檢察委員會工作幾個實踐問題的思考

文◎姜田龍* 于 冰** 周清水***

檢察委員會工作幾個實踐問題的思考

文◎姜田龍* 于 冰** 周清水***

各級人民檢察院設立的檢察委員會是檢察機關內(nèi)部討論決定重大案件和研究重大問題的決策機構(gòu)，對檢察機關準確適用法律、全面履行檢察職能起著極為重要的作用，其運行是否順暢、作用發(fā)揮是否得力直接影響到檢察機關的業(yè)務水平和效率，其決策程序和結(jié)果也關系到人民群眾對檢察機關執(zhí)法活動規(guī)范化的體驗和感受。因此，針對檢察委員會制度在實踐中存在的問題進行探討對提高檢察機關的執(zhí)法質(zhì)量具有現(xiàn)實意義。

一、與檢察委員會工作相關的重要法律文件及內(nèi)容演進

與檢察委員會工作相關的法律文件主要指“一個條例，七個文件”，具體而言，“一個條例”是指《人民檢察院檢察委員會組織條例》?！捌邆€文件”是指《關于改進和加強檢察委員會工作的通知》、《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》、《人民檢察院檢察委員會議題標準 （試行）》、《人民檢察院檢察委員會專職委員選任及職責暫行規(guī)定》、《最高人民檢察院檢察委員會秘書處工作規(guī)則（試行）》、《關于認真做好最高人民檢察院檢察委員會決定事項督辦落實工作的通知》和《關于加強和改進最高人民檢察院檢察委員會工作的意見》。在上述法律文件中，最具有實踐指導意義的是《關于改進和加強檢察委員會工作的通知》（以下簡稱《通知》)、《人民檢察院檢察委員會組織條例》（以下簡稱《條例》）和《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）。這三份文件針對檢委會運行中存在的實際難點和疑點，有重點、有目標、有步驟地對相關問題進行規(guī)制，為提高檢委會的運行質(zhì)量和效率提供了重要的指導和規(guī)范作用。

1999年6月，最高人民檢察院下發(fā)《通知》，指出檢察委員會工作存在的主要問題。當時的問題主要包括六個方面：一是檢委會的機構(gòu)不健全；二是成員結(jié)構(gòu)不盡科學合理；三是議事范圍不明確；四是程序不規(guī)范；五是議事效率和水平不高；六是檢委會的決定不能及時貫徹執(zhí)行。為解決這些問題，最高人民檢察院在2000年1月10日第九屆檢委會第五十二次會議通過的 《檢察改革三年實施意見》中指出要進一步改進和加強檢委會工作的具體要求。按照最高人民檢察院的要求，各地檢察機關紛紛對檢委會工作進行了有益的探索和嘗試。

2008年2月，在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎上，最高人民檢察院重新修訂了《條例》?！稐l例》進一步明確了檢委會的議事范圍；增加規(guī)定了議案的提起、討論、表決、決定、復議等程序；明確了檢委會委員的任職資格、任免、職責和義務；原則規(guī)定了檢委會專職委員的設置；明確規(guī)定檢委會召開和作出決定的人數(shù)要求，進一步貫徹民主集中制機制；增加規(guī)定了例會制、列席制、回避制及其工作職責等。

2009年10月，最高人民檢察院印發(fā) 《規(guī)則》。該《規(guī)則》與《條例》相比，內(nèi)容更為具體，程序更為明晰，操作性進一步增強。具體而言：一是對檢委會審議議題的范圍加以拓展和細化；二是明確規(guī)定檢委會會議一般每半個月舉行一次；三是要求檢委會委員“應當”參加檢委會會議；四是調(diào)整審議事項或案件的提請程序，如將《條例》中的“由承辦部門或者承辦人員提出議題草案、書面報告，經(jīng)分管副檢察長同意并報檢察長批準后，提交檢察委員會審議”改為“由承辦檢察官提出辦理意見，承辦部門討論，部門主要負責人簽署明確意見，經(jīng)分管檢察長審核后報檢察長決定”；五是增加對“決定的執(zhí)行和督辦”的規(guī)定。

應當說，《條例》和《規(guī)則》是對前期檢委會運行情況的一次總結(jié)和完善，對進一步規(guī)范檢委會的實踐工作具有重要的指導意義，但不能據(jù)此認為檢委會制度的運行和實施達至完美的程度，在檢察機關的工作實踐中，仍有一些新的問題值得探討和研究。

二、檢察委員會制度運行中存在的主要實踐問題

從近幾年檢察工作實踐看，現(xiàn)行的檢察委員會制度在運行上主要存在議事范圍把關不嚴、組成結(jié)構(gòu)有待完善、專職委員定位模糊、決策科學性有待提高和決議執(zhí)行情況反饋不深入等情況。

（一）檢委會審議議題范圍

綜合《條例》和《規(guī)則》的規(guī)定看，檢委會議事范圍可分為兩類：重大問題和重大案件。重大問題主要包括（1）審議、決定在檢察工作中貫徹執(zhí)行國家法律、政策和本級人民代表大會及其常務委員會決議的重大問題；（2）審議、通過提請本級人民代表大會及其常務委員會審議的工作報告、專題報告和案件；（3）審議重大專項工作和重大業(yè)務部署；（4）總結(jié)檢察工作經(jīng)驗，研究檢察工作中的新情況、新問題；（5）審議、通過檢察工作中具體應用法律問題的解釋以及有關檢察工作的條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法等；省級以下人民檢察院檢察委員會審議、通過本地區(qū)檢察業(yè)務、管理等規(guī)范性文件等。重大案件的范圍，《條例》只是作了一個概括性的規(guī)定，而《規(guī)則》則既有概括式規(guī)定，也有列舉式規(guī)定?！稐l例》的用語是“審議、決定重大、疑難、復雜案件”，而《規(guī)則》的表述則更加具體和復雜。［1］總體來看，根據(jù)《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》以及其他相關法律的規(guī)定可將這些案件歸納為以下八類：（1）國家機關工作人員利用職權(quán)實施的其他重大犯罪，須報上一級檢察院立案偵查的案件；（2）涉及批準與不批準逮捕的重大案件；（3）由公安機關提請復核或下級檢察機關提請復議的案件；（4）不起訴的案件；（5）提請上級人民檢察院抗訴、復議的案件；（6）需要本院刑事賠償?shù)陌讣唬?）需要向上級人民檢察院請示的案件；（8）涉及檢察長及公安機關負責人回避的案件。因此，由上述歸納來看，檢委會議事范圍已基本明確，但隨之而來的問題是如何保障檢委會議事范圍真正被嚴格遵守。

實踐中經(jīng)常遇到這樣的情況:一是不該提請檢委會討論而提請的，這種情況主要發(fā)生在案件的討論決定上。案件本來不需提交檢委會討論決定，但承辦人、業(yè)務部門甚至主管檢察長出于規(guī)避辦案風險的考慮而將案件大量交由檢委會討論，造成檢委會討論案件數(shù)量大量增加，檢委會無形中成為第二個案件討論部門和風險承擔機構(gòu)，這既不利于檢委會議案質(zhì)量和效率的提高，也不利于維護法律監(jiān)督機關執(zhí)法公信力，因為一旦檢委會作出決定，如果該決定確實存在瑕疵或錯誤，則對檢察機關的執(zhí)法形象影響是巨大的。二是應提請檢委會討論而不提請，這種情況主要發(fā)生在應提請檢委會討論的重大問題方面。實際工作中，檢委會一般都是討論重大案件多，討論重大問題少，有的院甚至只議案件不議問題，直接把與檢察業(yè)務有關的重大問題都交由黨組會甚至檢察長辦公會研究，正如有的專家指出：“部分基層檢察院單純把檢委會的職能定位在對重大、疑難案件的處理上，而把本應由檢委會研究決定的一些重大事項拿到黨組會、院務會上去討論解決。檢委會與黨組會、檢察長辦公會之間的職能劃分不清，弱化了檢委會的宏觀業(yè)務指導作用”，［2］這不僅混淆了檢委會與黨組會、院務會或檢察長辦公會的工作范圍，也與檢委會作為業(yè)務決策機構(gòu)的地位不相匹配。

（二）檢委會組成結(jié)構(gòu)

針對檢委會組成結(jié)構(gòu)的問題，《條例》作了較為詳細的規(guī)定。一是擴大了檢委會委員的數(shù)額，規(guī)定最高人民檢察院為17至25人；省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院為13至21人；省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院分院和自治州、省轄市人民檢察院為11至19人；縣、市、自治縣和市轄區(qū)人民檢察院為7至15人，所規(guī)定的檢委會委員的數(shù)額較原來規(guī)定有很大增加。二是明確了檢委會委員的任職資格，規(guī)定檢委會委員必須具備檢察官資格。三是明確檢委會的結(jié)構(gòu)組成模式，即“正副檢察長+檢委會專職委員+內(nèi)部機構(gòu)負責人”；還規(guī)定檢委會委員的人數(shù)應為單數(shù)。

雖然《條例》規(guī)定得很詳細，但實踐中仍有一些問題需要加以應對。如若因為檢委會委員調(diào)出或調(diào)入，將原為單數(shù)的人數(shù)變?yōu)榕紨?shù)甚至低于或高于《條例》要求的人數(shù)時如何處理？檢委會結(jié)構(gòu)組成不合理怎么辦？檢委會委員長期不能履行職責或達不到檢委會委員的職責要求怎么辦？這些情況在實際工作中常有發(fā)生。另外，如何保障高素質(zhì)的檢察人員被選入檢委會也是一個非常重要的問題，因為委員素質(zhì)的高低直接決定著檢委會議事質(zhì)量的好壞。對這些問題的解決仍然缺少具體的可操作性規(guī)定。

（三）檢委會專職委員的定位

中共中央《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》明確規(guī)定了各級檢察院要設置檢委會專職委員。最高人民檢察院在《關于改進和加強檢察委員會工作的通知》中首先提出了檢委會專職委員的設定、目的和條件，《條例》第七條明確了檢委會專職委員的設置，卻沒有對檢委會專職委員的職責作出界定。2010年11月發(fā)布的《人民檢察院檢察委員會專職委員選任及職責暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）雖然對專職委員的職責進行了規(guī)定，共分為七項職責，但由于各地區(qū)對其理解和適用仍有歧異，導致實踐上各地檢委會專職委員職責存在不一致、不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的情形。有的負責對提請檢委會討論的案件進行審查；有的協(xié)助業(yè)務部門分管檢察長管理部門工作；有的負責管理與檢察業(yè)務毫不相干的辦公室工作；還有的甚至任職以后沒有任何具體工作。檢委會專職委員到底應當在檢委會工作中發(fā)揮什么樣的作用，檢委會專職委員之間應當是一種什么樣的關系，專職委員與其他委員間的關系，檢委會專職委員與分管檢察長、與檢委會辦公室的關系應當如何理順等都需要進一步的明確。

（四）檢委會審議和決策程序

為保證檢委會審議和決策更加民主，《條例》和《規(guī)則》主要規(guī)定了三個方面的內(nèi)容：一是檢委會委員的發(fā)言次序，即一般按照檢委會專職委員、不擔任院領導職務的委員、擔任院領導職務委員的順序依次發(fā)言，這樣做的目的在于避免檢察長先入為主或“一言堂”情況的發(fā)生。二是檢委會委員的表決程序。對檢委會議案的決定，采用舉手表決的方式，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，由會議主持人對各種意見作出統(tǒng)計，檢委會全體組成人員過半數(shù)意見一致方可通過。委員意見分歧較大的，檢察長可以決定不付表決，另行審議。三是明確了檢察長與多數(shù)委員意見不一致時的處理方式，即地方各級人民檢察院檢察長在討論重大案件時不同意多數(shù)檢委會委員意見的，可以報請上一級人民檢察院決定；在討論重大問題時不同意多數(shù)檢委會委員意見的，可以報請上一級人民檢察院或者本級人民代表大會常務委員會決定。在報請本級人民代表大會常務委員會決定的同時，應當抄報上一級人民檢察院。

（五）檢委會決定執(zhí)行情況的反饋

《規(guī)則》的第四章“決定的執(zhí)行和督辦”對如何保證檢委會的決定得到及時執(zhí)行確定了具體的規(guī)則，這是對《條例》的一個重要補充和完善，有利于維護和提升檢委會決定的權(quán)威性和時效性。雖然如此，從實際工作來看，對決定的執(zhí)行和督辦工作仍然有繼續(xù)提升的空間。具體而言，對檢委會決定執(zhí)行情況的反饋可以分為深、淺兩個層次。淺層次的反饋只是對具體承辦部門對執(zhí)行檢委會決定情況的簡單反饋，只涉及承辦部門是否按檢委會決定的內(nèi)容及時進行了執(zhí)行，對于案件的處理情況和結(jié)果則一概不問。深層次的反饋是指對檢委會決定最終結(jié)果的反饋，如對經(jīng)檢委會決定起訴到法院的案件是否被宣判有罪，罪名及刑期是否符合檢委會決定的預期，對決議及執(zhí)行情況的綜合分析和研究等。實踐中，絕大多數(shù)對檢委會決定的反饋都是淺層次的。由于案件周期長、程序復雜、辦案人責任心不足、配套制度不健全等原因?qū)е聶z委會辦公室對案件跟蹤困難，最后造成深度反饋工作不了了之，而這種深度反饋又確實有助于檢委會委員及時了解和掌握審判機關的判決標準，有助于檢委會委員適時調(diào)整議案的角度，提升檢委會議案的水平，保證檢委會委員正確決策尤其具有實質(zhì)性的幫助作用，而《規(guī)則》及《條例》卻沒有對此提出相應的要求，使檢委會工作不免有“虎頭蛇尾”之嫌。

三、改進和加強檢察委員會工作的對策建議

（一）加強上級檢察院對下級檢察院的監(jiān)督

檢委會工作程序?qū)儆跈z察機關的內(nèi)部程序。內(nèi)部程序具有不公開的特點。如果內(nèi)部程序不合規(guī)定，誰有權(quán)對其進行有效的監(jiān)督，怎樣進行監(jiān)督，自己監(jiān)督自己還是引入外部監(jiān)督等問題都值得探討。自己監(jiān)督自己顯然不合適，外部監(jiān)督會因為缺乏對內(nèi)部程序的了解和掌控而無法監(jiān)督。［3］因此，現(xiàn)行體制機制下，對檢委會進行監(jiān)督的主體只能是上級檢察院的檢委會。一方面這是檢察機關上下級之間的領導與被領導關系的當然體現(xiàn)，另一方面，這種監(jiān)督更具剛性，更有利于實現(xiàn)監(jiān)督效果。上級院的檢委會可以根據(jù)前述評價體系所確定的內(nèi)容通過列席下級院檢委會的方式實現(xiàn)對下級院檢委會工作情況的監(jiān)督，也可以責成檢委會專職委員或檢委會辦公室定期、不定期地對下級院的檢委會工作情況進行檢查，并對列席下級檢察院檢委會或檢查中發(fā)現(xiàn)的情況進行通報，一旦發(fā)現(xiàn)問題可及時要求下級院改正，保障檢委會議事的規(guī)范和效率。同時，上級檢察院的檢委會對下級檢察院的檢委會進行監(jiān)督也具備了一定的制度基礎和現(xiàn)實可能，如《規(guī)則》第26條規(guī)定的“檢察委員會審議議題，應當制作會議紀要和檢察委員會決定事項通知書?！?，紀要印發(fā)各位委員并同時報上一級人民檢察院檢察委員會辦事機構(gòu)備案”。

（二）建立健全對檢委會委員的選任、管理機制

檢委會委員素質(zhì)的高低直接決定著檢委會議事質(zhì)量的高低。如何選拔合格的檢委會委員，如何讓所選拔的委員真正發(fā)揮作用，如何打破檢委會委員的終生制，真正實現(xiàn)優(yōu)上劣下，這些都需要一套科學有效的人事選任、管理機制作保障。傳統(tǒng)的人事管理是檢察機關的政治部門在檢委會人員組成不足針對不足的人數(shù)臨時進行考核增補。采用的方式或考核、或筆試、或打分、或評議、或者是上述方式的組合。但這些考核辦法只是選完即止，也就是檢委會委員一旦上任，則政治部門的任務也就結(jié)束了，至于被選入檢委會的人是否真的合格，未來能否勝任則一概不問，除非工作調(diào)整，一經(jīng)選任，就是終生任職。這種方式過于機械、固化，不利于檢委會及時適應新工作、新形勢、新情況而吸納更為優(yōu)秀的人才。因此，檢察機關應當建立一套完整的檢委會委員的人事管理考評機制，保障選當其人，人值其事。例如，是否可由政治部門為每一位適合選任條件的檢察人員制作考核表，考核表根據(jù)具體的考核內(nèi)容分成若干考核小項，每一小項分值均等，再將這些小項隨機分配于表內(nèi)，每年定期或不定期地將考核表交由全體檢察人員打分，然后由政治部門對打分的結(jié)果進行動態(tài)統(tǒng)計分析并對結(jié)果由高到低地進行排序，最后將排序的結(jié)果公布出來。當檢委會委員人數(shù)不足時，檢察長可根據(jù)排序的先后隨時決定增補的人選。同時，也要加強對現(xiàn)任檢委會委員的考查和評測，經(jīng)多次評測不合格或長期不能履行職責的，政治部門應向檢察長或相關部門提出免去其檢委會委員資格的建議。

（三）進一步明確檢委會專職委員的職責

檢委會專職委員首先是檢委會委員，所以一般檢委會委員的職責和權(quán)力他都享有；其次，檢委會專職委員又不同于其他檢委會委員，所以他應當有與一般委員不同的職責。對于檢委會委員，《條例》第7條已作了詳細的規(guī)定，具體包括發(fā)表意見權(quán)、表決權(quán)、議題提出權(quán)、復議權(quán)等；對于檢委會專職委員的職責，《暫行規(guī)定》將其劃分為七項內(nèi)容，分別是1.黨組或者檢察長分配的檢察業(yè)務工作；2.指導下級人民檢察院的檢察業(yè)務工作；3.協(xié)助辦理重大疑難案件，對有關檢察工作的重大問題進行協(xié)調(diào)、研究并提出意見和建議；4.開展檢察調(diào)研，總結(jié)檢察工作經(jīng)驗；5.代表本院出席院外有關會議；6.分管檢察委員會辦事機構(gòu)工作；7.負責其他檢察業(yè)務工作。從其規(guī)定看，專職委員的工作范圍和職責相當廣泛，尤其是“負責其他檢察業(yè)務工作”的兜底條款更是將專職委員的工作職責擴展到了所有的檢察業(yè)務工作。這種規(guī)定有其實踐優(yōu)勢，便于黨組或檢察長結(jié)合專職委員的個人特點和工作實際，靈活安排和調(diào)配專職委員，實現(xiàn)工作和人員的整體布局。但是，這種對專職委員職責的規(guī)定模式同樣也存在一個難以自圓其說的情況，就是它模糊了專職委員的“專職”和專業(yè)化的性質(zhì)，容易使專職委員陷于邊緣化或事務化的狀態(tài)。因此，為突出專職檢委會委員的專業(yè)化、專門化的特征，其職責安排仍應當主要圍繞檢委會工作以及案件質(zhì)量管理開展工作。具體可以包括：1.協(xié)助檢察長管理檢委會辦公室的工作；2.承擔對提請檢委會討論案件的實體審查以及事項的審查工作；3.負責個別重大疑難案件的審理、指導或承辦；4.負責案件質(zhì)量管理工作。因此，檢委會專職委員與其他檢委會委員之間更應該是特殊與一般的關系，檢委會專職委員的職責范圍比檢委會委員更專注、更專業(yè)。檢委會專職委員之間的關系只是一種量的差別，而其與分管檢察長以及檢委會辦公室之間則是一種質(zhì)的差異，也就是說，檢委會專職委員之間的分工只是范圍的大小、數(shù)量的多少，在工作性質(zhì)上則是一樣的，而其與分管檢察長以及檢委會辦公室的分工則具有本質(zhì)的不同。這種質(zhì)應主要體現(xiàn)在工作對象的不同，分管檢察長針對部門業(yè)務來開展管理工作；專職委員針對個案和議題的辦理及總體案件質(zhì)量開展審查、判斷、督促工作；檢委會辦公室則針對檢委會工作的程序保障開展事務性工作。

注釋：

［1］《規(guī)則》第三條第（六）、（七）、（八）款規(guī)定為：（六）經(jīng)檢察長決定，審議有重大社會影響或者重大意見分歧的案件，以及根據(jù)法律及其他規(guī)定應當提請檢察委員會決定的案件；(七)經(jīng)檢察長決定，審議按照有關規(guī)定向上一級人民檢察院請示的重大事項、提請抗訴的刑事案件和民事、行政案件，以及應當提請上一級人民檢察院復議的事項或者案件；(八)經(jīng)檢察長決定，審議下一級人民檢察院提請復議的事項或者案件；

［2］項谷，張菁:《強化檢察委員會業(yè)務決策職能的實現(xiàn)路徑》，載《華東政法大學學報》，2011年第4期。

［3］雖然人民監(jiān)督員在某些情況下可以對檢委會決議進行監(jiān)督，如北京市人民檢察院在人民監(jiān)督員試點工作中提出 “檢察委員會的決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致時，應當由人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員作出說明。參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求提請上?一級人民檢察院復核”，但鑒于人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍比較狹窄，手段不多，力度不足，剛性不強，仍然需要其他主體的介入。

*遼寧大連行政學院副教授［116013］

**遼寧省大連市人民檢察院［116012］

***河南省鄭州市二七區(qū)人民檢察院［450015］