法意見或者建議更換辦案人、立案偵查職務(wù)犯罪等措施進(jìn)行法律監(jiān)督。二是發(fā)現(xiàn)有證據(jù)證明司法工作人員在訴訟活動中涉嫌瀆職的，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，及時進(jìn)行調(diào)查核實；對于單位或者個人向檢方舉報或者控告司法工作人員在訴訟活動中有瀆職行為的，檢方應(yīng)當(dāng)受理并進(jìn)行審查，對于需要進(jìn)一步調(diào)查核實的，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，及時進(jìn)行調(diào)查核實。三是調(diào)查司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為，可以詢問有關(guān)當(dāng)事人或者知情人，查閱、調(diào)取或者復(fù)制相關(guān)法律文書或者報案登記材料、案卷材料、罪犯改造材料，對受害人可以進(jìn)行傷情檢查，但是不得限制被調(diào)查人的人身自由或者財產(chǎn)權(quán)利。四是對司法工作人員在訴訟活動中的涉嫌瀆職行為調(diào)查完畢后，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)查報告，根據(jù)已經(jīng)查明的情況提出處理意見，報檢察長決定后依法作出相應(yīng)處理。

綜上所述，如何提高檢察訴訟監(jiān)督效能，關(guān)鍵是改革完善檢察訴訟監(jiān)督方式——“工欲善其事，必先利其器”。