環(huán)境執(zhí)法工作中存在問題、成因及對策分析

張丹平 孫江河

（雞西市環(huán)境保護(hù)局黑龍江雞西市158130）

1 環(huán)境執(zhí)法中存在的問題

1.1 環(huán)境執(zhí)法力度較弱

我國環(huán)保行政主管部門執(zhí)法力度較弱突出表現(xiàn)在缺乏必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力上[1]，包括限期治理決定權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，從全國人大到地方人大仍然沒有授予強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，更談不上稅務(wù)、工商部門所擁有的強(qiáng)制劃撥、沒收、查封、扣押、凍結(jié)等手段。在環(huán)保部門出現(xiàn)環(huán)境違法時，環(huán)保主管部門常感到束手無策或力不從心，環(huán)保部門只能通過申請法院執(zhí)行，法院只能按照有關(guān)訴訟程序，在一定期限內(nèi)迫使違法相對人履行義務(wù)，而不能予以直接強(qiáng)制。對于環(huán)境監(jiān)督管理的力度大大減弱，在很大程度上環(huán)保執(zhí)法呈現(xiàn)軟弱的狀態(tài)。

目前，我國環(huán)境法中大多強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予了地方政府，這種制度造成了地方環(huán)境違法案件的不斷發(fā)生，縣級以上環(huán)境保護(hù)部門的限期治理權(quán)只有在《環(huán)境噪聲污染防治法》中規(guī)定對小型企業(yè)事業(yè)單位的處罰。而地方政府為了一時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績的需要寧愿犧牲對環(huán)境的保護(hù)。由于體制上原因，地方環(huán)保部門隸屬于地方政府，這給環(huán)保執(zhí)法帶來了較大的困難，既是違法主體又是執(zhí)法主體，執(zhí)法難以執(zhí)行到位。

1.2 環(huán)境執(zhí)法手段和裝備不足，執(zhí)法人員素質(zhì)不高

隨著新中國的建立，特別是改革開放三十的發(fā)展，我國的環(huán)境執(zhí)法手段不斷更新，執(zhí)法水平有了大大的提高，裝備已經(jīng)經(jīng)過數(shù)次的更新和換代。但從總體上來看，我國的執(zhí)法水平并沒有發(fā)生質(zhì)的改變，突出表現(xiàn)在裝備不足[2]，執(zhí)法手段簡單，執(zhí)法人員知識老化、素質(zhì)不高。

在目前的管理體制下，受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政形勢的不同的影響，我國政府預(yù)算中沒有設(shè)立保護(hù)類科目。環(huán)境保護(hù)和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，環(huán)境保護(hù)與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不相配。環(huán)境執(zhí)法必須配備相應(yīng)的裝備，特別是基層的環(huán)保部門的監(jiān)理單位存在著裝備過時，不符合現(xiàn)代環(huán)境執(zhí)法的有關(guān)要求，應(yīng)急能力差，這就大大地影響了環(huán)境執(zhí)法能力的履行。又因?yàn)槭墉h(huán)境保護(hù)部門財力有限，加強(qiáng)自身建設(shè)受到方方面面的制約，以致于出現(xiàn)執(zhí)法需求難以滿足、執(zhí)法難以到位的現(xiàn)象。

另外，近年來，隨著各級政府對環(huán)境保護(hù)的重視，我國的環(huán)境保護(hù)部門錄用了一批環(huán)境專業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員，但是仍然存在著基層監(jiān)理單位和環(huán)保機(jī)構(gòu)人員不足、知識老化、素質(zhì)有待于提高。等問題雖然經(jīng)過連續(xù)數(shù)年的環(huán)境違法嚴(yán)查和日常監(jiān)督檢查行動，執(zhí)法人員的執(zhí)法能力有了一定的提高，面對我國目前比較嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，提高執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)和水平近在眉捷，缺乏高素質(zhì)環(huán)境專業(yè)技術(shù)人員的現(xiàn)象仍然存在。

1.3 環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全

從環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督體制來看[3]，我國環(huán)境執(zhí)法中還存在著監(jiān)督體制不健全的問題，使得環(huán)境行政執(zhí)法缺乏必要的約束機(jī)制。

改革開放以來，我國基本形成了兩大監(jiān)督體系，一方面是人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督；另一方面是社會監(jiān)督，包括新聞輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督。這一全方位的監(jiān)督體系，要發(fā)揮真正的應(yīng)有功效，還存在一定的問題。在外部，監(jiān)督體系的力量很弱，在內(nèi)部，行政執(zhí)法者缺乏自我約束機(jī)制。

從環(huán)境行政執(zhí)法外部監(jiān)督而言，我國的司法機(jī)關(guān)，包括檢察院、法院等，并沒有形成西文國家“三權(quán)分立”。人、財、物都來自于當(dāng)?shù)卣?，?jīng)濟(jì)上不獨(dú)立，這使司法監(jiān)督流于形式。面對社會大眾的訴求、新聞媒體的實(shí)質(zhì)報道難以得到當(dāng)?shù)卣椭鞴茴I(lǐng)導(dǎo)的重視。

從環(huán)境行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督而言，部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義和“官本位”的思想大大地影響行政執(zhí)法的質(zhì)量，因?yàn)樾姓黧w在行政執(zhí)法時，既是行政監(jiān)督主體又是行政主體，尤其是下級行政機(jī)關(guān)監(jiān)督其上級行政機(jī)關(guān)幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。

2 環(huán)境執(zhí)法中存在問題的原因分析

2.1 環(huán)境立法存在著較多缺陷，對環(huán)保部門的授權(quán)有限

環(huán)境法律法規(guī)中可操作性細(xì)則少，原則性規(guī)定多，經(jīng)濟(jì)手段少，行政手段多，法律手段不太過硬，處罰過輕。此外，配套環(huán)境執(zhí)法的法律的出臺有些滯后，如機(jī)動車尾氣、限期治理、總量控制等。另外有一些法律操作性不強(qiáng)，環(huán)保部門的處罰權(quán)受到了限制，只能罰款，無停業(yè)、關(guān)閉權(quán)，這樣使環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法能力大打折扣。

至今有一些法律法規(guī)呈空白狀態(tài)，尚未建立化學(xué)物質(zhì)、土壤、畜禽養(yǎng)殖、放射性物質(zhì)等運(yùn)輸?shù)姆煞ㄒ?guī)體系，也缺乏有關(guān)自然保護(hù)區(qū)、生物遺傳資源保護(hù)、轉(zhuǎn)基因生物安全和促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律或法規(guī)。關(guān)于限期治理、環(huán)境監(jiān)測、排污許可證、飲用水源保護(hù)等配套法律法規(guī)也沒有及時出臺。在環(huán)境立法中還存在著一個突出的問題是法律與規(guī)定之間自相矛盾，如《環(huán)保法》第37條與《標(biāo)準(zhǔn)化法》和《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定就是一個產(chǎn)生矛盾的有力的證明。

2.2 地方政府對環(huán)保執(zhí)法不支持，甚至是干預(yù)執(zhí)法

有些政府在企業(yè)合并重組、招商引資中違法出臺破壞環(huán)境的政策來換取一時的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[4]，甚至用“企業(yè)安靜月”，“保護(hù)企業(yè)“來阻止環(huán)境執(zhí)法和檢查，其中原因是干部任用的期限性和環(huán)境破壞的滯后性，又因?yàn)樵谖覈刹空兛己酥袥]有環(huán)境指標(biāo)，這給一些干部為了出政績不惜以犧牲環(huán)境為代價以可乘之機(jī)[5]。這就造成了環(huán)境違法現(xiàn)象的普遍存在。

2.3 環(huán)境保護(hù)部門濫作為、不作為，執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，不適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境需求

環(huán)保部門執(zhí)法人員不依法行政、不履行法定職責(zé)，不敢碰硬，腰桿不直。一方面不依法行政，大事化了，小事化了，存在著“簡單執(zhí)法、協(xié)商執(zhí)法、友情執(zhí)法”，或者以罰款代替執(zhí)法，更有不法之人收受企業(yè)財物，充當(dāng)違法的保護(hù)傘，保護(hù)違法企業(yè)，執(zhí)法犯法的現(xiàn)象屢見不鮮。

環(huán)保部門中相當(dāng)部分執(zhí)法人員沒有經(jīng)過行政執(zhí)法所具備的業(yè)務(wù)素質(zhì)、文化素質(zhì)、法律素質(zhì)、道德素質(zhì)的嚴(yán)格培養(yǎng)。同時由于受目前利益驅(qū)動和市場化傾向的影響，權(quán)錢交易、玩忽職守、執(zhí)法隨意等執(zhí)法現(xiàn)象時有發(fā)生，損害了執(zhí)法人員在群眾中的威力。在我國，環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)中大專以上學(xué)歷僅占50%左右，人員結(jié)構(gòu)不太合理，在美國，環(huán)保執(zhí)法人員都是學(xué)法律的，許多是法律方面的專家，美國的環(huán)保局又稱為第二司法部。

2.4 各執(zhí)法部門職責(zé)不清、執(zhí)法交叉重疊、難以形成合力

中國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭械亩嗖块T、分層次監(jiān)督、分管和統(tǒng)管相結(jié)合的的執(zhí)法體制[5]，在這種體制下執(zhí)法責(zé)任和執(zhí)法權(quán)力過于分散，執(zhí)法主體較多，很容易造成執(zhí)法混亂，更不利于集中執(zhí)法、統(tǒng)一執(zhí)法，并給義務(wù)履行相對人造成很大的不便。

按照這種體制，環(huán)境保護(hù)部門不僅要對公安、林業(yè)等職能部門的環(huán)保執(zhí)法進(jìn)行規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)，同時更為重要的是行使自己的處罰權(quán)、檢查權(quán)、許可權(quán)，收費(fèi)權(quán)、驗(yàn)收權(quán)、審批權(quán)等。對于環(huán)境保護(hù)部門擁有哪些監(jiān)督權(quán)、怎么監(jiān)督相關(guān)部門，相關(guān)法律、法規(guī)并沒有做出具體、詳細(xì)的規(guī)定。我們的環(huán)境保護(hù)部門既不能行使這些部門的執(zhí)法權(quán)力，又無法監(jiān)督這些部門，表現(xiàn)得最為突出的是體現(xiàn)在機(jī)動車尾氣監(jiān)管中。此外，環(huán)保部門與其它相關(guān)部門因執(zhí)法權(quán)限的分工不很明確，經(jīng)常發(fā)生相互扯皮、爭權(quán)推責(zé)，影響了環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門的效果和效率，也使環(huán)境執(zhí)法人員在公眾中的形象大打折扣。

3 對策

3.1 修訂環(huán)保法律法規(guī)，賦予環(huán)保部門一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

完善環(huán)保執(zhí)法體制，最大限度地統(tǒng)一環(huán)保執(zhí)法主體，改變現(xiàn)行的分散執(zhí)法體制。應(yīng)賦予環(huán)保部門監(jiān)督權(quán)，對行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)的相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督，這樣就使環(huán)保部門責(zé)任和權(quán)利得到了統(tǒng)一，對人民負(fù)責(zé)、對政府負(fù)責(zé)、對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)才能真正落到實(shí)處，也是人民對環(huán)境保護(hù)部門的訴求。

另外法律應(yīng)明確規(guī)定各級財政拿出專項(xiàng)資金用于環(huán)保執(zhí)法，為執(zhí)法的有力開展提供資金保障。

環(huán)境保護(hù)作為基本國策早已寫入我國的憲法，在實(shí)際情況來說，我國的環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)并沒有賦予國策地位，導(dǎo)致環(huán)保部門執(zhí)法過程中遇到一系列困難，根本原因在于并沒有賦予強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對不法排污企業(yè)強(qiáng)制手段不夠過硬。因此，應(yīng)擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)限，增強(qiáng)執(zhí)法的強(qiáng)制手段，創(chuàng)造一個強(qiáng)有力的執(zhí)法環(huán)境。

3.2 強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法督辦和稽查

針對基層管理不力和不作為及執(zhí)法中的拖延、推諉，應(yīng)付現(xiàn)象，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法稽查，把開展環(huán)境執(zhí)法稽查作為工作重點(diǎn)和重要監(jiān)督手段，用明查暗訪抓典型的形式，突出重大環(huán)境違法行為和排污費(fèi)征收。每年都應(yīng)制定稽查方案，在內(nèi)容上有不同側(cè)重，對有關(guān)人員要嚴(yán)肅處理，對違法案件的重點(diǎn)單位進(jìn)行重點(diǎn)管理和談話制度，通過以上措施，建立起環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督長效機(jī)制。

3.3 加強(qiáng)自身建設(shè)，提高執(zhí)法能力

面對新形勢，我國的環(huán)境執(zhí)法人員也要不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)和能力建設(shè)，提高環(huán)境執(zhí)法能力，才能適應(yīng)環(huán)境新需求。一方面應(yīng)加強(qiáng)硬件建設(shè)，加大對基層特別是縣一級環(huán)保的投入，不斷淘汰和更新落后的儀器和設(shè)備。只有不斷地加大我國環(huán)境裝備建設(shè)，才能提高我國的環(huán)境執(zhí)法的能力和效率。另一方面，環(huán)境執(zhí)法人員只有跟著時代步伐，不斷加強(qiáng)執(zhí)法能力學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)，努力打造一支在業(yè)務(wù)上精通，作風(fēng)上清廉，管理上是行家，熱愛環(huán)保事業(yè)的執(zhí)法干部隊(duì)伍，使之嚴(yán)格按照環(huán)境保護(hù)法和其它有關(guān)法律法規(guī)善于執(zhí)法、敢于執(zhí)法。

[1]柳長君我國環(huán)境行政執(zhí)法存在的問題與對策研究2006年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會（年會）（2006.810-12）

[2]王國珍環(huán)境執(zhí)法的制約因素用對策探討[J]石家莊法商職業(yè)學(xué)院教學(xué)與研究 2010.6

[3]聶德明張仲華我國環(huán)境行政執(zhí)法存在的問題與對策研究[J]云南社會科學(xué) 2003年

[4]趙麗君程侖當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法中存在的問題及對策研究[J]環(huán)境科學(xué)與管理 2005.6

[5]曹振紅 張昊 淺談環(huán)境執(zhí)法中存在的問題及對策 [D]石家莊學(xué)院學(xué)報2010.11