餐廚廢棄油脂全程管理實(shí)現(xiàn)途徑研究

傅麗萍

（上海市廢棄物管理處，上海200063）

餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的餐廚廢棄油脂，其管理工作事關(guān)民生大計(jì)，緊系食品安全、生態(tài)環(huán)境和公眾身體健康。為此，國務(wù)院、市政府多次下發(fā)文件要求不斷加強(qiáng)“地溝油”管理與整治力度，切實(shí)做好有關(guān)管理舉措的推進(jìn)落實(shí)。當(dāng)前對餐廚廢棄油脂全程管理的實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行探討，一是能正確認(rèn)識餐廚廢棄油脂作為“公益和資源”的屬性定位，有利于下一步合理地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)；二是創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)收集、運(yùn)輸、處置的監(jiān)管主體和模式，有利于發(fā)揮市場主體參與積極性，有效地發(fā)揮市場正常的資源配置功能；三是通過梳理餐廚廢棄油脂全程管理思路，有利于確立立法思路，做好上海專項(xiàng)法規(guī)出臺后措施的跟進(jìn)。

1 上海餐廚廢棄油脂處置管理歷史回顧與現(xiàn)狀

2005年以前，上海餐廚廢棄油脂的管理職能屬于環(huán)保部門，環(huán)保部門從防治水體污染的角度出發(fā)，對廢棄油脂的收運(yùn)處置進(jìn)行管理，主要管理依據(jù)是《上海市餐廚廢棄油脂污染防治管理辦法》。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，餐廚廢棄油脂的資源屬性逐漸顯現(xiàn)，經(jīng)過打撈后，廢棄油脂對水體污染不再是主要矛盾，而餐廚廢棄油脂回流餐桌的問題日漸浮現(xiàn)。因此，2005年政府職能調(diào)整，廢棄油脂的管理由環(huán)保部門劃歸市容環(huán)衛(wèi)部門，和餐廚垃圾一道，由環(huán)衛(wèi)部門進(jìn)行管理，市政府專門頒布了《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），是目前綠化市容局對廢棄油脂實(shí)施收運(yùn)處置管理的主要依據(jù)。

對于廢棄油脂，上海市環(huán)保局管理時(shí)，審批了9家單位為收運(yùn)單位，其中7家具備初加工資格。而這9家收運(yùn)企業(yè)，經(jīng)過7年的發(fā)展，通過分立、合并、重組等方式，已經(jīng)發(fā)展成目前的18家企業(yè)，專門從事廢棄油脂的收運(yùn)。由于上海市地域廣、城市規(guī)模大、社會化分工的程度高，不僅餐廚垃圾和廢棄油脂的收運(yùn)分開，廢棄油脂的收運(yùn)與處置也是分開的。

在廢棄油脂的處理問題上，上海與蘇州、西寧等地有許多相同之處。首先，把廢棄油脂納入餐廚垃圾的范疇，由有資質(zhì)的專業(yè)收運(yùn)處置企業(yè)進(jìn)行處理。其次，考慮到2011年以來廢棄油脂已取消收費(fèi)制度，目前廢棄油脂的收運(yùn)環(huán)節(jié)餐飲企業(yè)并不需要支付處置費(fèi)用，收運(yùn)企業(yè)也不支付收購費(fèi)，而是用打撈廢油、清理隔油池等服務(wù)行為作為抵價(jià)。最后，由綠化市容部門作為廢棄油脂的管理部門，對廢棄油脂進(jìn)行“被動式”管理，管理手段比較單一。

另外，上海與其他地方最大的不同之處在于，廢棄油脂的收運(yùn)處置量已經(jīng)達(dá)到一定規(guī)模。截止2012年四季度，上海廢棄油脂的處置量已達(dá)70～80 t，現(xiàn)實(shí)情況下，無論是收運(yùn)企業(yè)還是處置企業(yè)都是完全的市場主體，政府沒有明顯的財(cái)政支持，完全靠市場機(jī)制在運(yùn)作。

2 上海市餐廚廢棄油脂實(shí)現(xiàn)全程管理的思考

2.1 基本思路

餐廚廢棄油脂問題不單單是處置的問題，而是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的問題，必須重新構(gòu)建全新的管理模式，全過程監(jiān)管的工作法制、體制、機(jī)制體系。結(jié)合上海市的實(shí)際情況，有針對性地進(jìn)行專項(xiàng)立法固化形成的制度性規(guī)范，同時(shí)明確監(jiān)管責(zé)任，落實(shí)監(jiān)管職能，建立健全“政府引導(dǎo)、依法監(jiān)管、專業(yè)收運(yùn)、定向處置、市場運(yùn)作、社會參與”的工作機(jī)制，形成適應(yīng)上海市實(shí)際的廢棄油脂產(chǎn)生、收運(yùn)和處置閉合管理模式。

2.2 實(shí)現(xiàn)途徑

2.2.1 明確和全面落實(shí)政府各部門的監(jiān)管職責(zé)

餐廚廢棄油脂作為城市環(huán)境和食品安全管理的重要組成部分，如行政管理部門的職責(zé)不清，將直接影響到餐廚廢棄油脂的全過程管理，影響整治成效。對于現(xiàn)行管理體系，要根據(jù)廢棄油脂產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、加工、銷售、處置和利用等各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確主管部門及其責(zé)任、明確各相關(guān)職能部門市場監(jiān)管常態(tài)化的責(zé)任，明確每一項(xiàng)工作的執(zhí)法主體和責(zé)任部門，包括食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、工商、綠化市容、衛(wèi)生、環(huán)保、水務(wù)、公安、檢驗(yàn)檢疫、發(fā)展改革、財(cái)政、價(jià)格、商務(wù)、旅游等，并嚴(yán)格實(shí)行管理部門的行政問責(zé)制，以推動建立餐廚廢棄油脂常態(tài)化全過程的監(jiān)管機(jī)制保障。

鑒于近兩年來不斷發(fā)生“地溝油”回流餐桌的事件，可以看出，廢棄油脂作為食品安全方面的一個(gè)領(lǐng)域，其嚴(yán)峻形勢不容樂觀，必須通過立法規(guī)范、明確職能機(jī)構(gòu)、細(xì)化部門職責(zé)、加大公安介入等方式，對廢棄油脂破壞環(huán)境、危害公眾健康的違法行為予以有重點(diǎn)監(jiān)管。為實(shí)現(xiàn)廢棄油脂全過程的長效管理，應(yīng)當(dāng)將實(shí)踐中行之有效的職責(zé)分工、措施方法以立法形式予以固化。關(guān)于綠化市容部門的職責(zé)：主要應(yīng)體現(xiàn)在對餐廚廢棄油脂收集、運(yùn)輸、處置環(huán)節(jié)的日常監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理等部門的職責(zé)：應(yīng)當(dāng)集中于對產(chǎn)生單位的日常管理，包括油水分離器的安裝、督促產(chǎn)生單位申報(bào)，執(zhí)行《餐飲服務(wù)單位食用油使用指南》等；公安部門的職責(zé)：依法追查和防止非法渠道的餐廚廢棄油脂流入或者流出上海市，對廢棄油脂違法收運(yùn)、處置而影響食品安全的案件提前介入，協(xié)助其他相關(guān)監(jiān)管部門調(diào)查取證，對涉嫌犯罪的，依法嚴(yán)厲追究刑事責(zé)任。

2.2.2 確立餐廚廢棄油脂處置的公益和資源屬性

從不可再作為食用油和污染環(huán)境的角度而言，廢棄油脂確實(shí)是垃圾，但一定意義上它是“放錯了地方的資源”，宜定位于“具有資源再利用性的垃圾”或“用途受限的資源”，不宜繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的一般廢棄物的管理模式。從公益事業(yè)角度而言，政府既要履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相關(guān)行政管理職責(zé)，理順、完善相應(yīng)的監(jiān)管手段，而不能一概推向市場，按市場化模式操作；同時(shí)，從具有資源再利用性角度而言，又要充分尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和規(guī)則，運(yùn)用市場化手段推進(jìn)管理，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的、良性的管理效果。

應(yīng)當(dāng)取消關(guān)于產(chǎn)生單位支付處理費(fèi)的規(guī)定，改為由產(chǎn)生單位與政府確認(rèn)的收運(yùn)單位簽訂收運(yùn)合同，由收運(yùn)單位與處置單位簽訂處置合同。依照收運(yùn)合同、處置合同的約定，產(chǎn)生單位必須將廢棄油脂定向交給收運(yùn)單位，收運(yùn)單位必須將收集的廢棄油脂定向交給處置單位，而不得交給合同當(dāng)事方以外的、無資質(zhì)的任何收運(yùn)、處置單位，實(shí)現(xiàn)定向處置。從產(chǎn)生收費(fèi)到取消收費(fèi)的轉(zhuǎn)變，將理順客觀存在的經(jīng)濟(jì)利益鏈條，避免產(chǎn)生單位出于利益驅(qū)動而使廢棄油脂流入非法渠道。這一制度的改變將成為廢棄油脂處置市場化運(yùn)作的關(guān)鍵一環(huán)，并為其他相關(guān)環(huán)節(jié)監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)及有效實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

2.2.3 推行收運(yùn)處置服務(wù)的市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制

（1）建立合理的市場準(zhǔn)入機(jī)制。加快建立和健全專業(yè)化、規(guī)范化收運(yùn)處置服務(wù)體系是規(guī)范餐廚廢棄油脂收運(yùn)處置市場、經(jīng)營主體行為和提高市場主體參與公共服務(wù)積極性的有效舉措。要建立高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的餐廚廢棄油脂收運(yùn)服務(wù)市場準(zhǔn)入制度，引導(dǎo)“適應(yīng)市場需求、服務(wù)區(qū)域固定、服務(wù)規(guī)范達(dá)標(biāo)、社會責(zé)任明確”的收運(yùn)企業(yè)進(jìn)入市場。從目前上海市收運(yùn)市場的實(shí)際情況來看，已經(jīng)形成了收運(yùn)單位數(shù)量相對固定、收運(yùn)服務(wù)范圍以區(qū)（縣）為單位的現(xiàn)有格局。因此采用收運(yùn)處置政府特許經(jīng)營的方式比實(shí)行開放式的市場競爭，更符合或有利于上海市實(shí)際管理的需要。收運(yùn)和處置服務(wù)通過特許適當(dāng)限制服務(wù)提供者的數(shù)量，可保證收運(yùn)與處置服務(wù)質(zhì)量以及監(jiān)管的效率。

（2）建立科學(xué)的收運(yùn)處置服務(wù)評價(jià)體系。市場準(zhǔn)入是為了提高門檻、盡可能選擇最有價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量的收運(yùn)處置服務(wù)提供者，那么建立科學(xué)合理、執(zhí)行有效的企業(yè)誠信制度或收運(yùn)處置服務(wù)質(zhì)量評估制度，將進(jìn)一步規(guī)范市場主體的經(jīng)營行為，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。一是各級管理部門與收運(yùn)和處置單位簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確約定經(jīng)營期限、經(jīng)營范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、終止與變更、違約責(zé)任等內(nèi)容，明確權(quán)利與義務(wù)關(guān)系；二要進(jìn)一步制定和完善收運(yùn)、處置服務(wù)的從業(yè)規(guī)范，收運(yùn)容器、專用車輛等裝備配置標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行收運(yùn)、處置企業(yè)的服務(wù)信息和考評結(jié)果的公示制度，將有利于促進(jìn)整體行業(yè)的規(guī)范化和專業(yè)化水平；三是建立收運(yùn)與處置企業(yè)的監(jiān)管檔案，逐步構(gòu)建特許經(jīng)營企業(yè)的誠信評價(jià)體系。

（3）市場退出的制度設(shè)計(jì)。通過特許經(jīng)營的方式鼓勵市場主體參與公共服務(wù)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)由組織招標(biāo)的部門與中標(biāo)企業(yè)簽訂服務(wù)特許協(xié)議。一方面可以將收運(yùn)單位、處置單位的具體權(quán)利義務(wù)在特許協(xié)議中有針對性地予以規(guī)定；另一方面，通過調(diào)整機(jī)制、違約責(zé)任等條款的約定，相關(guān)行政管理部門可以根據(jù)市場條件的變化或者所發(fā)生的違約情況，結(jié)合日常監(jiān)管和綜合考評的結(jié)果，按照特許協(xié)議，及時(shí)對收運(yùn)、處置活動進(jìn)行調(diào)整或者追究違約責(zé)任，直至將嚴(yán)重違約的不合格收運(yùn)單位、處置單位剔除出餐廚廢棄油脂收運(yùn)、處置市場。特別是在當(dāng)前涉及餐廚廢棄油脂的食品安全領(lǐng)域嚴(yán)峻形勢背景下，特許協(xié)議比行政許可的方式更便于行政管理部門靈活、高效地監(jiān)管收運(yùn)、處置市場。

2.2.4 要形成餐廚廢棄油脂產(chǎn)、收、運(yùn)、處管理的閉合鏈條

延續(xù)上海已經(jīng)形成的管理模式，兼顧當(dāng)前的監(jiān)管任務(wù)，必須構(gòu)建和打造適應(yīng)上海實(shí)際情況的產(chǎn)、收、運(yùn)、處管理的閉合管理鏈條。要徹底遏制餐廚廢棄油脂非法回流餐桌現(xiàn)象的重要抓手是在于加強(qiáng)收運(yùn)、處置環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保產(chǎn)生的餐廚廢棄油脂全部予以規(guī)范收運(yùn)和處置。一要明確定向送交的義務(wù)。即產(chǎn)生單位必須將廢棄油脂送交經(jīng)營所在的區(qū)綠化市容部門確定的收運(yùn)單位進(jìn)行運(yùn)輸，并簽訂收運(yùn)合同；收運(yùn)單位必須將廢棄油脂送交市綠化市容部門確定的處置單位進(jìn)行處置，并簽訂處置合同。除此以外，不得將餐廚廢棄油脂提供給其他單位和個(gè)人。二是實(shí)施聯(lián)單和全環(huán)節(jié)的監(jiān)管。包括：產(chǎn)生單位送交時(shí)，應(yīng)當(dāng)對種類和數(shù)量予以確認(rèn)，并與收運(yùn)單位在收運(yùn)聯(lián)單上簽字、蓋章；收運(yùn)單位送交處置企業(yè)時(shí)，同樣應(yīng)當(dāng)對種類和數(shù)量予以確認(rèn)，并與處置單位在處置聯(lián)單上簽字、蓋章。收運(yùn)聯(lián)單、處置聯(lián)單記錄的相關(guān)信息還應(yīng)當(dāng)按照要求報(bào)送綠化市容部門。建立聯(lián)單制度，不僅使行政管理部門能夠更為全面、主動地掌握、監(jiān)控、核查餐廚廢棄油脂的流向情況，而且在今后嘗試回收付費(fèi)模式下，聯(lián)單將成為產(chǎn)生單位、收運(yùn)單位和處置單位之間結(jié)算回收費(fèi)用的主要依據(jù)，保障了三方的合法利益，并將從最大程度上遏制非法流出途徑。目前上海正試點(diǎn)實(shí)施電子聯(lián)單，進(jìn)一步提高監(jiān)管實(shí)效。三是實(shí)時(shí)監(jiān)控和聯(lián)網(wǎng)。為防止在收運(yùn)、處置過程中，廢棄油脂脫離主管部門的監(jiān)管而流向非法渠道，還需要通過技術(shù)手段加強(qiáng)全過程監(jiān)控，目前上海已在收運(yùn)、儲存和處置場所安裝視頻監(jiān)控和稱重計(jì)量設(shè)備，在專用運(yùn)輸車輛上安裝GPS電子監(jiān)控設(shè)備，今后還逐步將在收集容器和收集過程實(shí)現(xiàn)信息化監(jiān)控。同時(shí)上述監(jiān)控設(shè)備和數(shù)據(jù)與全市綠化市容部門信息系統(tǒng)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，從而確保收運(yùn)、處置環(huán)節(jié)始終處于行政主管部門的實(shí)時(shí)監(jiān)控之下，便于隨時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理違法收運(yùn)、處置行為。

在上述全過程實(shí)現(xiàn)信息化監(jiān)管的前提下，有必要建立餐廚廢棄油脂全過程信息化監(jiān)管平臺，推動實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生情況、申報(bào)執(zhí)行和處置去向的全過程跟蹤的信息共享共管制度。探索來源可追溯、去向可查證、責(zé)任可追究的全過程監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，根據(jù)“誰許可、誰監(jiān)管”的原則，依據(jù)信息化監(jiān)管平臺反映的各產(chǎn)生單位的申報(bào)和申報(bào)執(zhí)行情況，食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保等部門納入對餐飲服務(wù)等企業(yè)和食品生產(chǎn)單位的許可證核發(fā)和延續(xù)內(nèi)容予以監(jiān)管。

2.3 保障措施

2.3.1 建立價(jià)格協(xié)調(diào)機(jī)制

在餐廚廢棄油脂整個(gè)閉合的市場化鏈條中，價(jià)格起了至關(guān)重要的作用。根據(jù)實(shí)踐，廢棄油脂收購市場早已經(jīng)形成了以國家原油價(jià)格和廢棄油脂處置利用成品油為主要因素的價(jià)格形成規(guī)律，包括收運(yùn)處置單位必要的收運(yùn)、處置成本。處置市場還包括最后工業(yè)制成品的出廠價(jià)格扣除成本、利潤，來決定其從收運(yùn)單位手上回收餐廚廢棄油脂的價(jià)格。從2011年開始，由上海市收運(yùn)和處置單位共同討論決定，成立餐廚廢棄油脂回收價(jià)格協(xié)商小組，負(fù)責(zé)定期協(xié)商和公布餐廚廢棄油脂行業(yè)指導(dǎo)價(jià)格。這一形式，較能代表雙方的利益和訴求，依托行業(yè)協(xié)會和信息平臺等多種方式，通過建立收運(yùn)、處置單位參與的定期的價(jià)格溝通會議，能形成穩(wěn)定、真實(shí)的回收價(jià)格信息獲取渠道，也是目前比較好的方式之一。

當(dāng)然，作為主管部門還必須清醒認(rèn)識到在市場化運(yùn)作之下，必然會產(chǎn)生“有利可圖的搶著干、無利可圖的不愿干”的情況。在尊重行業(yè)主導(dǎo)的原則下，還是需要對收運(yùn)、處置價(jià)格進(jìn)行協(xié)調(diào)，必要時(shí)由發(fā)改委實(shí)行臨時(shí)政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，盡可能地將對收運(yùn)、處置單位利益的影響減少到最低程度。

2.3.2 建立應(yīng)急處置機(jī)制

應(yīng)急處置機(jī)制主要是指當(dāng)出現(xiàn)餐廚廢棄油脂收運(yùn)、處置環(huán)節(jié)不能正常銜接，包括處置單位庫存過多即收運(yùn)處置的量已超出該企業(yè)所能負(fù)荷的處置生產(chǎn)能力，拖欠收運(yùn)單位貨款造成收運(yùn)隊(duì)伍的不穩(wěn)定，以及處置企業(yè)發(fā)生生產(chǎn)、安全、環(huán)境污染等事故及突發(fā)事件情況下，組織和安排其他應(yīng)急處置通道，確保上海市餐廚廢棄油脂收運(yùn)和處置工作平穩(wěn)、有序，物流可控，防止回流。

另一種情況，就是當(dāng)處置單位在正常經(jīng)營的情況下，由于非自身因素的影響（如受國際汽柴油價(jià)格大跌影響導(dǎo)致的最終產(chǎn)品價(jià)格大跌等），造成處置單位的餐廚廢棄食用油脂回收成本與產(chǎn)品出售價(jià)格產(chǎn)生“倒掛”，無法從處置經(jīng)營中獲得經(jīng)濟(jì)效益，處置作業(yè)難以維系，此時(shí)，處置單位不再進(jìn)行資源化產(chǎn)品的生產(chǎn)勢必成為唯一的選擇。同時(shí)，為了防止從收運(yùn)單位接收的餐廚廢棄食用油脂堆積在自己手中，處置單位將很有可能選擇在未作處理的情況下自行處理和倒賣。為保證餐廚廢棄油脂得到及時(shí)處置，不流向其他非法途徑，應(yīng)當(dāng)直接將餐廚廢棄油脂定為一般生活垃圾，由管理部門重新恢復(fù)類似垃圾物流管理的制度，保證餐廚廢棄食用油脂進(jìn)入政府掌控和監(jiān)管的處理企業(yè)實(shí)現(xiàn)無害化處理。

2012年已經(jīng)嘗試通過公開招投標(biāo)的方式建立了市外應(yīng)急處置服務(wù)單位名錄，當(dāng)出現(xiàn)本市處置服務(wù)質(zhì)量無法保證的情況，以開放的態(tài)度歡迎周邊有能力、有資質(zhì)、環(huán)保達(dá)標(biāo)的處置利用企業(yè)進(jìn)入上海處置市場，提供處置服務(wù)。今后，上海市和區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門需會同相關(guān)部門制定餐廚廢棄油脂處理突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，建立餐廚廢棄油脂應(yīng)急處置保障系統(tǒng)，確保緊急情況下餐廚廢棄油脂正常的收集、運(yùn)輸和處置。

3 結(jié)束語

餐廚廢棄油脂是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，經(jīng)過數(shù)年的艱辛實(shí)踐，雖初有成效，但還任重道遠(yuǎn)。必須把餐廚廢棄油脂管理工作作為保障公眾食品安全和身體健康的大事來抓，作為實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)化、資源利用的事業(yè)來做，以十八大推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為精神引領(lǐng)，明確責(zé)任、落實(shí)職責(zé)，重在設(shè)計(jì)、著眼普及，因地制宜、疏堵結(jié)合，建立起餐廚廢棄油脂全程管理的長效機(jī)制，才能變廢為寶、化害為利，實(shí)現(xiàn)社會效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。