談“中國式過馬路”的杭州治理模式

□樂華

（杭州市公安局，浙江杭州 310002）

○道路交通安全專版

談“中國式過馬路”的杭州治理模式

□樂華

（杭州市公安局，浙江杭州 310002）

主持人：陳秀和，田禾

“中國式過馬路”，是國民素質(zhì)與公共管理均滯后于社會發(fā)展的產(chǎn)物。根據(jù)“中國式過馬路”問題的實質(zhì)和成因，杭州市著力構建以“宣、改、管、治”四頭并進為主體的治理模式，實施嚴管重罰、規(guī)范設施、宣傳教育的治理策略。應在個人誠信體系建設、完善過街設施、深化宣傳教育等方面，探索長效機制建設。

交通管理；“中國式過馬路”；杭州模式

今年以來，“中國式過馬路”成為輿論關注的焦點?！爸袊竭^馬路”就是“湊夠一撥人就可以走了，和紅綠燈無關”，已經(jīng)成為行人不文明、不守法交通行為的代名詞，是人們對部分中國人集體闖紅燈現(xiàn)象的一種調(diào)侃和諷刺。作為一個省會城市、旅游城市，杭州同樣存在“中國式過馬路”問題，這也是造成城市交通擁堵的重要原因之一。2013年，浙江省委、省政府作出了治理城市交通擁堵五年工程的決策部署。杭州交警提出治堵要先治亂，以行人闖紅燈等8項違法行為為突破口，以主城區(qū)首批10條治堵重點道路為試點實施嚴格執(zhí)法。同時，根據(jù)公安部交管局《規(guī)范行人交通違法行為查處工作的指導意見》，杭州交警在實踐中探索并形成治理“中國式過馬路”“宣、改、管、治”四頭并進的杭州模式，取得了較好成效。中央電視臺等媒體對此專門進行了宣傳報道。

一、“中國式過馬路”的問題實質(zhì)及成因分析

（一）問題實質(zhì)。從法理上講，“中國式過馬路”在實質(zhì)上是一種違法行為。一是行為違法性。對行人過馬路的行為，我國交通法律法規(guī)有明文規(guī)定，其中，《道路交通安全法》第38條、第62條規(guī)定：車輛、行人應當按照交通信號通行?！兜缆方煌ò踩▽嵤l例》第38條、第39條、第75條對行人過馬路和信號燈規(guī)則作了具體規(guī)定，其中，第39條規(guī)定，人行橫道信號燈表示：綠燈亮時，準許行人通過人行橫道；紅燈亮時，禁止行人進入人行橫道，但是已經(jīng)進入人行橫道的，可以繼續(xù)通過或者在道路中心線處停留等候。從“中國式過馬路”的表現(xiàn)形式看，它違反了我國《道路交通安全法》以及《道路安全法實施條例》的相關規(guī)定，行為具有違法性。二是社會危害性。行人交通違法多發(fā)生在路口、路段，容易影響道路交通秩序、誘發(fā)道路交通事故。從全國情況來看，每年涉及行人的交通事故，約占交通事故總數(shù)的25%。2012年，全國因“中國式過馬路”與“闖紅燈”肇事導致涉及人員傷亡的道路交通事故近6000多起，造成逾千人死亡。從杭州來看，2011年，杭州市涉及行人事故638起，占事故總數(shù)的21.86%，2012年涉及行人事故629起，占事故總數(shù)的22.60%。行人交通違法是誘發(fā)交通事故的主要因素之一。路口行人違法嚴重干擾了正常通行的車流，因為在綠燈時間內(nèi)，受行人干擾，通過路口車輛會大幅減少，循環(huán)往復，幾個信號燈周期下來，對路口通行能力的影響較大，特別是在早晚高峰期間，商業(yè)區(qū)主干道的影響更為明顯。三是應受處罰性?！爸袊竭^馬路”主要表現(xiàn)為以下交通違法行為：違反交通信號通行（違法代碼3001）；不在人行道內(nèi)行走（違法代碼3003）；橫過道路未走人行橫道或過街設施（違法代碼3005）；跨越道路隔離設施（違法代碼3006）等。對上述違法行為，我國《道路交通安全法》第89條規(guī)定：行人、乘車人、非機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規(guī)關于道路通行規(guī)定的，處警告或者五元以上五十元以下罰款。對“中國式過馬路”行為進行處罰，是法律賦予交警的權力，如果放任不管，不僅影響法律的嚴肅性，造成執(zhí)法不嚴，而且是行政不作為，違背法治精神。造成“中國式過馬路”的原因是多方面的。中國文明網(wǎng)曾做過一個網(wǎng)絡調(diào)查，在調(diào)查的5個“闖紅燈”成因中，排名前三位的依次是“抱有僥幸心理，認為法不責眾，從眾心理使然”，占34.83%；“城市規(guī)模的擴大，城市規(guī)劃不合理，上班路程越來越遠，過的紅綠燈太多，造成違章的幾率增加”，占25.09%，“交通設施有缺陷，紅燈時間太長，忍無可忍”，占18.28%。從深層次看，道路條件、執(zhí)法不嚴是造成行人亂穿馬路的重要原因。

（二）成因分析。

1.“中國式馬路”催生了“中國式過馬路”。一是城市交通慢行系統(tǒng)規(guī)劃建設滯后。近十年來，隨著機動車快速增長，城市道路交通建設“重機動車，輕行人、非機動車”，城市慢行系統(tǒng)特別是行人過街設施建設滯后，客觀上造成了行人“過街難”。以杭州為例，市區(qū)有路口3100余個，其中有信號燈路口1356個，但是天橋、地道等立體過街設施僅有60處，大部分路口仍是平面交叉路口。因此，杭州交警不得不在路口、路段上設劃人行橫道，數(shù)量多達4300條，造成機動車與行人、非機動車在路口交叉沖突，無法保障各行其道。同時，部分主次干道過街設施相距較遠，而建筑物出入口過多、道路隔離設施不健全，也給行人實施交通違法行為提供了違法的理由和便利。世界上一些交通秩序井然的城市，行人過街設施往往比較完備合理。例如香港目前建有人行天橋685條，人行隧道426條，基本形成了自成體系的城市交通慢行系統(tǒng)，行人、機動車均通過立體交通實現(xiàn)各行其道。同時，寫字樓、大型商業(yè)中心、地鐵通過“空中走廊”相互聯(lián)通，充分保障了行人路權。與香港等發(fā)達城市相比，國內(nèi)城市慢行交通系統(tǒng)建設明顯滯后，有的在近年才剛剛起步，有的中小城市甚至在規(guī)劃層面還沒有考慮這一需求，使得行人慢行交通與機動車快速交通混為一體，交通功能重疊，行人“過街難”。

二是交通信號燈配時不合理。由于信號配時上“重機動車、輕行人”的傳統(tǒng)思維習慣，不少信號燈存在行人綠燈“下限”時間過短的問題。如央視報道的下沙開發(fā)區(qū)學源路文澤路口東西向橫道線寬度為25米，行人信號燈綠燈時間只有19秒，按照1.2米/秒的正常步速，行人難以正常、守法過馬路。同時，在SCATS（自適應交通控制系統(tǒng)）的信號燈調(diào)配中，行人信號燈的配時從屬于機動車信號燈配時周期，造成紅燈等候時間過長，有的主干道路口等候時間超過120秒，超過了行人等待的忍耐限度，造成行人被迫闖紅燈。同濟大學研究成果表明，行人最大等候時間為70-90秒。如果等候時間超出行人心理承受極限，行人違反交通信號燈的行為就呈多發(fā)態(tài)勢。所以，解決“中國式過馬路”的關鍵在于行人信號燈配時要合理。

2.“中國式執(zhí)法”放任了“中國式過馬路”。長期以來，交警執(zhí)法普遍存在“重管車、輕管人”的傾向，特別是對行人違法行為，由于執(zhí)法難度較大，民警在管理中存在畏難情緒，不主動去糾正、查處。久而久之，一些有關行人的交通法規(guī)成為了“睡眠條款”，甚至給行人“亂穿馬路不要緊、民警不會管”的暗示，長此以往，成為“陋習”。如在這次整治前，杭州主城區(qū)路口行人守法率只有71%，遠遠低于機動車91%的守法率。由于疏于管理、執(zhí)法不嚴，行人違法由最初的僥幸心理逐步發(fā)展到不以為然，并在行人群體中形成了法不責眾的從眾心理，放任了“中國式過馬路”。

二、“中國式過馬路”的治理策略

根治“中國式過馬路”，不僅需要完善交通標志設施、優(yōu)化信號燈設置、增設隔離護欄，還須從城市建設規(guī)劃高度，考慮便民需求，通過綜合治理，解決好路權沖突。針對杭州平面混合交通的實際情況，杭州交警提出了治理“中國式過馬路”“三不”（不敢、不能、不想）的工作策略，即通過嚴管重罰，使交通參與者不敢違法；通過規(guī)范設施，使交通參與者不能違法；通過宣傳教育，使交通參與者不想違法。不敢、不能是前提和條件，不想是主觀和效果，三者是過程遞進、相互促進的關系。

（一）“不敢”。治理“中國式過馬路”，嚴管重罰是短期見效的辦法。這是交警的職責所在。只有堅持常態(tài)嚴管“零容忍”，才能讓違法者敬畏，才能扭轉(zhuǎn)“法不責眾”的局面，保證交通法律法規(guī)真正得到貫徹實施。世界上很多國家，對行人闖紅燈等違法行為都是采取嚴管重罰的措施。新加坡法律規(guī)定，行人第一次闖紅燈，罰款200新元（約相當于人民幣1000元），第二次、第三次再闖，最重可以判半年到一年的監(jiān)禁；美國各州對亂穿馬路者罰款2—50美元不等，雖然數(shù)額不大，但處罰記錄將納入個人信用記錄中，終身不能抹去，并直接影響銀行對個人授信額度；在德國，有闖紅燈違法記錄者在消費時，不可以分期付款、延期支付，必須立即支付，且闖紅燈者不能拿到較長時間貸款，銀行給闖紅燈者的貸款利率要遠比其他人高。我國《道路交通安全法》規(guī)定，對行人違法的處罰額度是5-50元，與國外相比，處罰標準和力度還是偏輕。但是，如果能夠嚴格執(zhí)行，對違法行為人還是能夠起到應有的懲戒作用的。

（二）“不能”。交通安全設施對于保障行人安全、減輕潛在事故程度、提高道路通行效率，起著重要作用。良好規(guī)范的交通設施，是確保人、車各行其道的必要硬件條件，特別是標志、標線更是交通法律法規(guī)的物化延伸。通過規(guī)范隔離設施，精細路口渠化，使交通參與者不能違法。國內(nèi)很多城市，在規(guī)范行人過馬路上，除了通過立體過街設施外，主要是在路口、路段交通隔離上下功夫。如廣州市區(qū)主次干道、支小路的交通隔離措施十分堅決，核心商業(yè)區(qū)道路全程實行機機和機非隔離，BRT公交車站的人行通道也做到了全部隔離，加上行人過街天橋、地道較為齊備，人車互不干擾，秩序井然。深圳市一些主干道中央隔離護欄高接近2米，基本杜絕了行人橫穿馬路、橫跨護欄的可能性。

（三）“不想”?！安幌搿?，指的是人主觀意志上拒絕違法行為，遵章守法。要改變?nèi)说男袨榱晳T，非一朝一夕之功，需要集中、長期的思想灌輸。在此，宣傳教育是改變?nèi)说闹饔^意志的治本之策。只有通過宣傳教育，在交通參與者中形成文明交通出行的全面共識，像“喝酒不開車，開車不喝酒”一樣，形成抵制“中國式過馬路”等不文明交通行為的社會氛圍，通過環(huán)境的影響和社會監(jiān)督，從被動守法轉(zhuǎn)變到主動遵守的良性軌道上來，提高其自律意識。

三、“中國式過馬路”的治理模式

治理“中國式過馬路”，杭州交警以行人、非機動車嚴管嚴治為突破口，摸索出了以“宣、改、管、治”四頭并進的治理模式。

（一）“宣”，即宣傳教育。交通管理，宣傳系于一半。在整個交通管理工作中，交通宣傳教育是一項長期的治本工作，是一個社會化的系統(tǒng)工程?！靶笔恰案摹⒐?、治”的前提和基礎。只有通過廣泛深入的社會化宣傳，集各方之力，普及交通安全法，提高交通參與者文明出行意識和守法意識，營造整治管理工作聲勢，取得群眾理解與支持，才能為后續(xù)工作打下基礎。自今年開展8項違法集中整治以來，杭州交警重點借政府之力、部門之力、媒體之力、社會之力，依托市文明辦，將交通文明創(chuàng)建納入文明城市創(chuàng)建的重要內(nèi)容，作為對區(qū)政府考核的一項指標和硬任務，以此構建“政府牽頭、公安主推、部門聯(lián)動”的宣傳工作機制；邀請中央、省、市等30余家媒體策劃開展宣傳報道，為治堵和整治造勢、借力、加分，把握宣傳主動權，占領輿論制高點。整治以來，在市區(qū)道路懸掛橫幅223條次、發(fā)放宣傳折頁10萬份；招募組建專職文明交通勸導員隊伍和注冊志愿者隊伍700名，在10條道路50多個重點路口開展勸導行動，并落實沿街單位交通管理“門前三包”，形成共建共管氛圍。

（二）“改”，即改進、改善和改變。就是“全面排查抓改進”，“精細挖潛求改善”、“宣管并重促改變”。針對行人亂穿馬路的問題，杭州交警首先應從自身找問題和不足，改進不合理、不規(guī)范的交通設施。同時，按照精益求精的要求，不斷尋求管理設施和措施的改善。最后，通過交管部門自身的改進、改善，逐漸改變交通參與者的法制意識、安全意識和行為習慣。5月以來，杭州交警按照行人“看得懂、行得方便、過得安全”為信號配時基本原則和標準，充分保障行人必要的過街時間，著力解決行人過街“下限”問題。在借鑒國內(nèi)外相關專家的研究成果基礎上，確定1.2米/秒為行人過街速度標準，以此來設定行人過街最短綠燈時間，并據(jù)此設置行人信號綠燈倒計時，最終在解決行人過街“下限”問題的基礎上，為行人通行提供充分的保障。期間，杭州交警重點排查、整改行人過街設施不完善、信號配時不合理的問題，在10條治堵重點道路的51個路口，改造人行燈466套，新增語音提示音箱466套，新增人行按鈕274個，試點推行行人過街最短綠燈時間倒計時等，形成了行人等候區(qū)、行人LED燈文字提醒、最短綠燈時間倒計時等亮點，讓行人更易認知、遵守。同時，高標準完善交通管理設施。在兼顧美觀的基礎上，對主次干道采取應隔盡隔的措施，特別在路口配套斑馬線，采取四角隔離，構造明確的行人過街安全通道，盡最大限度確保行人安全、守法過馬路。

（三）“管”，即嚴格管理?！靶⒏摹笔恰肮堋钡那疤岷突A，只有將宣傳教育工作到位，從管理者的角度將交通設施改進、改善到位，才能最大限度預防和減少“中國式過馬路”行為的出現(xiàn)，為交警日常執(zhí)法管理工作提供支撐。按照“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的處置原則，現(xiàn)階段杭州交警對“中國式過馬路”問題實行嚴守嚴管嚴處。

一是重兵嚴守路口。道路交通往往堵在路口，亂在行人。按照“以點帶面，線面統(tǒng)籌”的原則，杭州交警將管理的重點放在行人違法多發(fā)的路口，在警力上，打破區(qū)域，異地調(diào)警、機關支援，路口集中用警，路段加強巡邏管理力量，以實現(xiàn)管理效果最大化。自3月整治以來，共查處8類重點違法行為19.1萬起，其中查處行人違法2.28萬起。

二是開具“面子罰單”。所謂“面子罰單”就是通過路口架設的攝像機、電視機，對行人、非機動車違法進行現(xiàn)場曝光，一方面接受群眾和輿論監(jiān)督，起到有效警示和震懾作用；另一方面，為民警執(zhí)法取證，提供必要的執(zhí)法支持。自該措施啟用以來，路口行人違法減少約40%，且未發(fā)生妨礙民警執(zhí)法的案件。中央電視臺對杭州交警“面子罰單”這一做法進行了宣傳報道。在此基礎上，杭州交警將治理“中國式過馬路”向非機動車延伸，試點啟用了具有智能執(zhí)法功能的新型遮陽棚，采用“視頻監(jiān)控、語音提示”等智能化、集成化設備，一旦非機動車遇紅燈越線，立即被檢測系統(tǒng)攝入并顯示出越線者的畫面，系統(tǒng)會以“您已越線，請退回停車線”的語音提醒越線者返回停車線內(nèi)，通過此類創(chuàng)新型、智能化的“面子罰單”，有效消除了被管理者的抵觸情緒，自覺改變了原有的交通陋習。

（四）“治”，即長效治理。運動式、突擊式整治執(zhí)法工作方式，被證明只能收一時之效，而非正本清源的長久之計，行人交通違法具有很強的反復性，一旦放松管控，極易造成反彈，使之前的工作前功盡棄?！靶?、改、管”的最終目的，是為了實現(xiàn)長效治理。長效治理的關鍵是處理好管理者與被管理者的關系，積極尋找管理的平衡點，通過常抓不懈，讓行人過馬路行為強制入軌，步入良性軌道。杭州交警在“中國式過馬路”治理中，注重建立長效治理機制，形成了“周點評、月排名、季考核、年總結”一套完善的考核激勵機制。其中“周點評”是關鍵，即每周召開治堵重點中隊工作例會，分析點評各責任中隊整治開展情況，對整治工作情況作通報，表彰先進單位，并明確下一階段工作重點，實現(xiàn)了整治工作持續(xù)推進。通過績效考核這一指揮棒，杭州交警將“中國式過馬路”納入常態(tài)嚴管范疇，調(diào)動了基層民警工作積極性，提高了執(zhí)法管理的針對性、長效性。

四、“中國式過馬路”的長效管理機制探討

治理“中國式過馬路”，僅靠交警一家顯得勢單力薄，亟需形成社會各部門齊抓共管的長效管理工作機制。

（一）與個人信用掛鉤，建立交通行為約束機制。2012年7月，《國務院關于加強道路交通安全工作的意見》（國發(fā)［2012］30號）在“強化道路交通安全執(zhí)法”項目中提出，要“研究推動將公民交通安全違法記錄與個人信用、保險、職業(yè)準入等掛鉤”。對于誠信體系的建設，黨委政府起主導作用，交警部門是主要實施單位之一，通過與金融、勞務等單位協(xié)作，將交通違法行為納入個人不良信用記錄，并與銀行、保險、就業(yè)、用工掛鉤。在具體實施中，應由政府主導，交警與金融等單位建立統(tǒng)一的誠信平臺，對交通違法行為人，交警部門在管理處罰的同時，應詳盡記錄個人信息，并錄入個人誠信平臺；根據(jù)交通違法行為的種類、次數(shù)，在辦理銀行貸款、投保、就業(yè)、用工等方面作出限制性約束。

（二）升級“面子罰單”的曝光程度?！爸袊竭^馬路”是一個社會性的問題，因此需要借助社會輿論力量進行監(jiān)督、約束。違法曝光，恰恰運用的是社會力量，讓交通參與者接受輿論的壓力和群眾的監(jiān)督，從而規(guī)范自身的交通行為。因此，杭州交警將升級“面子罰單”，對現(xiàn)場曝光臺記錄的不文明交通違法行為定期進行梳理，對屢教不改、多次違法的，將報送給新聞媒體或者在交警部門的官方網(wǎng)站公布視頻，進行升級曝光。同時，擴大具有智能執(zhí)法功能的新型遮陽棚的試點，分批分步驟在重點道路、核心區(qū)、外圍區(qū)域進行推廣，全面提升“面子罰單”的效果。

（三）交通文明宣傳教育從娃娃抓起。教育是百年大計。國外發(fā)達城市十分重視學生的交通安全宣傳教育，堅持從娃娃抓起，體現(xiàn)了抓早、抓小、抓源頭。這幾年，隨著交通文明計劃的實施，各級交警部門十分重視中小學生的交通安全宣傳教育，將這項工作納入交警、教育部門齊抓共管的重要內(nèi)容，把交通安全、交通法規(guī)等內(nèi)容納入學校教學內(nèi)容，從源頭上進行防治。

（四）規(guī)劃建設城市慢行交通系統(tǒng)。慢行交通系統(tǒng)是一個城市的肌理。在當前以快速交通系統(tǒng)和平面立體交通為主的交通出行方式之下，全面整體規(guī)劃建設城市慢行系統(tǒng)對于解決人、車路權矛盾、緩解交通“兩難”有重要作用。對杭州這樣一座景城合一的風景旅游城市，人口密集度高、游客眾多，必須規(guī)劃建設完善的城市慢行系統(tǒng)。為此，可借鑒香港的經(jīng)驗，推進人行過街設施建設，在核心區(qū)、商業(yè)區(qū)要建設安全、連續(xù)、高可達性的慢行系統(tǒng)，并可結合杭州濱水城市的特點，打造一流濱水的自行車、步行道，使之自成體系，相互貫通，構建安全、便捷、舒適的慢行交通環(huán)境，以有效分流人、車流量，減少行人亂穿馬路。

［1］美國交通研究委員會.道路通行能力手冊［M］.北京：人民交通出版社，2007.

［2］張弘.改變“中國式過馬路”我們準備好了嗎［N］.人民公安報，2013-4-19（4）.

（責任編輯：華滋）

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1674-3040（2013）05-0082-04

2013-06-16

樂華，浙江省杭州市公安局副局長、交警支隊支隊長。