綜合防治水土流失 為建設(shè)美麗淮河提供保障——淮河流域綜合規(guī)劃水土保持規(guī)劃解讀

黎家作

（淮河流域水土保持監(jiān)測(cè)中心站 蚌埠 233001）

水是生命之源，土是生存之本，防治水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，以水土資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)維護(hù)，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展是水土保持的根本目標(biāo)。實(shí)踐證明，水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，是保障國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全、防洪安全、人居環(huán)境安全的重要支撐。

淮河流域地處我國(guó)中東部地區(qū)和南北氣候過(guò)渡帶，特殊的自然條件孕育了豐富的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)類型和生物多樣性，是我國(guó)重要的糧、棉、油生產(chǎn)基地，在保證我國(guó)糧食安全和生態(tài)安全，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)及可持續(xù)發(fā)展中具有極為重要的戰(zhàn)略地位。由于淮河流域人口密度大，長(zhǎng)期以來(lái)以資源消耗為主的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，導(dǎo)致許多地區(qū)植被破壞、土地退化，水土流失嚴(yán)重，人口—資源—環(huán)境一發(fā)展的矛盾異常突出。因此，淮河流域水土流失防治應(yīng)立足服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、構(gòu)建水土流失綜合防治體系，促進(jìn)流域“防洪、糧食、生態(tài)、人居、飲水”五個(gè)安全，為建設(shè)安瀾、綠色、清澈的美麗淮河提供可靠保障。

一、準(zhǔn)確判斷流域水土流失防治面臨的主要形勢(shì)

1.水土流失綜合防治取得一定進(jìn)展

多年來(lái)，流域四省各級(jí)水行政主管部門(mén)依法制定了水土保持配套法規(guī)，根據(jù)水利部的統(tǒng)一安排開(kāi)展了水土保持監(jiān)督執(zhí)法試點(diǎn)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)范化和監(jiān)督管理能力建設(shè)，水土保持行業(yè)管理和社會(huì)化服務(wù)能力逐步提升。流域各地充分利用中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金和地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)，并通過(guò)投資機(jī)制的改革創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)社會(huì)投入，開(kāi)展了各具特色的以小流域?yàn)閱卧乃亮魇ЬC合治理。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2005年淮河流域累計(jì)完成水土流失治理面積3.9萬(wàn)km2，在約9萬(wàn)km2的丘陵山區(qū)，興建水平梯田105萬(wàn)hm2、塘壩114萬(wàn)座、谷坊25萬(wàn)座、水土保持林草220萬(wàn)hm2（其中經(jīng)濟(jì)林約 80萬(wàn) hm2）。

2.水土流失治理任務(wù)仍然十分艱巨

根據(jù)全國(guó)公告的第二次水土流失遙感資料和實(shí)際調(diào)查情況，淮河流域水土流失總面積為4.24萬(wàn)km2，要全面實(shí)現(xiàn)治理，按近每年不足1200km2的治理進(jìn)度，需要30年以上。另一方面，由于流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)步入快速發(fā)展軌道，資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，因生產(chǎn)建設(shè)行為造成的人為水土流失呈逐年加重之勢(shì)。因此，流域水土流失治理任務(wù)仍然十分艱巨。

3.水土保持流域綜合管理薄弱

由于原水土保持法沒(méi)有明確流域機(jī)構(gòu)在水土保持方面的法定職責(zé)，水土保持的流域管理工作嚴(yán)重滯后。突出表現(xiàn)為流域水土保持管理體制不順、監(jiān)督管理能力不足和科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)等。

4.水土流失防治應(yīng)突出保障“五個(gè)安全”

當(dāng)前，淮河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于快速發(fā)展階段，黨和國(guó)家提出了新農(nóng)村、“兩型社會(huì)”和生態(tài)文明建設(shè)等發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)水土保持需求迫切，要求更高。新形勢(shì)下淮河流域水土流失防治應(yīng)緊密結(jié)合流域自然環(huán)境條件，服務(wù)于流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，突出保障“五個(gè)安全”。第一是改造現(xiàn)有的侵蝕劣地和其他中低產(chǎn)地，并適當(dāng)開(kāi)墾宜農(nóng)“四荒”資源，增加基本農(nóng)田數(shù)量，通過(guò)配套水系和土壤改良等措施挖掘土地糧食生產(chǎn)潛力，保障區(qū)域“糧食安全”。第二是加大大型水庫(kù)上游水源涵養(yǎng)林建設(shè)，配套坡面和溝道攔蓄工程，有效攔截徑流和泥沙，減少?gòu)搅鳑_刷力、延長(zhǎng)匯流時(shí)間和泥沙下泄量，以保障淮河流域上游“防洪安全”。第三是加大生態(tài)良好區(qū)預(yù)防監(jiān)督力度，保護(hù)好土地和植被；在人少、水土流失輕微的生態(tài)脆弱區(qū)，采取生態(tài)修復(fù)措施；在人口相對(duì)密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求大、水土流失嚴(yán)重的生態(tài)退化區(qū)，采取工程與植物措施相結(jié)合，重建植被生態(tài)系統(tǒng)，控制土壤流失及其所衍生的面源污染，保障和維系“生態(tài)環(huán)境安全”。第四是注重城鎮(zhèn)水土保持，規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)行為，保障“人居環(huán)境安全”。第五是對(duì)人煙稀少、植被良好區(qū)實(shí)行全面封禁，提高水源涵養(yǎng)和生態(tài)系統(tǒng)自凈能力；在人口相對(duì)密集的淺山丘陵區(qū)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)；在溝道上游建設(shè)植物谷坊群和溝底防沖林，在河道兩側(cè)和湖庫(kù)周邊建設(shè)林草生物緩沖帶，依托植物吸附能力，吸收水體中的富營(yíng)養(yǎng)物，凈化水質(zhì)，保障“人畜飲水安全”。

二、科學(xué)擬定流域水土流失防治的主要目標(biāo)和任務(wù)

1.主要目標(biāo)

到2020年，流域內(nèi)水土流失治理程度應(yīng)達(dá)到60%以上，其中新增水蝕治理面積2.0萬(wàn)km2和風(fēng)蝕治理面積0.5萬(wàn)km2。全面實(shí)施坡耕地水土綜合整治；在山洪災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)全面建成非工程措施與工程措施相結(jié)合的綜合防災(zāi)減災(zāi)體系。到2030年，水土流失治理程度應(yīng)達(dá)到90%以上，流域上游水土保持防護(hù)體系基本建成，坡耕地改造全面完成，水土資源得到有效保護(hù)和可持續(xù)利用；治理區(qū)內(nèi)林草覆蓋率達(dá)到30%以上，生態(tài)環(huán)境進(jìn)入良性發(fā)展軌道。

2.主要任務(wù)

在堅(jiān)持封育保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)解決現(xiàn)有以坡耕地、坡林地等為主要策源地的水土流失問(wèn)題，加強(qiáng)水土資源管理，提高資源綜合承載能力，逐步建設(shè)和完善水土保持綜合防護(hù)體系和山洪溝綜合治理工程體系。實(shí)施山丘區(qū)96.57萬(wàn)hm2坡耕地和16.11萬(wàn)hm2坡林地水土綜合整治，完成以小流域?yàn)閱卧C合治理水蝕面積2.33萬(wàn)km2，同時(shí)，在山丘區(qū)15個(gè)水庫(kù)型水源地上游選取104條小流域，開(kāi)展清潔型小流域面源污染輔助控制工程建設(shè)；綜合治理黃泛風(fēng)沙區(qū)以風(fēng)蝕為主的侵蝕面積0.80萬(wàn)km2；綜合治理廢黃河故道和濱海沙土區(qū)以水力侵蝕為主的風(fēng)水復(fù)合侵蝕面積0.48萬(wàn)km2；綜合治理山洪溝980條。

三、統(tǒng)籌規(guī)劃流域水土流失防治的主要對(duì)策與措施

1.努力推進(jìn)流域水土保持綜合管理

突出水土流失預(yù)防保護(hù)意識(shí)。制定桐柏大別山國(guó)家級(jí)重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)、省級(jí)重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)的管理辦法。研究確定淮河流域不同區(qū)域水土保持生態(tài)功能定位，建立水源涵養(yǎng)、耕地建設(shè)保護(hù)等功能區(qū)管理制度。建立涉及水土保持項(xiàng)目的水土流失影響綜合評(píng)估制度。

完善水土保持生態(tài)建設(shè)管理機(jī)制。加強(qiáng)沂蒙山區(qū)和其他各省級(jí)水土保持重點(diǎn)治理區(qū)管理。完善多元化的投入體制和責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的管護(hù)機(jī)制。探索和建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立水土保持生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目流域參與式管理、專家論證評(píng)審制度。

強(qiáng)化水土保持監(jiān)督管理制度建設(shè)。建立健全開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案申報(bào)和許可制度；規(guī)范水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)、評(píng)估管理工作；開(kāi)展流域水土流失定期普查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立流域和區(qū)域水土保持定期公告制度。

2.著力實(shí)施流域水土流失綜合治理工程

根據(jù)各不同水土流失類型區(qū)水土流失程度、治理緊迫程度，分期分批實(shí)施水土流失綜合治理工程。

（1）丘陵山地水蝕區(qū)綜合治理工程

主要包括：生態(tài)修復(fù)輔助工程、以坡耕地及坡林地水土綜合整治為主的小流域綜合治理工程和清潔型小流域面源污染控制輔助工程。

生態(tài)修復(fù)輔助工程。到2020年將桐柏大別山、伏牛山和沂蒙山區(qū)10片總面積0.51萬(wàn)km2的范圍確定為主要生態(tài)修復(fù)區(qū)實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程。生態(tài)修復(fù)輔助措施主要包括沼氣池、谷坊、小型水源工程、圍欄建設(shè)等。

小流域綜合治理工程。以小流域?yàn)閱卧C合治理水土流失2.33萬(wàn)km2，到2020年主要在淮河源頭、桐柏大別山大型水庫(kù)上游及低山丘陵重點(diǎn)流失區(qū)、沙潁河上游土地沙化區(qū)、板橋和石漫灘水庫(kù)上游、沂蒙山大型水庫(kù)上游水土流失和石漠化區(qū)和江淮丘陵水土流失生態(tài)脆弱區(qū)完成小流域綜合治理面積1.47萬(wàn)km2。主要措施包括：坡面整治、溝道防護(hù)、水土保持植被恢復(fù)與建設(shè)等。

清潔型小流域面源污染控制輔助工程。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和水源地保護(hù)，在山丘區(qū)15個(gè)水庫(kù)型水源地上游選取104條小流域開(kāi)展清潔型小流域面源污染控制輔助工程建設(shè)，到2020年主要選擇河南省板橋水庫(kù)、安徽省梅山水庫(kù)等重要水源地上游60條小流域。主要措施包括：人居環(huán)境綜合整治、植物緩沖帶及濕地建設(shè)等。

（2）黃泛平原風(fēng)蝕區(qū)綜合治理工程

綜合治理以風(fēng)蝕為主的侵蝕面積0.80萬(wàn)km2，其中到2020年在河南豫東地區(qū)、山東菏澤地區(qū)治理0.50萬(wàn)km2。主要措施包括：水土保持植被恢復(fù)與重建、土地整治等。

（3）平原沙土地風(fēng)水復(fù)合侵蝕類型區(qū)綜合治理工程

綜合治理平原沙土區(qū)4782km2，其中到2020年在江蘇省徐州、淮安、宿遷、鹽城等廢黃河及濱海一帶治理2900km2。主要措施包括：水土保持植被恢復(fù)與重建、水土綜合整治等。

（4）山洪災(zāi)害防治工程

綜合治理山洪溝980條，其中到2020年完成山洪災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)內(nèi)的桐柏大別山區(qū)、沂蒙山區(qū)和伏牛山區(qū)沙潁河上游658條山洪溝治理。主要措施包括排導(dǎo)、攔擋，溝道疏通、溝底防沖工程建設(shè)和搬遷、避讓等。

3.不斷加強(qiáng)流域水土保持綜合管理能力建設(shè)

根據(jù)大力推進(jìn)水土保持流域綜合管理的需要,不斷加強(qiáng)流域水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)及管理應(yīng)用系統(tǒng)、山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)、水土保持科技創(chuàng)新能力及信息化建設(shè)，不斷提升水土保持流域綜合管理和社會(huì)化服務(wù)水平。

（1）水土保持監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)

到2020年，建設(shè)完成流域中心站及四省總站，平頂山、信陽(yáng)、六安、徐州、連云港、臨沂、濟(jì)寧、棗莊等水土保持分站，以及各不同水土流失類型區(qū)45個(gè)徑流場(chǎng)和風(fēng)蝕監(jiān)測(cè)點(diǎn)、20個(gè)控制站和綜合觀測(cè)場(chǎng)、5個(gè)河道斷面控制站。主要建設(shè)內(nèi)容包括土建設(shè)施建設(shè)、監(jiān)測(cè)設(shè)備配置等。

（2）山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)

到2020年，在山洪災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)內(nèi)，建設(shè)流域及河南、安徽、山東省山洪災(zāi)害預(yù)警中心，以及河南省平頂山市、駐馬店市、信陽(yáng)市，安徽省六安市，山東省臨沂市5個(gè)重點(diǎn)地市山洪災(zāi)害預(yù)警分中心。配套信息接收處理、氣象產(chǎn)品應(yīng)用、洪水預(yù)報(bào)、災(zāi)害評(píng)估、信息服務(wù)、災(zāi)情監(jiān)視、會(huì)商等山洪災(zāi)害防治預(yù)警管理系統(tǒng)。

（3）監(jiān)督管理和自主創(chuàng)新能力建設(shè)

到2020年，按照水土保持監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)要求，完成流域機(jī)構(gòu)、四省以及國(guó)家級(jí)重點(diǎn)防治區(qū)和流域重點(diǎn)水土流失地區(qū)30個(gè)縣、8個(gè)市執(zhí)法裝備的建設(shè)和完善；加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力建設(shè)。在區(qū)域性土壤侵蝕預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)模型、水土流失關(guān)鍵性防治技術(shù)及土地退化區(qū)生態(tài)恢復(fù)重建等方面有新的突破；同時(shí)，集成國(guó)內(nèi)外水土保持先進(jìn)技術(shù)，在流域水土流失重點(diǎn)地區(qū)，建成一批水土保持科技示范基地。

（4）水土保持信息化建設(shè)

到2020年，在初步建成由地面觀測(cè)、遙感監(jiān)測(cè)、科學(xué)試驗(yàn)和信息網(wǎng)絡(luò)等構(gòu)成的數(shù)據(jù)采集、處理、傳輸水土保持監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建成基于時(shí)空邏輯的水土流失、水土保持措施以及相關(guān)因素的數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建水土保持業(yè)務(wù)應(yīng)用服務(wù)和信息共享的技術(shù)平臺(tái)，形成基于網(wǎng)絡(luò)、面向社會(huì)的信息服務(wù)體系，全面提高水土流失監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、水土保持生態(tài)建設(shè)管理、預(yù)防監(jiān)督、科學(xué)研究以及社會(huì)公眾服務(wù)的能力