淺議礦產(chǎn)資源管理參與宏觀調(diào)控

周 偉

（中國地質(zhì)大學 （北京）地球科學與資源學院，北京 100083）

礦產(chǎn)資源作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用直接影響到產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型。把住礦產(chǎn)資源供應這個閘門，可以對國家經(jīng)濟系統(tǒng)的過熱過冷、產(chǎn)業(yè)結構、區(qū)域布局等容易走偏的問題進行有效調(diào)控。

1 礦產(chǎn)資源管理參與宏觀調(diào)控的范疇和方式

我國正處于經(jīng)濟迅速發(fā)展期，對礦產(chǎn)品數(shù)量、品種的需求變化很大，加之國際礦產(chǎn)品價格變幻莫測，忽高忽低，容易對國內(nèi)市場造成重大沖擊，必須適時調(diào)整礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)和進出口政策，以適應國內(nèi)外礦產(chǎn)品供需形勢的變化。

從當前國內(nèi)實際情況出發(fā)，礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的范疇主要是調(diào)控總量（礦產(chǎn)資源總供應和總需求）、布局（礦業(yè)區(qū)域分布）、結構（新能源、新技術、綜合利用等）、時序（礦產(chǎn)資源開發(fā)在時間上的強度變化）。

2 礦產(chǎn)資源管理參與宏觀調(diào)控的手段

當前，我國運用礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)勘查規(guī)劃、礦業(yè)權投放管理和開采總量控制等手段參與宏觀調(diào)控，與礦產(chǎn)資源相關的參與宏觀調(diào)控的手段還有礦產(chǎn)資源稅費調(diào)整、礦產(chǎn)品進出口貿(mào)易管理、戰(zhàn)略儲備等。

2.1 礦業(yè)權投放

礦業(yè)權的投放是宏觀調(diào)控的重要手段之一，國家通過嚴格審批權限和暫停發(fā)放礦權證的手段，對礦業(yè)權投放的合理規(guī)模實行數(shù)量控制，從而可以保障國家資源安全，調(diào)節(jié)供需平衡，引導市場價格，促進可持續(xù)發(fā)展。

2.2 礦產(chǎn)費稅調(diào)整

一是資源稅。資源稅是以國家礦產(chǎn)資源的開采和利用為對象所課征的稅，資源稅是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)品供給的重要手段，同時也是宏觀調(diào)的途徑之一。二是礦產(chǎn)資源補償費是礦產(chǎn)資源有償制度（有償取得和開采）的重要組成部分，為保障礦產(chǎn)資源國家所有者權益奠定了基礎。

2.3 礦產(chǎn)勘查重點礦種和區(qū)域

2006年《國務院關于加強地質(zhì)工作的決定》（國發(fā)〔2006〕4號）頒布實施，明確提出今后一段時期內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查的重點礦種和區(qū)域。一是突出能源礦產(chǎn)勘查。二是加強非能源重要礦產(chǎn)勘查。三是做好礦山地質(zhì)工作。近幾年來，隨著國家對勘查投入的大幅增加，地質(zhì)找礦工作取得了較好的進展。

2.4 礦產(chǎn)資源進出口管理

一是出口配額。我國先后對煤炭、焦炭、稀土、原油、成品油、錫及錫制品、白銀、鎢品、銻品實行過出口配額管理。其中對稀土、焦炭的出口配額管理一直持續(xù)至現(xiàn)在。二是關稅調(diào)整。包括出口退稅和進口降稅。

2.5 礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備

一是礦產(chǎn)品儲備，包括開采后未加工的原礦產(chǎn)品（如原油）、簡單加工的初級礦產(chǎn)品（如精礦、精煉金屬等）。二是礦產(chǎn)地儲備。建立政府和企業(yè)共同出資的礦產(chǎn)品儲備機制，初步形成國家能源與重要礦產(chǎn)資源、礦產(chǎn)品與大中型探明礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲備體系。三是技術儲備，指新研制的器材、設備、方法等暫不推向市場，僅儲備設計圖紙、資料、技術文件、標準等軟件，保管好工藝裝備。

2.6 其他鼓勵性政策

一是非常規(guī)能源開發(fā)，包括支持鈾礦資源后備基地建設，推進油砂、油頁巖等非常規(guī)能源礦產(chǎn)的勘查開發(fā)利用，因地制宜地開發(fā)利用地熱和淺層地溫能。二是加強礦產(chǎn)資源綜合利用。加強低品位、共伴生礦產(chǎn)資源的綜合勘查與綜合利用，充分利用礦產(chǎn)資源。

3 礦產(chǎn)資源管理參與宏觀調(diào)控存在的問題

3.1 礦產(chǎn)資源參與調(diào)控的目標和手段有待進一步明確

礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控起步較晚，還處于探索階段，需要在分析礦業(yè)宏觀經(jīng)濟運行的基礎上，探索綜合運用行政、法律、經(jīng)濟和技術手段，研究在礦產(chǎn)品價格高位運行的情況下我國礦產(chǎn)資源的總體發(fā)展戰(zhàn)略和政策導向，探索礦產(chǎn)資源與產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、財稅政策有效配合的途徑和方式，進一步明確調(diào)控的目標和手段。

3.2 礦產(chǎn)資源參與調(diào)控的方式比較單一

目前，礦產(chǎn)資源參與宏觀調(diào)控方面，進行了不少探索，比如總量控制、礦業(yè)權投入的限制、出口配額等，但主要都是行政管理措施，還缺少更為有效的經(jīng)濟手段以及其他有效的手段。

3.3 總量控制的效果需要進一步改善

從2002年開始，我國連續(xù)8年對全國鎢礦開采企業(yè)下達年度鎢礦開采總量控制指標，從2006年開始連續(xù)4年對全國稀土礦開采企業(yè)下達稀土開采總量控制指標，2009年開始對銻礦實行開采總量控制。2010年加強了對螢石和高鋁黏土等的調(diào)控。但是，總量控制的指標一直難以實現(xiàn)，效果不佳，原因是多方面的，但最主要的原因：一是缺乏行之有效的部門間協(xié)調(diào)機制；二是監(jiān)管不力。

3.4重要礦產(chǎn)對外依存度居高不下

石油、鐵、銅、鋁是我國短缺礦產(chǎn)，每年從國外大量進口來滿足國內(nèi)的旺盛需求。礦產(chǎn)品的大量進口使我國重要礦產(chǎn)的對外依存度居高不下。2000年以來，銅、鋁、鐵礦石的對外依存度均超過50%，石油對外依存度呈快速增長的趨勢。

3.5 短缺礦產(chǎn)品出口量較多

據(jù)統(tǒng)計，我國一些需要大量進口的礦產(chǎn)品存在出口過多的現(xiàn)象，有限礦產(chǎn)以初級礦產(chǎn)品形式進入國內(nèi)外市場，高附加值的深加工礦產(chǎn)品比較少，大量的高附加值礦產(chǎn)品依賴進口。我國優(yōu)勢的稀土深加工產(chǎn)品也主要依賴進口，超過80%的特種鋼依賴進口。

4 促進礦產(chǎn)資源管理參與宏觀調(diào)控的建議

4.1 正確認識礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的作用

自2005年礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控以來，取得一定成效，解決了一些礦產(chǎn)資源管理方面的問題，但礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控不是解決礦產(chǎn)資源管理問題的“萬能藥”，而是以間接的方式參與礦產(chǎn)資源管理，在礦業(yè)發(fā)展偏離了正常軌道時進行干預，使之持續(xù)健康發(fā)展。

4.2 理清各級國土資源管理部門在礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控中的角色

國土資源部層面主要負責宏觀形勢研判、制定調(diào)控政策和檢查指導，省層面主要負責調(diào)控政策落實的協(xié)調(diào)和推進，市（縣）層面主要負責貫徹落實和情況反饋，通過上下聯(lián)動、協(xié)調(diào)一致來保障宏觀調(diào)控的及時性和有效性。

4.3 加強礦產(chǎn)資源相關部門間的協(xié)調(diào)與合作

礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控，涉及了資源管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海關外商、財稅管理等各個方面，需要加強部門之間的協(xié)調(diào)，從而形成從勘查、開采、加工、冶煉到進出口貿(mào)易等各個環(huán)節(jié)的全國統(tǒng)一的調(diào)控目標和政策，協(xié)調(diào)相關利益各方的權利，加強協(xié)調(diào)機制，進行定期、不定期的溝通協(xié)調(diào)，確保國家調(diào)控目標的實現(xiàn)和政策的權威性。

4.4 科學分配優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開采總量控制指標

優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開采總量控制指標的分配情況關系到該類礦種的可持續(xù)發(fā)展，因此在進行指標分配時必須做到科學合理。應建立相應的指標體系，對指標分配的進行評估，同時建立優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開采總量控制指標執(zhí)行獎懲制度，分配指標時既要考慮該類礦產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，又要兼顧中央政府、地方政府和人民群眾的利益。

4.5 探索建立中央政府、地方政府與企業(yè)聯(lián)合的礦產(chǎn)資源儲備體系新機制

一是建立起資源儲備為主，產(chǎn)品儲備為輔的多形式、立體化的礦產(chǎn)資源儲備體系。二是形成以政府為主導、企業(yè)為主體，金融支持、市場運作的運行構架。三是建立統(tǒng)一管理和分類運作相結合的管理模式。四是形成自主儲備和多方聯(lián)動相結合儲備方式。