淮河流域綜合管理體制思考

姜健俊

（淮河水利委員會(huì)規(guī)劃計(jì)劃處 蚌埠 233001）

淮河流域綜合管理體制思考

姜健俊

（淮河水利委員會(huì)規(guī)劃計(jì)劃處 蚌埠 233001）

本文對(duì)淮河流域水管理歷史和現(xiàn)狀的體制和做法進(jìn)行梳理，分析流域水管理的經(jīng)驗(yàn)和存在問題，與國外先進(jìn)的流域水管理體制做法相對(duì)比，結(jié)合淮河流域?qū)嶋H和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，提出淮河流域管理體制和機(jī)制創(chuàng)新的建議。

淮河流域 管理 體制

淮河流域地處我國南北氣候過渡帶，年際降水變化大，年內(nèi)降水分布也極不均勻，洪、澇、旱災(zāi)害頻繁發(fā)生，且經(jīng)常出現(xiàn)連旱連澇或旱澇急轉(zhuǎn)。流域水資源總量不足，供需矛盾突出，人均水資源占有量只有全國平均水平的1/4，且經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水環(huán)境承載能力不協(xié)調(diào)，與資源環(huán)境保護(hù)的矛盾突出。同時(shí)，干支流排水不暢，影響到上下游、左右岸的利益，造成區(qū)域之間水事矛盾突出?；春恿饔虻暮樗退Y源特點(diǎn)客觀上要求必須實(shí)行統(tǒng)一治理和管理，歷史經(jīng)驗(yàn)也表明統(tǒng)一治理和管理是一條十分重要的治淮方針。

一、歷史上淮河流域的管理情況

淮河是舉世公認(rèn)的難治之河，僅以行政區(qū)域?yàn)閱挝恢魏与y于善治根治，早在春秋時(shí)期，流域內(nèi)的各諸侯國就有訂立水利盟約共同治河的嘗試。金元以后，由于黃河長期奪淮，加上京杭運(yùn)河全線開通，黃、淮、運(yùn)在淮河流域交匯，治河、治運(yùn)、治淮交織在一起。明代的總理河道、總理漕運(yùn)和清代的河道總督、漕運(yùn)總督等機(jī)構(gòu)多設(shè)在淮河流域，重點(diǎn)治理和管理該區(qū)域的黃、淮、運(yùn)河道。1855年黃河北徙后，民間和地方建立導(dǎo)淮組織或機(jī)構(gòu)，進(jìn)行河道測(cè)量，提出導(dǎo)淮方案等。面對(duì)嚴(yán)重的水災(zāi)和沿淮人民的呼聲，“復(fù)淮”、“導(dǎo)淮”呼聲漸起。同治五年（1866年）10月，曾國藩在清江浦（現(xiàn)淮安）創(chuàng)設(shè)“導(dǎo)淮局”，這基本上是近代淮河流域機(jī)構(gòu)的雛形。1929年國民政府制定《導(dǎo)淮委員會(huì)組織法條例》，成立國民政府導(dǎo)淮委員會(huì)，蔣介石兼任委員長，隸屬國民政府掌管治淮一切事務(wù)，后經(jīng)多次調(diào)整，至1947年導(dǎo)淮委員會(huì)改組為淮河水利工程總局，隸屬行政院下設(shè)的水利部，是民國時(shí)期全國統(tǒng)一的治淮管理機(jī)構(gòu)。清末之前，淮河流域水利實(shí)行中央派出機(jī)構(gòu)專管和地方官吏協(xié)助的管理體制，流域四省未設(shè)專門機(jī)構(gòu)。至清末民初才相繼成立水利機(jī)構(gòu)，對(duì)境內(nèi)的淮河進(jìn)行管理。

二、新中國淮河流域管理機(jī)構(gòu)沿革

新中國成立后，人民政權(quán)接管國民黨政府的“淮河水利工程總局”，成立了人民政府的淮河水利工程總局。中央政府高度重視治淮工作，為統(tǒng)一管理先后成立淮河中游、上游工程局和皖北治淮指揮部等機(jī)構(gòu)，更好地落實(shí)政務(wù)院《關(guān)于治理淮河的決定》。1950年11月，在安徽蚌埠成立治淮委員會(huì)，對(duì)治理工作實(shí)行較為集中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，主要職責(zé)是統(tǒng)一規(guī)劃與治理淮河及沂、沭、泗、運(yùn)河。治淮委員會(huì)由中共中央華東局代管。

1958年7月8 日，治淮委員會(huì)撤銷，治淮工作由淮河流域四省分別負(fù)責(zé)。從1958年治淮委員會(huì)撤銷到1977年重新組建，淮河流域管理工作主要由流域四省在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施行政區(qū)域管理。從實(shí)施效果看，大致可分三個(gè)過程：一是撤銷后3年，按照1956～1957年制定的規(guī)劃，流域各省充分發(fā)揮行政管理的強(qiáng)勢(shì)作用，發(fā)動(dòng)群眾建設(shè)了大量的治淮骨干工程；二是自1961～1969年，在缺少流域機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)溝通情況下，水事糾紛越來越多，幾乎所有涉及省界的河流都出現(xiàn)水利矛盾，中央和地方的水利管理成本越來越高，影響社會(huì)穩(wěn)定；三是1969年10月國務(wù)院成立治淮規(guī)劃小組后，從抓統(tǒng)一規(guī)劃入手，開始加強(qiáng)流域?qū)用娴墓芾怼?/p>

1977年，在治淮規(guī)劃小組辦公室的基礎(chǔ)上，重新組建治淮委員會(huì)，作為水利電力部的派出機(jī)構(gòu)，全稱水利電力部治淮委員會(huì)。1990年后治淮委員會(huì)改名水利部淮河水利委員會(huì)（以下新中國各時(shí)期流域機(jī)構(gòu)均簡稱淮委）。

三、國外的流域水管理情況

1.國外流域水管理體制

國外水管理體制基本上分為兩種類型：分散型和集中型。分散型的管理模式人為地將系統(tǒng)完整水系條塊分割，妨礙水資源的合理利用和保護(hù)，以后逐漸趨向于集中管理。集中管理方式是由國家設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)水務(wù)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，或由國家指定代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸口管理，世界上比較成功的管理范例主要有田納西河流域管理、法國的流域管理和英國的泰晤士河管理等。

（1）田納西河流域管理

田納西河是美國東南部俄亥俄河的最大支流，流域面積10.5萬平方千米，涉及美國7個(gè)州，但是流域淤沙沉積，大多數(shù)有價(jià)值的礦產(chǎn)資源被盲目掠奪，土地嚴(yán)重荒漠化和風(fēng)化，經(jīng)常發(fā)生洪澇災(zāi)害，造成了相當(dāng)大的生態(tài)問題。1933年美國頒布了《田納西河流域管理局法》，并成立了權(quán)威性的流域管理機(jī)構(gòu)“田納西河流域管理局”（TVA）。該法規(guī)定流域管理局是個(gè)政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)田納西河流域防洪、航運(yùn)、灌溉等綜合開發(fā)和治理。同時(shí)，法律授予該流域管理機(jī)構(gòu)很大的行政管理權(quán)力并明確與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系，使管理局能有效、順利地行使職責(zé)。由于有法律的專門授權(quán)，使得田納西河流域管理局能夠根據(jù)本流域的資源狀況、充分考慮開發(fā)工程所必須適應(yīng)的長期發(fā)展要求，制定包括防洪、發(fā)電、航運(yùn)、灌溉、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容的綜合性的長期開發(fā)方案，同時(shí)協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，取得了很好的管理效果。

（2）法國的流域管理

法國于1964年頒布了水法，建立起高效率的水資源管理系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)被譽(yù)為世界上比較好的水資源管理系統(tǒng)之一，其顯著特點(diǎn)是將全國按河流水系分成六大流域，成立流域管理委員會(huì)。首先將水當(dāng)作水的匯集系統(tǒng)的整體進(jìn)行管理，以流域?yàn)閱挝?，按照流域面而不是按行政區(qū)進(jìn)行管理。由于運(yùn)用了這個(gè)系統(tǒng)，法國河流的生態(tài)狀況有了顯著的改善，甚至在人口特別密集的巴黎地區(qū)，飲用水源的質(zhì)量也能滿足現(xiàn)代的要求。

二是通過建立與其他社會(huì)組織的單獨(dú)協(xié)商體系，保障各社會(huì)組織的聯(lián)系。就目前而言，社會(huì)組織和個(gè)人對(duì)于社會(huì)治理的能力還比較低，而政府治理很強(qiáng)，要以政府為主導(dǎo)，與其他社會(huì)組織一起建立行之有效的協(xié)商機(jī)制。同時(shí)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求，政府保障各社會(huì)組織社會(huì)治理的主體地位，同時(shí)政府應(yīng)該尊重社會(huì)運(yùn)行規(guī)律，并通過建立有效的協(xié)商機(jī)制和溝通平臺(tái)，與各組織一起建立和研究相關(guān)社會(huì)政策，直至將其納入已有法律體系，從而充分發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)治理中的作用。

（3）英國的泰晤士河管理

英國于1974年成立的泰晤士河水務(wù)局是一個(gè)綜合性流域管理機(jī)構(gòu)。依照1973年英國頒布的水法，泰晤士河水務(wù)局負(fù)責(zé)流域統(tǒng)一治理和水資源統(tǒng)一管理，包括水文站網(wǎng)建設(shè)、水文水情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)的管理、城市生活和工業(yè)供水、下水道、污水處理、防洪、水產(chǎn)、水上娛樂等河流管理所有方面的內(nèi)容，并有權(quán)確定流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，頒發(fā)取水和排水（污）許可證，制定流域管理規(guī)章制度，是一個(gè)擁有部分行政職能的非盈利性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

2.國外流域水管理的經(jīng)驗(yàn)

（1）依法治水

由于河湖流域的綜合開發(fā)涉及到各個(gè)方面,不僅是流域本身，而是綜合了生態(tài)、環(huán)境、動(dòng)植物、氣象、水利工程以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口等諸多方面，這就需要通過立法給予流域管理機(jī)構(gòu)廣泛的管理權(quán)及實(shí)施保障。盡管世界各國的水管理體制不盡一致,但有一個(gè)共同的成功之處就是水管理是有序的，歸結(jié)到一點(diǎn)就是水的法律法規(guī)比較健全，社會(huì)各界都能嚴(yán)格遵守，一切水事活動(dòng)都能嚴(yán)格遵守。制定相關(guān)法律法規(guī)一般采取兩種形式：一是采用制定全流域的法律進(jìn)行管理,如田納西河的“田納西河流域管理局法”、科羅拉多河的“河流法”、密西西比河的“洪水災(zāi)害防御法”、“水資源規(guī)劃法”；二是對(duì)某一方面的管理采用具有法律效力的協(xié)議、條例，如伊利湖的“大湖區(qū)管理協(xié)議”等。

（2）加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

英國在這方面有非常成功的經(jīng)驗(yàn)。英國政府針對(duì)供水和水污染問題，根據(jù)1973年議會(huì)通過的水法，實(shí)行按流域（或聯(lián)合附近幾個(gè)小流域）分區(qū)管理，最后把英格蘭和威爾士劃分為10個(gè)水務(wù)局。流域內(nèi)不再按過去的行政劃分和受其管轄權(quán)的限制，每個(gè)水務(wù)局對(duì)本流域與水有關(guān)的事務(wù)全面負(fù)責(zé)、統(tǒng)一管理，取得了顯著成效，現(xiàn)已由過去的多頭分散管理基本上統(tǒng)一到以流域?yàn)閱卧木C合性集中管理，逐步實(shí)現(xiàn)了水的良性循環(huán)，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的繁榮發(fā)展，被稱為英國水管理的“現(xiàn)代革命”。美國、法國等發(fā)達(dá)地區(qū)以及一些發(fā)展中國家，如土耳其也通過組建流域管理機(jī)構(gòu),按流域進(jìn)行統(tǒng)一管理。

（3）重視公眾參與

四、流域管理現(xiàn)狀和問題

根據(jù)《中華人民共和國水法》，國家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制?；春铀瘑T會(huì)作為水利部設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在淮河流域和山東半島區(qū)域內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。流域內(nèi)縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作；政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)、利用和保護(hù)的有關(guān)工作。

淮河流域管理機(jī)構(gòu)主要就是淮河水利委員會(huì)及其下屬的沂沭泗水利管理局等。流域四省設(shè)有水利廳，為所在省的水行政主管部門，統(tǒng)一管理本省的水資源和河道，主管全省的水利工程建設(shè)和水土保持工作，負(fù)責(zé)防汛抗旱等日常工作，負(fù)責(zé)全省水利行業(yè)管理。在淮委和流域各省水利等有關(guān)部門的共同努力下，流域管理工作呈現(xiàn)出相對(duì)規(guī)范、運(yùn)行有序的格局。雖然流域管理取得了一定成績，但是還存在一些亟待解決的問題，主要體現(xiàn)在流域水行政管理體制尚未完全理順，管理事權(quán)還不夠清晰，管理法規(guī)和制度還不夠協(xié)調(diào)，統(tǒng)一管理的能力建設(shè)還相對(duì)薄弱。

五、流域管理對(duì)策和建議

1.管理體制

進(jìn)一步明確流域與區(qū)域的事權(quán)劃分，完善淮河流域管理體制，建立事權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管配套、協(xié)調(diào)有力的管理體制。加強(qiáng)流域合作，探索建立有效的流域合作或協(xié)作關(guān)系（如流域聯(lián)席會(huì)議、流域合作框架等）。

2.管理機(jī)制

建立健全流域管理中流域管理機(jī)構(gòu)和各省、各部門及其他利益相關(guān)方共同參與、民主協(xié)商、科學(xué)決策、分工負(fù)責(zé)的流域議事決策和高效執(zhí)行機(jī)制，完善會(huì)商、協(xié)調(diào)和通報(bào)制度；強(qiáng)化公眾參與機(jī)制，推進(jìn)政務(wù)公開，建立公眾意見反饋監(jiān)督制度；建立健全信息共享機(jī)制，以流域綜合管理信息平臺(tái)為基礎(chǔ)，建立和加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)與各地區(qū)、各部門間的信息交流和共享機(jī)制；建立健全應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，完善水利突發(fā)公共事件專項(xiàng)預(yù)案，建立監(jiān)測(cè)預(yù)警和決策機(jī)制；研究建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善行蓄洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償機(jī)制，提高淮河流域綜合管理水平和效率。

3.法律法規(guī)建議

研究制定《淮河法》或《江河流域管理法》；修訂《淮河流域水污染防治暫行條例》；制定《淮河流域河道采砂管理?xiàng)l例》《淮河流域行蓄洪區(qū)管理?xiàng)l例》《南四湖管理?xiàng)l例》等以及水資源及濕地保護(hù)等法規(guī)。流域管理機(jī)構(gòu)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)，制定實(shí)施細(xì)則，或者在其法定職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)工作程序和職責(zé)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。完善地方性法規(guī)、政府規(guī)章與規(guī)范性文件建設(shè)；建立流域管理法制統(tǒng)一保障機(jī)制，保障流域管理法制建設(shè)的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。

4.水利規(guī)劃管理

根據(jù)淮河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，編制或修訂流域和區(qū)域水利規(guī)劃，加強(qiáng)流域范圍內(nèi)水利規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，逐步完善流域規(guī)劃體系。加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理。規(guī)劃確定的各項(xiàng)任務(wù)及時(shí)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，按照國家基本建設(shè)程序，有步驟地付諸實(shí)施。根據(jù)規(guī)劃實(shí)施情況，適時(shí)組織開展水利規(guī)劃中期評(píng)估和后評(píng)估工作，提出規(guī)劃調(diào)整或修訂的意見。加強(qiáng)規(guī)劃保留區(qū)管理。根據(jù)批復(fù)規(guī)劃確定的河道整治計(jì)劃用地和規(guī)劃建設(shè)堤防用地，劃定規(guī)劃保留區(qū)并及時(shí)向社會(huì)公告。實(shí)行規(guī)劃同意書制度。在淮河流域江河湖泊上新建、擴(kuò)建以及改建并調(diào)整原有功能的水工程，必須報(bào)有關(guān)水行政主管部門同意