大力推進競爭性裝備采購

李彥軍 舒本耀

競爭性裝備采購，是指軍隊裝備部門以提高裝備質(zhì)量和采購效益為根本目的，通過采用競爭方式有效獲取軍事裝備科研、購置和維修保障等產(chǎn)品與服務(wù)的采購行為。多年來，軍隊積極探索和實踐競爭性裝備采購，裝備質(zhì)量和采購效益明顯提高。但與裝備發(fā)展要求相比，競爭性裝備采購規(guī)模、范圍和效益仍十分有限，迫切需要大力推進競爭性裝備采購，以實現(xiàn)質(zhì)量效益整體躍升。

一、基本認識

近些年，我國推進競爭性裝備采購進展緩慢，一直面臨著強大的思想觀念方面的阻力。為此，大力推進競爭性裝備采購，必須要首先澄清一些方面的狹隘認識。

（一）競爭采購是雙方共贏的正和博弈

競爭是市場經(jīng)濟運行的基本規(guī)律。市場如果缺乏競爭，就像人失去造血功能一樣，勢必會失去活力。一段時間以來，人們總是過于強調(diào)武器裝備特殊屬性，認為武器裝備承載國家安全，不一定需要完全遵循競爭的市場經(jīng)濟規(guī)律。就國有軍工企業(yè)而言，他們總是擔(dān)心害怕與民用企業(yè)競爭損害到自身利益，不利于集中精力建設(shè)先進國防科技工業(yè)，從而損害到國家安全基石，故而形成自成體系、軍民分離的“大而全、小而全”的建設(shè)格局。而就軍方某些裝備采購部門而言，他們也擔(dān)心與民用企業(yè)合作存在安全、質(zhì)量、保障等方面風(fēng)險，不利于保質(zhì)保量地完成裝備建設(shè)任務(wù)，故而主觀上也不愿意大力推進競爭性裝備采購。鑒于供需雙方的思想疑慮，人們總是習(xí)慣性地把軍品市場當作壟斷市場看待，忽視競爭機制作用，并以此來設(shè)計相關(guān)采購制度，其結(jié)果自然是限制了國防工業(yè)活力、損害了裝備采購效率效益。但實踐證明，競爭性采購并不是傷害供需雙方“雙刃劍”，相反還是雙方共贏的正和博弈。例如，20世紀80年代以前，英國國防部主要采用單一來源采購方式，被稱為“不愛挑剔的客戶”，采購的裝備不僅可靠性差而且價格昂貴。但從1983年開始，英國國防部開始推行競爭性裝備采購，競爭性采購合同金額比例從1980財年的36%增加到1995財年的83%，僅1995財年就節(jié)約了10%的采購費用，25個大型采購項目進度明顯加快，同時也顯著提升了國防工業(yè)創(chuàng)新能力。美國國防部采購的陸、海、空三軍裝備中，競爭性采購經(jīng)費比例達到60%以上，高級研究項目高達90%以上，電子信息裝備高達80%以上。通過推行競爭性采購，企業(yè)技術(shù)水平與管理水平不斷增強，國際競爭能力不斷攀升。例如，2011年世界軍工百強排名中，美國占45家，前10強美國占7家。由此可見，推行競爭性裝備采購既沒有損害國防科技工業(yè)能力，更沒有損害裝備質(zhì)量和采購效益。恰恰相反，競爭不僅提高了裝備質(zhì)量和采購效益，還成為激發(fā)國防科技工業(yè)自主創(chuàng)新能力、提升國防科技工業(yè)整體實力的重要手段。

（二）市場結(jié)構(gòu)不是阻礙競爭的決定性因素

經(jīng)濟學(xué)的有效市場理論表明，處于規(guī)模經(jīng)濟狀態(tài)的市場存在馬歇爾沖突，即壟斷與競爭沖突。嚴格來講，和平時期的軍品市場是規(guī)模經(jīng)濟市場，而要想提高市場效率，需要實行競爭性采購，但此時卻要犧牲市場的規(guī)模經(jīng)濟效益。如果要想獲取規(guī)模經(jīng)濟效益而采取非競爭方式，此時又意味著允許承包商獲取壟斷利潤，并同時不可避免地帶來X非效率問題。鑒于馬歇爾兩難沖突的顧慮，再加上軍工體制的歷史性原因，壟斷性市場結(jié)構(gòu)已成為推進競爭性裝備采購的“天然屏障”。但是，值得提醒的是，有效市場理論是用于分析市場結(jié)構(gòu)的理論工具，并不是決定產(chǎn)品能否進行競爭性采購的判斷依據(jù)。因為產(chǎn)品可以由多個分系統(tǒng)或成百上千的零部件組成，產(chǎn)品研制生產(chǎn)可以由總承包商組織，但分系統(tǒng)和關(guān)鍵零部件研制生產(chǎn)，可以由多個分承包商和零部件協(xié)商通過競爭來組織。當前，一說到競爭性采購，有些同志總是強調(diào)軍工企業(yè)壟斷，競爭基礎(chǔ)薄弱等困難。固然，這些問題都是制約競爭的主要原因，但這并不是阻礙實行競爭性采購的絕對理由。試問，世界主要國家的軍品市場有哪一個不是壟斷的？而這些國家為什么都能進行有效的競爭性采購？以美國為例，美國6家大型軍工企業(yè)（洛馬公司、波音公司、諾格公司、雷聲公司、通用動力公司、L－3通信公司）幾乎壟斷了美國90%以上裝備合同金額，但競爭性采購項目達80%以上。又如，波音公司的分包商中有50%的是小型企業(yè)，在過去10年里，100多個小企業(yè)通過競爭參與波音公司200多個重要工程項目。這說明，壟斷性市場結(jié)構(gòu)并不是阻礙競爭性采購的決定性因素，推進競爭性裝備采購可以通過靈活開展分類、分層次、分階段等競爭方式進行。

（三）競爭采購是推進軍民融合式發(fā)展的必然途徑

推進軍民融合式發(fā)展，是武器裝備現(xiàn)代化建設(shè)的一個緊迫而又重大的戰(zhàn)略課題，其成效好壞，直接影響到軍隊現(xiàn)代化建設(shè)的進程，關(guān)乎國防和軍隊建設(shè)的全局。而要實現(xiàn)這一富國強軍的戰(zhàn)略目標，推進競爭性裝備采購就是必然途徑。因為推行充分、公開競爭，需要消除軍民之間的技術(shù)壁壘和制度障礙，吸引更多的民用企業(yè)參與裝備研制生產(chǎn)，從而形成廣泛的、軍民一體化的國防工業(yè)基礎(chǔ)，進而實現(xiàn)軍民融合式發(fā)展目標。例如，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國為努力消除冷戰(zhàn)時期所形成的軍民分離弊端，大力推行競爭性采購，制定軍民兩用技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略，改革采辦法規(guī)優(yōu)先采購民品，提倡采用民用技術(shù)標準規(guī)范，最大程度地消除民用企業(yè)參與軍品市場競爭的制度壁壘。據(jù)美國國防部2001年《國防報告》稱，美國已基本實現(xiàn)民用工業(yè)與軍事工業(yè)基礎(chǔ)的高度融合。目前，與外軍競爭水平相比，我軍競爭性裝備采購范圍窄、規(guī)模小、比例低，裝備建設(shè)整體質(zhì)量和效益還不夠高，“拖、降、漲”問題某種程度上普遍存在，還沒有通過競爭把全社會的優(yōu)勢資源有效利用起來。解決這些問題，需要我們解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新機制，深化改革，大力推進競爭，努力把全社會的優(yōu)勢資源匯聚到裝備建設(shè)上來，讓各行業(yè)各領(lǐng)域的能量釋放到裝備建設(shè)之中，真正走出一條融合式發(fā)展的裝備建設(shè)路子來。

二、外軍做法

大力推進競爭，是世界主要國家武器裝備采購的通行做法。為解決軍品市場的壟斷性問題，外軍采用了一系列有效措施，成功保障了競爭性裝備采購順利推進。

（一）實施資格審查制度

軍品市場是特殊市場，壟斷性強且用途特殊，關(guān)系到國家安全，所以需要對進入軍品市場的企業(yè)進行質(zhì)量、標準、安全、保密等方面的審查，以便在開放市場、引入競爭的同時，保證軍品市場的安全、穩(wěn)定、可靠。對軍品市場實行準入制度是世界共同的做法，主要可分為兩類：第一類以美國為代表的承包注冊審查制度。其具體做法是，符合資格條件的承包商自行在國防部“承包商中央注冊數(shù)據(jù)庫”注冊登記，裝備采購必須從“承包商中央注冊數(shù)據(jù)庫”中選擇承包商。項目合同簽訂前，軍方承包商選擇機構(gòu)要對承包商的技術(shù)能力、財力、管理水平、資信度等進行審查。對于參與過政府采購的承包商，以查看合同履行情況代替資質(zhì)審查。第二類是以日本為代表的許可證制度。日本實行經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省和防衛(wèi)省雙許可制度，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省負責(zé)承包商行業(yè)資格審查，防衛(wèi)省負責(zé)承包商科研生產(chǎn)資格審查，各負其責(zé)，相互補充。

（二）建立裝備采購信息公開制度

美國、英國、日本等國家建立了面向全社會的裝備采購信息公開制度，規(guī)定除保密等特殊情況外，必須通過公開媒體向全社會公布裝備競爭采辦信息，以擴大競爭范圍。以美國為例，美軍采取了分類信息公開的做法。對于充分、公開競爭類項目，軍方把各類建議征求書的全文通過《商務(wù)日報》，以及“聯(lián)邦采辦計算機網(wǎng)”、“政府商務(wù)信息訪問點”、“國防部商業(yè)機會網(wǎng)”、陸?？哲姷刃畔⒐_網(wǎng)站予以公布，所有符合資格條件的承包商均可參與競爭。對于非充分、公開競爭類項目，軍方把建議征求書全文寄給所選定的有資格參加競爭的承包商，同時要在上述媒體上公布建議征求書的內(nèi)容概要，其他未被軍方邀請公司也可根據(jù)程序申領(lǐng)建議征求書，參加項目競爭。對于單一來源采辦，軍方僅與一家承包商征求建議和談判簽訂合同，其信息不對外發(fā)布。

（三）建立分類分層次分階段競爭制度

為規(guī)范不同類別裝備采辦項目、承包商與分包商各個層次、以及裝備采辦不同階段的競爭行為，外軍采用了分類、分層次和分階段競爭方式。第一，針對不同類別裝備實行不同競爭方式。對于技術(shù)指標明確、成本易估算、風(fēng)險較小的項目，采用公開招標競爭方式；對于軍方不能明確提出詳細技術(shù)性能要求，成本與技術(shù)風(fēng)險較大的項目，采用分步招標競爭方式；對于只有少數(shù)幾家承包商、時間要求緊來不及公開招標、或保密和法規(guī)要求不公開的項目，采用競爭性談判方式；對于小額貨架產(chǎn)品，采用公開競價、詢價等方式。第二，在主承包商、分承包商、零部件協(xié)作商等不同層次開展競爭。例如，美國國防部指令5000.2《國防采辦系統(tǒng)的運行》強調(diào)，在一個技術(shù)項目、服務(wù)合同或采辦項目的整個過程，要求在主承包商和分承包商兩個層次分別開展競爭。近年來，針對軍工企業(yè)兼并和壟斷的加劇，美國等西方國家采取措施保護中小企業(yè)參與裝備采辦競爭，特別是參與分系統(tǒng)或部件層次的競爭。第三，在裝備采辦各階段開展不同程度的競爭。為適應(yīng)裝備研究發(fā)展需要，美國在項目方案論證階段、技術(shù)開發(fā)階段、工程型號研制階段、方案評估階段、項目演示驗證和生產(chǎn)階段分別采取不同競爭方式，以保證裝備采購質(zhì)量效益。

（四）建立非競爭申報審批制度

對于不能開展競爭的裝備采購項目，美國等國家建立了非競爭申報審批制度。例如，美國《聯(lián)邦采辦條例》規(guī)定，只有符合下列情況，才可以不進行競爭：①只有一家符合要求的承包商；②合同簽訂的延誤會導(dǎo)致政府在經(jīng)濟或其他方面的嚴重損失；③完成工業(yè)動員、保持非贏利機構(gòu)的研究和開發(fā)等12種情況；④與外國政府或國際組織所簽的協(xié)議或條約規(guī)定可不進行充分、公開競爭；⑤泄露政府采辦部門的需求會影響國家安全，等等。對于不開展競爭的項目，美軍合同簽訂官必須提交一份理由充分、證明材料齊全的申請書，并經(jīng)不同級別的領(lǐng)導(dǎo)批準，方可實施。如對于1000萬美元以上5000萬美元以下擬議合同，由該部局采辦部門的首腦審批；對于價值超過5000萬美元的擬議合同，必須由國防部負責(zé)采辦、技術(shù)與后勤副部長審批。

（五）建立競爭倡議人制度和保護機制

為確保競爭的順利推進，美軍建立競爭倡議人制度，在各級采辦部門都設(shè)立了“競爭倡議人”，負責(zé)對整個采辦活動進行監(jiān)督、審查、評估和建議。例如，1984美國國會通過《簽訂合同競爭法》，規(guī)定武器部門要設(shè)立“競爭倡議人”。美國《聯(lián)邦采辦條例》規(guī)定：每個行政部門和每項采購活動都要指定一個競爭倡議人。國防部競爭倡議人是由國防采購與采辦政策局局長擔(dān)任；各軍種的競爭倡議人由該軍種負責(zé)采辦的助理軍種部長幫辦擔(dān)任。競爭倡議人根據(jù)需要可配備參謀與助手，如工程技術(shù)、合同管理、財務(wù)管理等方面專家。每項采購活動的競爭倡議人由各部局和軍種競爭倡議人委托合同簽訂機構(gòu)的首腦任命，一般由合同簽訂辦公室人兼任。另外，為促進競爭開展，外軍在裝備建設(shè)與國防工業(yè)管理，采取多種措施以維持和保護企業(yè)競爭態(tài)勢。例如，美國《聯(lián)邦采辦條例》規(guī)定，政府在招標中要求承包商將項目一部分分給未中標的承包商；美國《2009年武器系統(tǒng)采辦改革法》規(guī)定，選定主承包商后，對第二個承包商繼續(xù)提供資金，進行下一代樣機系統(tǒng)或子系統(tǒng)研制。在裝備采辦競爭過程中，承包商一旦對競爭結(jié)果有質(zhì)疑，可向國會政府問責(zé)辦公室投訴或向聯(lián)邦索賠法院起訴。

三、對策建議

（一）亟待為市場準入制度“減負”

按照現(xiàn)行軍品市場準入制度，企業(yè)進入軍品市場必須獲得“四證”，即國防科工局的軍品科研生產(chǎn)許可證、總裝備部的合格裝備承制單位資格證、新時代公司的質(zhì)量體系認證和國家保密局的保密體系認證。軍品市場準入認證體系復(fù)雜，名目繁多，形成了民參軍“玻璃門”、“彈簧門”，亟待“減負”，為優(yōu)質(zhì)民用企業(yè)服務(wù)武器裝備建設(shè)暢行。完善軍品市場準入制度，一要盡快建立裝備承制單位資格審查、軍品科研生產(chǎn)許可審查等制度間的相互認證機制，力爭以資格審查為核心，形成統(tǒng)一的軍品市場準入標準；二要動態(tài)修訂準入許可目錄，減少或壓縮許可范圍，把許可重點放在涉及國家安全的戰(zhàn)略武器，武器裝備的總裝、總承、總測以及軍用航空動力等關(guān)鍵核心行業(yè)，逐步取消對一般軍品配套企業(yè)的許可；三要實行分類分級準入審查，按照裝備及分系統(tǒng)、配套產(chǎn)品類型和保密等級，科學(xué)確定承研承制承修資格審查內(nèi)容和準入標準，加快開展包括民營企業(yè)在內(nèi)的多種所有制企業(yè)的資格審查工作，完善裝備承研承制承修單位名錄，不斷充實合格競爭主體。

（二）健全裝備采購信息互通機制

目前，軍地雙方信息還不夠暢通，民企不知道軍方需要什么，軍方不知道民企有什么，導(dǎo)致軍民難以形成良性互動，資源難以實現(xiàn)雙向優(yōu)化配置。對此，應(yīng)盡快建立軍民信息交流平臺和裝備采購信息發(fā)布制度。一是規(guī)范采購信息發(fā)布管理。建議賦予總裝備部綜合部門為發(fā)布裝備采購信息職責(zé)，定期向相關(guān)機構(gòu)或企業(yè)發(fā)布裝備采購信息。對于非涉密和軍民通用化程度高的裝備采購信息，可以采取完全公開方式；對于涉密的裝備采購信息，在有限范圍內(nèi)進行發(fā)布，或亦可在脫密后公開發(fā)布。二是搭建裝備采購信息交流平臺。例如，可建立信息交流中介服務(wù)機構(gòu)，負責(zé)軍民信息銜接共享；著手建設(shè)軍品市場與采購網(wǎng)，策略性廣泛發(fā)布裝備采購信息（包括法規(guī)標準和項目信息等），使民用企業(yè)及時了解裝備采購需求。三是加強軍品市場信息統(tǒng)計。通過建立軍品市場信息統(tǒng)計制度，建立形成真實、完整的數(shù)據(jù)庫，為實行競爭采購提供支撐。如建立民用高技術(shù)項目數(shù)據(jù)庫，向裝備采購部門發(fā)布《民用高技術(shù)與能力推薦手冊》，把民用高技術(shù)成果及優(yōu)勢研發(fā)資源匯聚到裝備建設(shè)之中。

（三）逐步擴大競爭采購規(guī)模范圍

總體來講，目前我軍競爭性裝備采購規(guī)模仍不夠大、范圍仍不夠?qū)?，擴大競爭規(guī)模與競爭范圍仍大有潛力可為。一是繼續(xù)大力推進分類競爭，強制推進分層次競爭。即使是“非競爭”類項目，必須要求在其分系統(tǒng)和配套件層次上開展必要競爭，嚴格限制并逐步減少非競爭類裝備采購。二是大力開展全壽命分階段競爭。要加強裝備預(yù)研階段技術(shù)創(chuàng)新競爭，優(yōu)選技術(shù)路線，降低裝備采購風(fēng)險；要突出裝備研制階段方案和樣機競爭，保證裝備效費比最佳；要注重裝備購置階段新裝備生產(chǎn)和軍選民產(chǎn)品競爭，搞好裝備維修階段新裝備保障競爭。三是擴大集中采購范圍，將具有條件的所有同類型裝備納入集中采購范圍。凡列入全軍同類型裝備集中采購目錄的項目，各總部、軍兵種不能獨立采購；將集中采購作為主要形式貫穿于裝備采購的各個階段。四是要積極開展裝備研制、購置和維修一體化競爭性采購，明確管理原則、職責(zé)分工、采購方式、工作程序和監(jiān)督檢查要求等。

（四）健全競爭性裝備采購機制

機制是推進競爭性裝備采購的基礎(chǔ)與保障。目前，我國競爭性裝備采購機制仍很不健全，主要表現(xiàn)為：缺乏競爭倡儀機制，競爭主導(dǎo)推動發(fā)揮不夠；招標采購管理不夠?qū)I(yè)化，多頭、分段、分散管理制約了競爭；競爭監(jiān)督機制不健全，質(zhì)疑投訴制度未建立，不公平待遇很難通過行政司法途徑救濟；競爭保護機制缺位，無法維持與保護企業(yè)競爭態(tài)勢；合同履行監(jiān)督管理水平參差不齊，“拖、降、漲”問題不斷，難以將競爭成果轉(zhuǎn)化為合同履行的成果。為此，必須要加快健全競爭性采購運行機制，重點規(guī)范競爭申報機制、競爭監(jiān)督機制、競爭質(zhì)疑投訴機制、競爭保護機制，以保障競爭性裝備采購有序運行。

（五）完善健全競爭采購相關(guān)法規(guī)

目前我國關(guān)于競爭性裝備采購的法規(guī)仍比較宏觀，無法較好指導(dǎo)競爭性采購工作開展，如法規(guī)規(guī)定，裝備采購采用公開招標采購、邀請招標采購、競爭性談判采購、單一來源采購、詢價采購等方式，明確了相關(guān)采購工作程序，但如何具體實施競爭性采購，采購方式確認、評審、公示、潛在承制單位選取、專家選定、工作流程等都缺乏相關(guān)規(guī)定。為此，一是盡快出臺《競爭性裝備采購管理辦法》，全面落實分類、分層、分階段競爭和一體化競爭等競爭形式，大力推進競爭性采購。二是制定《競爭性采購裝備目錄》，明確公開競爭和有限競爭的裝備類別和項目，嚴格按照要求選擇相應(yīng)的競爭采購方式，堅決杜絕“競不競爭領(lǐng)導(dǎo)說了算”等問題，保障競爭采購依法有序開展。