談基層公安機關(guān)業(yè)務(wù)績效考核的優(yōu)化和改進
——由浙江省打防控考核廢止引發(fā)的思考

□張起樂

（蒼南縣公安局，浙江蒼南 325800）

談基層公安機關(guān)業(yè)務(wù)績效考核的優(yōu)化和改進
——由浙江省打防控考核廢止引發(fā)的思考

□張起樂

（蒼南縣公安局，浙江蒼南 325800）

基層公安機關(guān)業(yè)務(wù)績效考核是基層警務(wù)活動的導(dǎo)向和航標。如何制定科學(xué)的考核體系是推進警務(wù)決策科學(xué)化的重要命題。面對當前基層考核存在的顧此失彼、鞭打快馬、條塊分離、滋生腐敗等問題以及由此帶來的公平受到挑戰(zhàn)、民警不堪其累、監(jiān)測數(shù)據(jù)失真、隊伍建設(shè)脫節(jié)等諸多弊端，還需要圍繞中心統(tǒng)一考核主體、抓住重點整合考核內(nèi)容、分級達標兼顧受考特點、兌現(xiàn)獎懲體現(xiàn)考核權(quán)威、公開透明改進考核方法等方面著手改進。

基層公安機關(guān)；業(yè)務(wù)績效考核；督考一體化；打防控考核廢止；浙江省

面對社會經(jīng)濟快速發(fā)展的新形勢和人民群眾日益增長的安全新期待，如何引導(dǎo)基層公安機關(guān)科學(xué)開展警務(wù)活動，使公安工作更具科學(xué)性、更具群眾性，這是公安業(yè)務(wù)績效考核必須予以面對和解決的問題，也是貫徹群眾教育實踐活動的題中之義。2013年，浙江省公安廳作出了停止市級公安機關(guān)打防控考核和綜合考評的決定，讓各地結(jié)合實際探索更具新時期公安工作特點的考核體系，以備決策指揮機關(guān)能更為全面、科學(xué)地掌握基層警務(wù)實戰(zhàn)的考核需求。但從浙江省各地警務(wù)考核實踐來看，不少地方公安機關(guān)仍然延續(xù)打防控考核思維，并沒有大膽探索實踐新形勢下更符合基層公安機關(guān)警務(wù)活動實際需要的考核新方法和新模式。由此可見，要改變和完善公安機關(guān)業(yè)務(wù)績效考核的問題尤為艱難和復(fù)雜，但也從另一角度印證了基層公安機關(guān)業(yè)務(wù)績效考核的優(yōu)化和改進之必要。為此，筆者結(jié)合蒼南公安業(yè)務(wù)績效考核實踐，對此問題進行初步思考，提出督考一體化的考核新設(shè)想，以求教于方家。

一、業(yè)務(wù)績效考核在基層公安機關(guān)的地位和作用

績效考核最早應(yīng)用于企業(yè)，是企業(yè)人事管理的重要內(nèi)容，是企業(yè)管理強有力的手段之一，是企業(yè)目標管理中的一個重要環(huán)節(jié)。完整的績效管理應(yīng)當是一個循環(huán)流程，包括績效目標制訂、績效輔導(dǎo)、績效考核和績效激勵等內(nèi)容。其目的是通過考核提高每個個體的效率，最終實現(xiàn)企業(yè)的目標。公安業(yè)務(wù)績效考核應(yīng)該是指公安機關(guān)根據(jù)警務(wù)戰(zhàn)略目標的需要，按照一定的原則和工作績效測量標準，定期或不定期地對單位和公安民警的業(yè)務(wù)工作開展成果進行系統(tǒng)、全面考查和評價的活動，是對一個地方警務(wù)工作和隊伍建設(shè)效益的評價過程，是公安目標管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是公安隊伍管理長效機制的重要內(nèi)容，它對公安工作的可持續(xù)發(fā)展起著導(dǎo)向、杠桿、評估和拉動作用。

（一）業(yè)務(wù)績效考核直接體現(xiàn)基層民警個體的工作能力和水平。理論上，基層民警個體能力越強，業(yè)務(wù)績效考核成績越優(yōu)秀。因此，業(yè)務(wù)績效考核結(jié)果是區(qū)別民警工作能力高低和選拔民警的重要依據(jù)，在一定程度上可以激發(fā)民警的工作積極性。

（二）業(yè)務(wù)績效考核有力保障基層公安機關(guān)戰(zhàn)略發(fā)展目標的實現(xiàn)。實踐中，每一個基層公安機關(guān)作為一個團隊都會依據(jù)管理對象的需求和上級公安機關(guān)的要求制定自身的戰(zhàn)略發(fā)展目標。為了實現(xiàn)自身的發(fā)展戰(zhàn)略目標，會通過設(shè)定基本業(yè)務(wù)績效考核指標，引導(dǎo)基層民警不斷朝著團隊目標去努力實現(xiàn)，從而達到整體工作目標的實現(xiàn)，這一過程就將有力保障公安機關(guān)戰(zhàn)略發(fā)展目標的實現(xiàn)。

（三）業(yè)務(wù)績效考核可以促進基層公安機關(guān)規(guī)范化持續(xù)性發(fā)展。質(zhì)量管理的基本原理告訴我們，相關(guān)方的滿意是企業(yè)、單位和組織生存發(fā)展的必要條件。毋庸置疑，業(yè)務(wù)績效考核是對基層公安機關(guān)的約束和規(guī)范，通過指標任務(wù)的形式促使基層公安機關(guān)不斷滿足服務(wù)對象和讓黨委、政府滿意，從而提升自身地位以獲得相應(yīng)的榮譽。

二、基層公安機關(guān)業(yè)務(wù)績效考核的不足

此前，浙江省公安機關(guān)（以下簡稱“我省”）在業(yè)務(wù)績效考核方面一直是沿用打防控考核體系。這是我省應(yīng)用多年和最為主要的業(yè)務(wù)績效考核方式，對全省公安業(yè)務(wù)工作效能的提升起到了重要推動作用。但隨著時間的推移，一直未作變更的指標設(shè)定思路帶給基層警務(wù)活動的負面影響也逐步暴露，導(dǎo)致基層公安機關(guān)在沒有打防控考核的情況下，仍未擺脫重打擊、輕基礎(chǔ)，重指標、輕評估的警務(wù)運作模式，而且因為思維慣性使然，將會在一定時間內(nèi)延續(xù)。

（一）顧此失彼。打防控考核從字面上理解好像覆蓋了打擊、防范、管控的各個方面，但實際在具體指標設(shè)置上卻突出打擊、輕視防范和管理，對基礎(chǔ)工作則是簡單帶過，難以區(qū)分好壞，將考核的導(dǎo)向一開始就引向了破大要案，而不是如何做好預(yù)防案（事）件上來。同樣，在打擊的項目中，也是片面強調(diào)大案件的偵破，輕視與群眾利益密切相關(guān)的普通案件，如對調(diào)處糾紛、行政案件辦理等這些占據(jù)社區(qū)民警大量精力和資源的警務(wù)活動則沒有任何考核，在一定程度上弱化了基層對行政案件的辦理。事實上，一些社會治安熱點問題往往都是由小到大、由普通案件引發(fā)為大案件的。因此，在原有業(yè)務(wù)績效考核體系下，群眾不能切實感受到公安在為民服務(wù)、為民執(zhí)法。因為，群眾所關(guān)注的問題和關(guān)心的案件沒有被納入考核，也沒有受到應(yīng)有的重視，與公安機關(guān)所倡導(dǎo)的群眾路線是背道而馳的。

（二）鞭打快馬。作為一種業(yè)務(wù)績效的考核體系，它必須圍繞戰(zhàn)略目標設(shè)定一定的指標數(shù)據(jù)予以體現(xiàn)。打防控各項指標的下達并沒有科學(xué)地結(jié)合各地的刑事警情數(shù)、發(fā)案數(shù)和警力數(shù)，而是簡單地根據(jù)前三年任務(wù)完成情況下達指標，并在前一年完成情況的基礎(chǔ)上盲目地提出要上升10%至30%不等的要求，以致出現(xiàn)了“鞭打快馬”的現(xiàn)象。為了完成任務(wù)，為了取得好名次，各地公安機關(guān)都是咬緊牙關(guān)拼命追趕。今年任務(wù)完成了，但是明年還會出現(xiàn)更多的任務(wù)。按照犯罪的規(guī)律特點，對某類犯罪的打擊可能會導(dǎo)致一段時間內(nèi)某類犯罪的下降。因此，決策部門在沒有分析任何警情的基礎(chǔ)上就提出了逐年加指標的設(shè)定體系是極為不科學(xué)，也非常不合理，嚴重脫離實際，帶給基層民警的負擔也是巨大的。打擊的任務(wù)應(yīng)該和當?shù)氐男淌戮閿?shù)、發(fā)案數(shù)和警力相匹配，根據(jù)“警情與打擊同步”的規(guī)律確定指標任務(wù)。否則，所設(shè)定的指標數(shù)據(jù)將會嚴重違背治安發(fā)展規(guī)律，是不科學(xué)的政績浮夸和人為瞎弄指標。這種超出基層實際承受能力的考核指標數(shù)據(jù)必然會促使基層公安機關(guān)在考核中弄虛作假。年終一到，為了應(yīng)付考核，蘊含著水分的數(shù)字便會不斷上竄。

（三）滋生腐敗。原有的打防控考核機制是按照“下達指標——階段通報——年終排名”的方式進行。這樣的考核方式，是一種不對等的考核方式，它只強調(diào)了被考核單位的責任，卻沒有明確考核單位的義務(wù)。我們常說機關(guān)部門要為基層服務(wù)，但這樣的考核方式和考核體系不僅難以體現(xiàn)機關(guān)部門的服務(wù)性，在很大程度上滋生了機關(guān)部門的官僚作風(fēng)，甚至腐敗。機關(guān)部門在指標下達過程中，往往是預(yù)先設(shè)定了一個指標下達的公式，在內(nèi)部線上會議進行通報，但這里仍存在根據(jù)個人關(guān)系親疏好惡及單位公關(guān)情況縮減指標的現(xiàn)象，導(dǎo)致考核競賽還沒有開始就先讓你“輸”在起跑線上。在季度的考核、半年度的基礎(chǔ)性、人為性大的考核中也存在依據(jù)公關(guān)效果來決定抽查松嚴程度的現(xiàn)象。公關(guān)做得不好的地方查得緊一些，公關(guān)做得好的地方就查得松一些，導(dǎo)致基層民警不僅對考核的結(jié)果難以信服，對考核的作用和意義產(chǎn)生了質(zhì)疑，更是動搖了上級公安機關(guān)業(yè)務(wù)部門的權(quán)威。因此，基層民警戲言稱：“考核考的不是工作實績，考核考的是公關(guān)實力?！?/p>

（四）條塊分離。公安機關(guān)是當?shù)攸h委、政府的重要組成部門，承擔著維護一地社會平安的神圣職責。公安機關(guān)在承擔著專業(yè)治安行政管理和刑事司法職責的同時，因為所處當?shù)攸h委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，特別是在“大維穩(wěn)”工作格局的外力要求下，承受了許多維穩(wěn)任務(wù)和為經(jīng)濟保駕護航的職責。這些維穩(wěn)工作履職情況雖然沒有被納入上級公安機關(guān)對基層公安機關(guān)的考核，但卻關(guān)系到地方公安機關(guān)在一個地方的威望，關(guān)系黨政干部和廣大群眾的評價，甚至影響到當?shù)攸h委、政府對公安機關(guān)的保障力度。換言之，公安機關(guān)作為地方政府的重要組成部門，它應(yīng)該也必須要牢固樹立起圍繞中心、服務(wù)大局的思想，充分履行保駕護航的職能，以有為換取有位。但在以公安業(yè)務(wù)考核為主，并缺乏縱橫聯(lián)系的打防控考核體系引導(dǎo)下，難以有效引導(dǎo)基層公安機關(guān)充分履行保駕護航的職責，也無法全面衡量基層公安機關(guān)的工作量和實績。

三、基層公安機關(guān)現(xiàn)行考核機制的弊端

（一）公平受到挑戰(zhàn)。因為打防控考核事前制定，特別指標的核定缺乏決策民主，只憑幾個人說了算，沒有廣泛征求意見；事中考核又不透明，特別缺少統(tǒng)一的考核標準和操作程序，存在暗箱操作的嫌疑，導(dǎo)致廣大基層民警不信服考核結(jié)果，使考核的激勵導(dǎo)向作用大大減弱。長此以往，民警對隊伍管理的公平性信仰就會缺乏堅持，會在很大程度上傷害隊伍的戰(zhàn)斗力。

（二）民警不堪其累。在警力沒有相應(yīng)增加的情況下，打擊指標逐年攀升在很大程度上增加了民警的負擔，民警經(jīng)常加班加點和高負荷運轉(zhuǎn)成為了基層的常態(tài)。為了完成指標，一些民警甚至急功近利、動手動腳，刑訊逼供時有發(fā)生，特別是處在派出所打擊組、打擊隊以及刑偵面上的中隊民警的健康狀態(tài)不容樂觀，有時為了追逃和抓捕在外一呆就是個把月、幾個月，導(dǎo)致警心不穩(wěn)，想調(diào)離公安機關(guān)的警員不少，能調(diào)離公安盡可能爭取調(diào)離公安，不能調(diào)離的盡可能到輕松的警種或到上級公安機關(guān)工作。

（三）監(jiān)測數(shù)據(jù)失真。由于考核指標下達嚴重脫離基層警力承受實際，一些基層單位為了能在考核競爭中取得好的排名而采取非常規(guī)手段，甚至弄虛作假，嚴重損害了打防控平臺數(shù)據(jù)的真實性，給公安機關(guān)日常數(shù)據(jù)研判帶來負面影響，導(dǎo)致上級決策失真、失實。比如，為了完成“兩搶”打處指標，在沒有抓到“兩搶”犯罪分子的情況下，在打防控平臺上關(guān)聯(lián)一個盜竊犯罪分子，給他強加一個搶劫罪罪名，等考核時間一過再改回來?；鶎用窬瘶I(yè)務(wù)水平?jīng)]有提高，但應(yīng)付考核的門路層出不窮。

（四）隊伍建設(shè)脫節(jié)。實施業(yè)務(wù)績效考核的目的之一是為隊伍的管理和建設(shè)提供參考依據(jù)。但由于考核的不科學(xué)性，導(dǎo)致隊伍管理不愿以考核的結(jié)果作為評定依據(jù)，如在干部選拔、獎懲實施等方面，使考核失去了本有的作用和意義，致使隊伍管理自成一體。長此以往，一方面，出現(xiàn)了基層民警不再追求考核的優(yōu)秀目標，隊伍中爭先創(chuàng)優(yōu)的氛圍不斷弱化，隊伍的戰(zhàn)斗力受到消磨。另一方面，因為績效考核壓力過大，廣大基層民警處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)，從優(yōu)待警落實難以得到保證，尤其民警的休息權(quán)受到嚴重侵害，隊伍的士氣難以有效提振。

四、基層公安機關(guān)業(yè)務(wù)績效考核實施督考一體化的設(shè)想

浙江省委常委、省公安廳廳長劉力偉在全省公安機關(guān)“學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要批示精神、堅守防止冤假錯案”座談會上提出：“今后各地不要再搞不科學(xué)不合理的破案率、批捕率、起訴率、退查率等排名通報，或者下達刑事拘留數(shù)、發(fā)案數(shù)、破案數(shù)、退查率等不科學(xué)不合理的指標了?！眲d長的講話高屋建瓴，切合基層實際，說出了廣大基層民警多年來壓抑在心頭想說而不敢說的話。劉廳長的講話為探索改進公安業(yè)務(wù)績效考核指明了基本方向，也創(chuàng)造了讓各地探索更加科學(xué)和符合基層實際的績效考核的契機。為此，筆者結(jié)合基層警務(wù)實踐，提出以下績效考核的新構(gòu)想。

（一）圍繞中心統(tǒng)一考核主體。在現(xiàn)行績效考核中，不管是省公安廳對市級公安機關(guān)的考核，還是市級公安機關(guān)對縣級公安機關(guān)的考核，都是由相關(guān)業(yè)務(wù)部門對下級實施分頭考核，各自為政、各行一套。這面上看似公平，實則增加了受考單位的負擔，且不論這樣的考核是否具有實質(zhì)公平，光受考單位的“對接”（接待）就難以承受，各業(yè)務(wù)部門由指導(dǎo)部門陡然變成了考核機構(gòu)。這與當前群眾路線教育實踐活動的要求格格不入。在績效考核的初期，各業(yè)務(wù)部門還會出于自身的績效利益考慮，往往會下達過高的指標，以體現(xiàn)本系統(tǒng)的工作業(yè)績。筆者認為，要實現(xiàn)考核的科學(xué)、公平，首先就要統(tǒng)一考核主體，改變當前每個上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門都能考核、都可以考核的現(xiàn)狀，成立專業(yè)的考核機構(gòu)（考績辦或督考辦），選派業(yè)務(wù)精干力量充實考核部門，直接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞黨委的中心，負責制定全局性績效考核辦法，組織全局性績效考核工作。在具體績效考核的實施中，考核辦法的制定由各業(yè)務(wù)部門提出要求——考核機構(gòu)統(tǒng)籌——黨委批準下發(fā)，以此避免多頭考核、無序考核的問題出現(xiàn)。任何業(yè)務(wù)線上要組織實施專項行動或下達業(yè)務(wù)性指標都必須報請考核部門審核，報請黨委同意。如此一來，一旦出現(xiàn)各業(yè)務(wù)部門提出不科學(xué)指標時，能夠在考核部門中予以及時制止，從而實現(xiàn)從源頭上減輕受考單位負擔過重的問題，也在源頭上避免多運動、多行動現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）抓住重點整合考核內(nèi)容。現(xiàn)行的業(yè)務(wù)績效考核有一個較為普遍的問題，即考核的內(nèi)容繁冗復(fù)雜、內(nèi)容繁多，重復(fù)考核的現(xiàn)象較為普遍，一項內(nèi)容，不僅在打防控中考、綜合考評中考，而且還要在專項行動中考。有時一個考核文件不要說讓受考單位民警難以明白，就連專門負責考核工作的人員還要“研究研究”、“琢磨琢磨”。因為考核名目的繁多，很多考核文件下發(fā)之日起就被束之高閣，無法使受考的民警和單位接受。因此，許多基層民警及單位領(lǐng)導(dǎo)根本就沒有理會考核的內(nèi)容，出現(xiàn)了“你考你的，我干我的”的現(xiàn)象。試想一下，一個考核文件無法讓基層廣大民警理解明白、入心入腦，那么考核的權(quán)威性和作用又從何來呢？因此，筆者認為當前基層公安機關(guān)的考核要切實抓住重點，棄小就大，不宜過細過小，緊緊圍繞黨委的中心目標，整合考核內(nèi)容，突出業(yè)務(wù)和隊伍兩大主題。就業(yè)務(wù)工作而言，突出打擊和防控兩個方面；就隊伍而言，突出執(zhí)法和隊伍管理兩個方面。在具體設(shè)置上，提出一般性規(guī)定要求，充分給予各地自主權(quán)，而且要簡單易懂，尤其在過程推進上要給受考單位足夠的發(fā)揮空間，不宜限定過死，否則會影響到受考單位的積極性和解決問題的自主性。當然，一些需要做精細安排要求的，可以通過專項行動來予以實施體現(xiàn)。

（三）分級達標兼顧受考特點。當前，廣大基層民警普遍感受考核壓力過大，工作任務(wù)日益繁重的根本原因是上級公安機關(guān)毫無節(jié)制地下達各項指標，而且指標是年年人為隨意性地疊加（前文已述缺乏科學(xué)依據(jù)）。受考單位不僅要考慮今年完成得好，還要擔心明年的指標承受得了承受不了。同時，在一些考核中還實行不封頂?shù)母傎惻琶?，不僅要完成自身指標，還要好于同類地區(qū)。這樣無序的競爭，不僅做虛了考核，也害苦了民警?？梢哉f，許多指標的超額完成對社會治安的改善根本是沒有作用和價值的。因為要取得好名次，受考單位不惜弄虛作假，而且大搞“極左”執(zhí)法，能抓的盡量抓起來，等考核結(jié)束能放的盡量放，變相地搞“冤假錯案”。為了能實現(xiàn)科學(xué)考核，合理調(diào)動基層民警工作積極性，筆者建議變當前無序競爭式考核為分級達標式考核?？己瞬块T根據(jù)各地刑事警情數(shù)、警力資源以及實有人口等參數(shù)，科學(xué)劃分受考單位等級，根據(jù)一般性要求制定考核標準，根據(jù)受考單位年終任務(wù)完成情況予以評估。只要受考單位完成規(guī)定任務(wù)，達到考核要求，就評定受考單位為優(yōu)秀，從而引導(dǎo)受考單位著眼于本縣、本單位社會治安情況，朝著簡單明了的考核要求推動警務(wù)活動發(fā)展，讓受考單位真正圍繞本地社會治安實際富有創(chuàng)造性地開展警務(wù)活動，打造更多、更有特色的警務(wù)載體和品牌。與此同時，讓業(yè)務(wù)部門從“下指標——去考核”的工作方式中解脫出來，結(jié)合自身所掌握的信息資源，幫助受考單位開展研判，指導(dǎo)受考單位抓好過程推進，糾正可能偏離目標的錯誤路徑，實現(xiàn)更為優(yōu)質(zhì)和高效的指導(dǎo)，樹立業(yè)務(wù)部門應(yīng)有的指導(dǎo)權(quán)威。

（四）公開透明改進考核方法。方法路徑的恰當與否也會在很大程度上影響目標的實現(xiàn)。在很多時候，方法的不科學(xué)、不嚴密會導(dǎo)致考核結(jié)果有失公允和公正，從而動搖廣大基層民警對業(yè)務(wù)績效考核的公信力。為此，在設(shè)定業(yè)務(wù)績效考核目標之時就要明確考核的方式方法，讓受考單位明了考核的難點和重點所在，在心理上有預(yù)期判斷。其次，在考核的人員組成上應(yīng)有所回避和體現(xiàn)專業(yè)，既懂得考核的專業(yè)知識，又能在人員組織上保證客觀公正。最后，在考核的結(jié)果上要能做到時時公開，能讓受考單位有核對和校正的機會，有效消除人為因素，在考核人與受考者之間建立互信。當前信息技術(shù)的突飛猛進也為考核的方式改進提供了有效路徑。從實踐來看，我國許多地方考核已經(jīng)實現(xiàn)了從網(wǎng)下考核到網(wǎng)上考核的轉(zhuǎn)變，使績效考核進一步得以規(guī)范、科學(xué)。筆者認為，在當前信息技術(shù)下，只要設(shè)計合理，大部分的績效考核是完全可以實現(xiàn)網(wǎng)上運轉(zhuǎn)，避免人為因素的干擾，使績效考核更加科學(xué)透明。

（五）兌現(xiàn)獎懲體現(xiàn)考核權(quán)威?？冃Э己四芊袷盏筋A(yù)期效果，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，關(guān)鍵還要看考核結(jié)果能否得到有效應(yīng)用，能否及時兌現(xiàn)獎懲。因此，科學(xué)的考核應(yīng)將獎懲有效地結(jié)合起來。一方面體現(xiàn)在精神層面的立功嘉獎及物質(zhì)層面的獎金發(fā)放，切實讓多干事、干好事的單位和民警嘗到甜頭；另一方面要與干部的選拔任用有機結(jié)合起來，將考核的結(jié)果作為單位評先評優(yōu)的基本依據(jù)和干部使用的重要依據(jù)，讓廣大基層民警圍繞考核目標開展好工作，讓實干的民警得實惠，以此樹立業(yè)務(wù)績效考核在提升業(yè)務(wù)工作績效和隊伍戰(zhàn)斗力中的權(quán)威，真正體現(xiàn)考核的導(dǎo)向、航標價值。

［1］吳建清，劉惠霞，魏琪.績效考核在公安機關(guān)應(yīng)用的價值分析［J］.政法學(xué)刊，2010（4）.

［2］韋立華.建立公安績效考核體系的實踐和思考［J］.江蘇警官學(xué)院學(xué)報，2002（6）.

（責任編輯：王玉葉）

D631

A

1674-3040（2013）05-0055-04

2013-08-15

張起樂，浙江省蒼南縣公安局望里派出所教導(dǎo)員。