國際新形勢下我國稀土資源管理政策探討

方一平，張福良，李曉宇，杜軼倫，馬 騁

（1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京100037；2.國土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心，北京100120）

稀土是當(dāng)前乃至未來世界經(jīng)濟(jì)中不可或缺的戰(zhàn)略資源。近年，受我國稀土出口政策及國際稀土需求影響，國外一些封存多年的稀土礦山重啟，一批稀土新項目上馬，一批新的稀土礦在世界多國被發(fā)現(xiàn)，替代材料及廢舊回收研發(fā)項目快速推進(jìn)，美、歐、日就我國限制稀土出口向WTO提起訴訟，世界稀土格局發(fā)生重大變化，國際稀土形勢錯綜復(fù)雜。面對國內(nèi)外稀土新形勢，如何調(diào)整我國稀土管理政策值得我們認(rèn)真思考。

1 國外稀土開發(fā)利用新動態(tài)

1.1 前所未有地加大稀土資源勘查開發(fā)力度

國外稀土礦山重啟。目前國外一些稀土礦山已恢復(fù)生產(chǎn)。美國鉬公司和澳大利亞萊納公司陸續(xù)于2007年、2011年重啟了芒廷帕斯稀土礦和韋爾德稀土礦，在逐步恢復(fù)已有稀土礦山生產(chǎn)的同時，計劃擴(kuò)大稀土冶煉分離產(chǎn)能并進(jìn)行稀土產(chǎn)業(yè)一體化運作。如美國鉬公司通過兼并、收購等方式，完成了從礦山開采、冶煉分離到金屬生產(chǎn)和稀土功能材料生產(chǎn)的垂直一體化產(chǎn)業(yè)構(gòu)建。

一批重稀土項目在建或擬建。美國阿拉斯加、加拿大西北部、南非開普省、俄羅斯薩哈雅庫特等地區(qū)有一些在建或擬建重稀土項目，重稀土資源一般在40%左右，已獲得大量推斷儲量，預(yù)計2016～2017年陸續(xù)投產(chǎn)。

世界多國發(fā)現(xiàn)新的稀土礦床。越南、南非、馬來西亞、印度尼西亞、斯里南卡、蒙古、朝鮮、阿富汗、沙特阿拉伯、土耳其、挪威、格陵蘭、尼日利亞、肯尼亞、坦桑尼亞、布隆迪、馬達(dá)加斯加、莫桑比克、埃及等國家和地區(qū)發(fā)現(xiàn)了具有一定規(guī)模的稀土礦床，日本在太平洋、印度洋海底相繼發(fā)現(xiàn)深海的海泥中存在稀土礦床。

1.2 稀土新功能材料、稀土減量使用等技術(shù)研發(fā)加速

日本因稀土資源短缺，加大了對稀土減量使用技術(shù)及稀土回收利用技術(shù)的研發(fā)并已取得一些成果。例如，使用銪納米晶體作為LED燈的節(jié)能型原料；鏑用量減半的新型高性能電機(jī)磁鐵；鏑和釹元素用量顯著下降的開關(guān)磁阻式電動機(jī)研發(fā)；使用生物DNA回收高科技產(chǎn)品零部件廢棄物中所含的稀土。總體看，國外具有功能材料研發(fā)與減量使用技術(shù)、替代產(chǎn)品技術(shù)、“脫稀”技術(shù)以及廢棄物中回收利用稀土技術(shù)研發(fā)并行的特點。

2 我國稀土開發(fā)利用管理形勢

目前，我國以僅占全球總量23%的稀土資源量，擔(dān)負(fù)著全球90%以上的稀土供應(yīng)，中國生產(chǎn)的稀土永磁材料、發(fā)光材料、儲氫材料、拋光材料等均占世界產(chǎn)量的70%以上。我國稀土在造福全球人類的同時，卻把日益凸顯的環(huán)境和資源問題留給了自己。

2.1 實施一系列稀土管理新政策

近幾年，基于保護(hù)環(huán)境和合理利用資源以及可持續(xù)發(fā)展的考慮，我國政府對稀土開采、加工生產(chǎn)以及出口等各個環(huán)節(jié)實施了一系列管理措施，對稀土資源實施保護(hù)性開采，嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)管理，對稀土開采和生產(chǎn)實行指標(biāo)控制管理和指令性計劃管理，整頓稀土礦山秩序，整合稀土礦業(yè)權(quán)，提高稀土資源稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，研究礦產(chǎn)地儲備問題，設(shè)置稀土開采和行業(yè)準(zhǔn)入門檻等，取得積極成效。除已有《礦產(chǎn)資源法》及有關(guān)法律法規(guī)外，頒布實施了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》、《保護(hù)性開采的特定礦種勘查開采管理暫行辦法》、《國土資源部關(guān)于開展全國稀土礦產(chǎn)開發(fā)秩序?qū)ｍ椪涡袆拥耐ㄖ?、《關(guān)于稀土產(chǎn)品出口申報要求》、《關(guān)于開展稀土企業(yè)環(huán)保核查工作的通知》、《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》等一系列規(guī)范性文件，對促進(jìn)我國稀土資源的有序開發(fā)及稀土產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展起到了積極作用。特別是在稀土礦產(chǎn)勘查開發(fā)領(lǐng)域成效明顯：一是在全國暫停新設(shè)稀土探礦權(quán)、采礦權(quán)，有效遏制了稀土礦山多、小、散局面的蔓延；二是整合礦業(yè)權(quán)及礦業(yè)權(quán)人，經(jīng)過兩輪的礦產(chǎn)資源開發(fā)整合及稀土礦業(yè)權(quán)核查清理，全國現(xiàn)有稀土采礦權(quán)從113個整合為67個，礦業(yè)權(quán)人的數(shù)量也大幅減少；三是控制稀土開采總量并實行網(wǎng)上直報制度，對控制盲目開采稀土礦起到積極作用；四是初步建立了全國稀土開發(fā)監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動機(jī)制，有效遏制了非法開采稀土礦行為。

2.2 加大了稀土礦產(chǎn)勘查和規(guī)劃力度

我國稀土資源在地域上的分布具有面廣而又相對集中的特點，近幾年我國加大了稀土礦產(chǎn)資源勘查和規(guī)劃力度。截止目前，除內(nèi)蒙古白云鄂博、江西贛南、廣東粵北、四川涼山州等地為稀土資源集中區(qū)外，全國三分之二以上省份共發(fā)現(xiàn)稀土礦床、礦點或礦化點1000多處，其中大型稀土礦床約占7%，中小型礦床約占58%。內(nèi)蒙古、江西等稀土主產(chǎn)省區(qū)也在加緊開展已有稀土礦區(qū)外圍的勘查工作。全國已設(shè)首批稀土國家規(guī)劃礦區(qū)11個，目前第二批稀土國家規(guī)劃礦區(qū)的設(shè)置正在醞釀中。

2.3 稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨于健康穩(wěn)定可持續(xù)

目前，我國稀土產(chǎn)業(yè)已形成滿足世界市場需求的總體規(guī)模，稀土冶煉和分離工藝已達(dá)世界先進(jìn)水平，稀土冶煉分離產(chǎn)品的產(chǎn)量占世界總量90%以上，稀土永磁材料、貯氫材料、發(fā)光材料等已實現(xiàn)大規(guī)模生產(chǎn)，其供應(yīng)量占世界總量的70%以上。我國有關(guān)省、市、縣紛紛制訂和出臺優(yōu)惠政策及措施，鼓勵企業(yè)與科研院所合作，建立技術(shù)研發(fā)中心，加快企業(yè)技術(shù)研發(fā)步伐，引進(jìn)和使用新工藝，加強(qiáng)對資源的節(jié)約利用，目前已有一些市、縣引進(jìn)多家稀土精深加工企業(yè)，建立起重要稀土新材料產(chǎn)業(yè)基地和綠色動力科技園。國內(nèi)一些稀土精深加工項目目前已列入工信部、財政部、國土資源部等部委的稀土開發(fā)利用綜合試點產(chǎn)業(yè)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化扶持項目中。

3 我國稀土開發(fā)利用管理中存在的問題

目前我國稀土資源管理有來自國內(nèi)外的多種壓力，資源、環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾仍是當(dāng)前稀土資源管理中的熱點和難點問題。

3.1 美日歐就中國限制稀土出口向WTO提起訴訟

近幾年，我國為保護(hù)國內(nèi)環(huán)境采取了包括限制稀土出口在內(nèi)的一系列政策措施，但遭到美國、日本、歐盟等國的抗議。美、日、歐于2012年3月13日就中國限制稀土出口向WTO提起訴訟，聲稱中國是世界主要的稀土生產(chǎn)國，中國限制稀土出口的措施導(dǎo)致稀土價格持續(xù)走高。日本共同社報道說，由于在中國國內(nèi)可以低價獲取稀土，日美歐認(rèn)為中國優(yōu)待本國企業(yè)，這有悖于國際貿(mào)易規(guī)則。事實上，中國是從環(huán)保及資源保護(hù)的角度提出限制稀土出口，并沒有違反WTO協(xié)議。

3.2 稀土資源形勢依然嚴(yán)峻，資源保障程度低

一是受國家稀土產(chǎn)業(yè)政策及其他因素影響，我國對稀土礦前期地質(zhì)勘查工作投入較少，地質(zhì)工作程度低，特別是離子吸附型稀土資源家底不清，至使一些工程建設(shè)項目用地范圍內(nèi)壓覆或剝離大量離子型稀土。二是因多年暫停受理新設(shè)稀土探礦權(quán)、采礦權(quán)，現(xiàn)有礦山的稀土資源大多已開采枯竭，稀土儲采比嚴(yán)重失衡。三是我國稀土冶煉分離企業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，進(jìn)一步誘發(fā)了稀土非法開采。四是一些中間貿(mào)易公司成為稀土價格大幅波動的重要推手，嚴(yán)重擾亂正常的市場秩序和價格。五是利益驅(qū)使下違法違規(guī)收購、加工、銷售、走私出口稀土礦產(chǎn)品的行為較為盛行，稀土資源流失嚴(yán)重。

3.3 生產(chǎn)工藝研發(fā)滯后，環(huán)境破壞和污染嚴(yán)重

一是稀土開采、冶煉分離及產(chǎn)品加工、材料生產(chǎn)中造成的環(huán)境污染依然嚴(yán)重。二是生態(tài)環(huán)境損失沒有得到合理補(bǔ)償，環(huán)境成本尚未計入生產(chǎn)成本。三是實現(xiàn)環(huán)保缺乏有效的制約措施，企業(yè)環(huán)保達(dá)標(biāo)率低。四是開采、冶煉分離的生產(chǎn)工藝研發(fā)滯后。

3.4 核心技術(shù)與終端產(chǎn)品缺乏，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家整體利益銜接不夠

一是各資源省（市、縣）均提出打造和建設(shè)稀土產(chǎn)業(yè)一條龍的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，一定程度上增加了重復(fù)和低水平建設(shè)項目，使中低附加值產(chǎn)品的產(chǎn)能進(jìn)一步過剩。二是資源綜合開發(fā)利用和資源最大化利用方面認(rèn)識水平有限，稀土新材料開發(fā)和終端應(yīng)用核心技術(shù)仍然滯后，低端產(chǎn)品過剩。三是產(chǎn)業(yè)集中度低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，行業(yè)自律性差，存在一定程度的惡性競爭和無序貿(mào)易。

4 國際稀土市場形勢分析

4.1 國際稀土市場不穩(wěn)定催生國外新項目研發(fā)及稀土產(chǎn)能轉(zhuǎn)移

由于國際稀土市場的不穩(wěn)定性，一些國家充分感受到缺少稀土的危機(jī)感和緊迫感，不惜投入巨資開展稀土新材料、稀土替代材料、稀土減量使用以及從廢棄物中回收稀土等相關(guān)技術(shù)的研發(fā)工作。一些國家為能獲得我國稀土資源以及避免在國內(nèi)造成污染，改為在我國投資或合資建立稀土冶煉分離、合金生產(chǎn)、催化劑生產(chǎn)、熒光粉生產(chǎn)等企業(yè)，直接在我國國內(nèi)獲取稀土原料并進(jìn)行生產(chǎn)，但生產(chǎn)的核心技術(shù)卻仍掌握在他們手中。這實際上降低了投資國的生產(chǎn)成本，卻將環(huán)境問題留給了我國。

4.2 未來國際市場稀土需求將持續(xù)旺盛

目前國際稀土市場仍顯需求疲軟，但風(fēng)力發(fā)電、新能源汽車、節(jié)能燈、手機(jī)、平板顯示器等新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展已帶動永磁體、電池用合金、熒光粉、拋光粉等稀土產(chǎn)品消費的快速增長，未來國際市場的稀土需求將持續(xù)旺盛。據(jù)美國派克研究公司最新報告，至2017年清潔能源技術(shù)領(lǐng)域每年對稀土的需求將從2011年的9000t達(dá)到12920t，需求量最大的將是金屬釔，大約年需求量6088t，其次是鈰和鑭，其他如金屬釹、鐠、銪、鋱和鏑的需求量相對略少，但整體用量仍然可觀，混合動力汽車中鎳氫電池和風(fēng)力發(fā)電機(jī)將是稀土需求量最大的兩個行業(yè)。另有資料顯示，至2020年，全球稀土需求量將達(dá)到30萬t左右，大約是2011年的3倍；2012～2020年的8年間，稀土累計需求量將達(dá)到186萬t。因此，當(dāng)前蓬勃發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)、新興材料將使稀土在更多的領(lǐng)域具有應(yīng)用價值，未來國際市場對稀土的需求將持續(xù)上揚。

4.3 我國稀土國際競爭力短期內(nèi)依然強(qiáng)勢

美國、澳大利亞等世界多國已建或在建稀土項目雖然較多，但西方等國家多年稀土產(chǎn)業(yè)的空白使之已喪失了一個完整的工業(yè)體系，重新恢復(fù)起來需要時間，加之環(huán)保壓力，都將推遲國外有效稀土產(chǎn)能的投放。除美國、澳大利亞重啟的稀土礦山外，目前國外多數(shù)礦山僅限于前期礦山勘探或初級加工階段，兩至三年內(nèi)世界稀土供應(yīng)量不會出現(xiàn)爆發(fā)性增長。國外稀土替代材料、稀土減量使用等研發(fā)可能成本較高，短期內(nèi)商業(yè)化的可能性較小。但總體看，國外稀土上下游企業(yè)一體化運作趨勢明顯。

我國在稀土管理新政策的引導(dǎo)下，稀土產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)秩序逐漸趨于有序，生態(tài)環(huán)境有所好轉(zhuǎn)，資源浪費現(xiàn)象有所改觀，稀土企業(yè)的環(huán)保意識有所增強(qiáng)，稀土高端產(chǎn)品的研發(fā)加大了投入，大企業(yè)大集團(tuán)戰(zhàn)略正在逐步實施中，稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體向好。目前，我國在贛州率先成立了首個高校院士工作站，專攻稀土、鎢等應(yīng)用領(lǐng)域，加強(qiáng)稀土、鎢、銅等有色金屬領(lǐng)域創(chuàng)新人才培養(yǎng)、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)及重大成果培植。因此，我國稀土在國際市場的競爭力短期內(nèi)將依然強(qiáng)勢，預(yù)計2015年前全球稀土主要供給權(quán)仍會掌握在中國手里。

5 思考與建議

5.1 開發(fā)利用國內(nèi)國外并舉

一是堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范管理、政策引導(dǎo)、市場化運作的原則，兼顧中央、地方和企業(yè)利益，妥善處理好不同區(qū)域和上下游產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，通過聯(lián)合、兼并、重組等方式，加快大企業(yè)集團(tuán)的組建步伐，提高產(chǎn)業(yè)集中度，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與升級。二是積極開拓稀土應(yīng)用領(lǐng)域，鼓勵加大科研投入，開發(fā)特殊用途的新功能材料，形成高附加值品種和新材料應(yīng)用的產(chǎn)品鏈，采用合作、兼并、收購等方式獲得國外先進(jìn)技術(shù)和核心技術(shù)，加快我國技術(shù)研發(fā)的步伐。三是加強(qiáng)對稀土核心技術(shù)自主知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，加大國家專利的申請數(shù)量，盡量保護(hù)我國已有或?qū)⒁械膰鴥?nèi)外市場，為我國稀土產(chǎn)品市場的發(fā)展留出一定空間。四是優(yōu)先保證國內(nèi)企業(yè)對稀土資源的需求，扶植國內(nèi)稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，通過擴(kuò)大國內(nèi)市場，拉動我國稀土工業(yè)的快速發(fā)展。五是實施“走出去”戰(zhàn)略，探索將富余產(chǎn)能向海外轉(zhuǎn)移的途徑，鼓勵海外投資合作尋找稀土礦，進(jìn)一步增強(qiáng)國際競爭力。

5.2 開發(fā)與保護(hù)并重

一是有條件地適度投放稀土探礦權(quán)和采礦權(quán)，并進(jìn)行稀土探礦權(quán)采礦權(quán)一體化管理制度的探索，有效保障稀土資源采儲平衡。二是研究制定稀土國家規(guī)劃礦區(qū)的有效保護(hù)措施，包括離子吸附型稀土規(guī)劃礦區(qū)的戰(zhàn)略儲備研究。三是保持開采指標(biāo)、指令性計劃及出口配額的相對穩(wěn)定，協(xié)調(diào)各項指標(biāo)間的匹配關(guān)系，根據(jù)國際稀土市場形勢滾動投放各項指標(biāo)。四是從分離企業(yè)入手抓中間帶兩邊，降低原料型產(chǎn)品的過度生產(chǎn)，形成合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。五是將稀土出口產(chǎn)品按照限制出口、適度出口以及鼓勵出口三類進(jìn)行劃分和細(xì)化管理，加強(qiáng)珍稀重稀土礦產(chǎn)品的出口限制，適度放開普通中稀土礦產(chǎn)品的出口配額，鼓勵大宗輕稀土礦產(chǎn)品的出口，一方面回應(yīng)WTO訴訟，另一方面確保我國在國際稀土市場占居70%的市場份額。

5.3 依法監(jiān)管多方聯(lián)動

一是制定具有針對性的處罰規(guī)定并上升到法律層面，對稀土開采、冶煉分離、加工、出口、中間貿(mào)易等各環(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為依法監(jiān)管和處罰，特別要加強(qiáng)對中間貿(mào)易商的監(jiān)管力度。二是建立建全?。ㄊ?、縣、鄉(xiāng)）際之間的稀土監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動機(jī)制，由下向上逐級開展各部委各部門協(xié)調(diào)配合的聯(lián)打聯(lián)查行動，堅決打擊和整治稀土行業(yè)中違法違規(guī)行為。三是采用信息技術(shù)實現(xiàn)稀土行業(yè)各環(huán)節(jié)活動的聯(lián)網(wǎng)在線監(jiān)控，各項指標(biāo)的在線填報，對違法違規(guī)企業(yè)在相關(guān)門戶網(wǎng)站進(jìn)行公告，給予相關(guān)制裁并列為未來重點監(jiān)控對象。

5.4 提高環(huán)保準(zhǔn)入門檻

一是加強(qiáng)稀土企業(yè)貫徹落實《環(huán)境保護(hù)法》的力度，提高企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和全體員工的環(huán)保意識，對已開發(fā)的礦山采取有效措施進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)。二是在相關(guān)稅收、風(fēng)險保證金、生產(chǎn)工藝、設(shè)備升級改造、先進(jìn)技術(shù)研發(fā)、水資源利用、排放達(dá)標(biāo)等方面設(shè)置稀土開采、生產(chǎn)準(zhǔn)入門坎，將環(huán)境成本納入生產(chǎn)成本中，提高環(huán)保準(zhǔn)入門檻。三是加強(qiáng)稀土浸出率、回收率和綜合利用研究，有效處理和利用生產(chǎn)過程中“三廢”和尾礦渣，強(qiáng)化固體尾渣利用的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，提高資源節(jié)約集約化水平。

［1］孟弘，李振興.關(guān)于我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性思考［J］.科技管理研究，2011，31（16）：29－31.

［2］中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室.《中國的稀土狀態(tài)與政策》白皮書［R］.2012.

［3］中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所.我國三稀金屬資源戰(zhàn)略調(diào)查》項目階段性成果［R］.2013.

［4］王安建，李建武，李穎，等.全球稀土資源供需格局研究［R］.2012.

［5］方一平，張福良，郭佳，等.全國稀土礦山實地調(diào)查報告［R］.2012.