淮河流域水利發(fā)展面臨的形勢與問題分析

吳貴勤

（淮河水利委員會規(guī)劃計劃處 蚌埠 233001）

淮河流域水利發(fā)展面臨的形勢與問題分析

吳貴勤

（淮河水利委員會規(guī)劃計劃處 蚌埠 233001）

新中國成立后，按照“蓄泄兼籌”的治淮方針，先后開展了大規(guī)模的治淮建設(shè)，取得了巨大成就，淮河流域初步形成了防洪、除澇、灌溉、航運、供水、發(fā)電等水資源綜合利用體系。但隨著流域經(jīng)濟社會發(fā)展和東部率先發(fā)展、中部崛起等國家戰(zhàn)略以及中原經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的相繼實施，流域綜合治理面臨著新的形勢和問題，需要認(rèn)真總結(jié)和分析。

淮河 水利發(fā)展 形勢 問題 分析

淮河流域平原廣闊，人口密集，氣候條件復(fù)雜，洪澇旱災(zāi)害頻繁。新中國成立后，按照“蓄泄兼籌”的治淮方針，淮河流域先后開展多輪流域綜合規(guī)劃指導(dǎo)治淮工作，取得了巨大成就。結(jié)合流域現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求，2007年起開展的新一輪流域綜合規(guī)劃工作，科學(xué)分析了淮河流域水利發(fā)展面臨的新形勢與新問題，為有針對性提出今后一個時期流域治理任務(wù)提供了保障。

一、流域治理現(xiàn)狀

新中國成立60多年來，依據(jù)流域規(guī)劃，淮河流域開展了大規(guī)模建設(shè)，初步形成了防洪、除澇、灌溉、航運、供水、發(fā)電等流域水資源綜合利用體系。

1.初步形成了防洪除澇減災(zāi)體系

上游攔蓄能力增強，大型水庫控制面積為2.7萬km2，防洪庫容為67.38億m3。河道泄洪能力顯著提高，淮河干流上游從2000m3/s提高到7000m3/s，中游王家壩至洪澤湖由5000～7000m3/s擴大到接近 7000～13000m3/s，下游由8000m3/s擴大到接近18270m3/s。沂沭泗河水系的入海排洪能力由不足1000m3/s擴大到14200m3/s?；春由嫌畏篮闃?biāo)準(zhǔn)達(dá)到10年一遇，中下游重要防洪保護區(qū)和重要城市的防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到100年一遇；沂沭泗河中下游重要防洪保護區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)總體提高到50年一遇；淮北重要跨省支流的防洪標(biāo)準(zhǔn)除洪汝河防洪標(biāo)準(zhǔn)為10年一遇外，其余均提高到20年一遇。改善了部分易澇洼地的排澇條件，重要排水河道的排澇標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到或接近3年一遇。

2.初步建成了蓄、引、提、調(diào)的水資源配置工程體系

蓄水、引水、提水等各類水利工程設(shè)計年供水能力達(dá)823億m3；工業(yè)和城鎮(zhèn)生活用水量由1980年的47億m3增長到2007年的115億m3；初步建成水庫塘壩灌區(qū)、河湖灌區(qū)和機電井灌區(qū)三大灌溉體系，設(shè)計灌溉面積達(dá)1.7億畝，年均實灌面積由20世紀(jì)50年代的不足1500萬畝，增加到20世紀(jì)90年代的近1億畝。

3.水資源和水生態(tài)保護體系建設(shè)取得明顯進(jìn)展

1995年國務(wù)院發(fā)布第一部流域性水污染防治法規(guī)《淮河流域水污染防治暫行條例》，有力推動了流域水污染治理工作的深入開展。淮河流域城鎮(zhèn)主要污染物COD入河排放量從20世紀(jì)90年代初以來總體上呈逐步下降趨勢。水資源保護工作進(jìn)一步加強，完成了全流域水功能區(qū)劃，確立了以水功能區(qū)為核心、以入河排污口監(jiān)督管理為手段的水資源保護制度，根據(jù)淮河流域納污能力提出了限制排污總量意見，水污染聯(lián)防機制不斷完善。

60多年來，累計治理水土流失面積3.9萬km2，在約9萬km2的丘陵山區(qū)，興建梯田105萬hm2，塘壩114多萬座，攔沙谷坊25萬座，水土保持林草220萬hm2，改善了生態(tài)環(huán)境。

4.流域綜合管理體系初具雛形

構(gòu)建了流域綜合管理體制框架，流域管理政策法規(guī)體系逐步完善；初步建立了水文水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和防汛調(diào)度指揮系統(tǒng)，管理能力和服務(wù)水平有所提高。

二、經(jīng)濟社會發(fā)展對水利的新要求

經(jīng)過60多年的持續(xù)治理，流域減災(zāi)興利能力得到顯著提高，但隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，對流域水利發(fā)展提出了新的更高要求。

1.實現(xiàn)國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展對水利提出新要求

水資源是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，水利是國民經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)設(shè)施。隨著流域內(nèi)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，經(jīng)濟總量將進(jìn)一步擴大，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)生活用水都將進(jìn)一步增長。目前，淮河流域水利發(fā)展相對滯后，水資源配置格局與經(jīng)濟發(fā)展布局不匹配，水環(huán)境承載力與經(jīng)濟發(fā)展方式不協(xié)調(diào)，以水資源可持續(xù)利用保障實現(xiàn)經(jīng)濟總量翻兩番的任務(wù)十分艱巨。流域經(jīng)濟社會發(fā)展要求進(jìn)一步加快水利發(fā)展步伐，完善水利基礎(chǔ)設(shè)施，提升水利保障能力，強化水利對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐作用。同時要求切實加強水資源統(tǒng)一管理，實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，強化水資源配置與調(diào)控手段，充分發(fā)揮水資源管理在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、降低消耗、保護環(huán)境上的基礎(chǔ)性、導(dǎo)向性作用，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

2.保障和改善民生對水利提出新要求

水利發(fā)展與保障和改善民生息息相關(guān)。當(dāng)前淮河流域防洪減災(zāi)體系尚不完善，部分地區(qū)還存在不同程度的洪水威脅；水質(zhì)污染、水資源短缺及供水設(shè)施不足，城鄉(xiāng)居民飲水安全得不到必要保障；局部地區(qū)水土資源過度開發(fā)利用，水生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞。保障和改善民生要求把群眾需求放在更加突出的位置，加強流域水利發(fā)展，努力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和用水安全，建設(shè)秀美山川，人人共享水利發(fā)展成果。

3.增強發(fā)展協(xié)調(diào)性對水利提出新要求

按照科學(xué)發(fā)展觀要求，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，增強經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)性，將對水利建設(shè)和管理提出更高要求?；春恿饔蛩Y源分布與流域人口和耕地分布、礦產(chǎn)和能源資源開發(fā)等生產(chǎn)力布局不協(xié)調(diào)，隨著淮河流域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局的演進(jìn)，水資源需求和用水結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化，水資源供需矛盾更加突出。增強發(fā)展協(xié)調(diào)性，必須要根據(jù)流域的水資源狀況，強化需水管理，實施最嚴(yán)格的水資源管理制度，積極推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，提高水資源開發(fā)利用效率，使經(jīng)濟社會的發(fā)展與淮河流域水資源承載能力相適應(yīng)，以維系良好的生態(tài)環(huán)境；必須統(tǒng)籌和兼顧區(qū)域均衡發(fā)展，用好當(dāng)?shù)厮m度增加外調(diào)水，優(yōu)化水資源配置，為城市群的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的布局提供水資源保障。

4.基本公共服務(wù)均等化對水利提出新要求

淮河流域各地自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平差別較大，水利發(fā)展水平很不均衡，水利公共服務(wù)的能力和水平不高，覆蓋面也很低，城鄉(xiāng)公共服務(wù)存在很大的差異，影響了流域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小區(qū)域發(fā)展差距，要求流域水利全面協(xié)調(diào)發(fā)展，提升水利公共服務(wù)能力，既要繼續(xù)推進(jìn)骨干河道治理和重點工程建設(shè)，也要加強流域面上水利的發(fā)展，加快低洼易澇地區(qū)和中小河流治理，特別要著力改善農(nóng)村水利條件，提高農(nóng)業(yè)抗御洪澇干旱災(zāi)害能力，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民致富創(chuàng)造堅實的水利條件。

5.保障糧食安全對水利提出新要求

糧食安全事關(guān)國民經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008～2020年）》提出了到2020年全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力的目標(biāo)?；春恿饔蚴俏覈Z食主產(chǎn)區(qū)，目前糧食產(chǎn)量約占全國的17.4%，其中小麥產(chǎn)量約占全國的1/4，對保障我國糧食安全具有重要作用。但是淮河流域糧食生產(chǎn)受到洪、澇、旱災(zāi)的嚴(yán)重威脅，灌溉設(shè)施配套不足、灌溉率不高，農(nóng)田除澇標(biāo)準(zhǔn)低、排水不暢，嚴(yán)重影響淮河流域糧食生產(chǎn)安全。因此，要進(jìn)一步加強農(nóng)村水利及農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配套完善現(xiàn)有灌溉面積，發(fā)展節(jié)水灌溉，逐步擴大有效灌溉面積，提高農(nóng)田灌溉率，加強農(nóng)田面上治理，提高農(nóng)田排水標(biāo)準(zhǔn)，改善糧食生產(chǎn)的條件。同時，完善水資源配置格局，加強水資源應(yīng)急調(diào)配能力，提高糧食生產(chǎn)的用水保障程度。

三、存在的主要問題

與流域經(jīng)濟社會發(fā)展新要求相比，流域水利發(fā)展仍將面臨以下主要問題。

1.防洪除澇減災(zāi)能力仍然不足

淮河上游攔蓄能力不足?；春恿饔蛏角饏^(qū)面積占流域總面積的1/3，但水庫控制面積不足山丘區(qū)面積的1/3。淮河水系大型水庫控制面積僅為1.78萬km2，加之淮河干流上游尚無控制工程，攔蓄能力不足，上游防洪標(biāo)準(zhǔn)僅10年一遇。淮河中游行洪不暢，行蓄洪區(qū)問題突出。

淮河中游河道泄流不暢，特別是在中小洪水時的行洪能力不足，汛期高水位持續(xù)時間長，防汛壓力大，同時也影響沿淮兩岸排澇。淮河流域行蓄洪區(qū)數(shù)量多、啟用標(biāo)準(zhǔn)低，進(jìn)洪頻繁，社會影響大；行蓄洪區(qū)人口多，區(qū)內(nèi)群眾安全居住問題尚未得到很好解決，難以及時啟用有效發(fā)揮作用。

淮河下游出路不足。洪澤湖防洪標(biāo)準(zhǔn)尚達(dá)不到國家防洪標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的300年一遇的要求，中低水位時的泄流能力偏小，在遇中小洪水時洪澤湖水位即快速上升，影響中游洪水下泄和排澇；洪澤湖大堤也還存在不少險工隱患；入江水道、分淮入沂雖經(jīng)多次整治，仍難以安全下泄設(shè)計流量。沂沭泗河水系的防洪體系雖已形成，但仍需進(jìn)一步鞏固和完善。

平原洼地排澇標(biāo)準(zhǔn)低，澇災(zāi)損失大?；春恿饔蚱皆娣e廣大，約占流域總面積的2/3，易澇區(qū)耕地面積約0.9億畝。廣大平原地區(qū)現(xiàn)有排澇設(shè)施嚴(yán)重不足，除澇標(biāo)準(zhǔn)較低，眾多沿河、濱湖洼地受外河高水位的頂托，缺乏自排條件，抽排能力有限，面上積水無法及時排出，歷來是洪澇災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，因洪致澇、“關(guān)門淹”的問題十分突出。

2.水資源供需矛盾十分突出

淮河流域水資源總量少，人均水資源量不足500m3，70%左右的徑流集中在汛期6～9月，最大年徑流量是最小年徑流量的6倍，水資源的時空分布不均和變化劇烈?，F(xiàn)狀流域多年平均缺水量達(dá)51億m3，遇干旱年缺水形勢嚴(yán)重，旱災(zāi)發(fā)生的頻率和范圍有增加的趨勢。

水土資源不匹配，山丘區(qū)水資源量相對豐富，而用水需求相對較小，平原地區(qū)人均和畝均水資源量小，調(diào)蓄條件差，但用水需求大；水資源分布與流域人口和耕地分布、礦產(chǎn)和能源資源開發(fā)等生產(chǎn)力布局不協(xié)調(diào)。

水資源配置體系尚不完善，流域蓄水、調(diào)水、引水等水資源配置骨干工程建設(shè)滯后，水資源配置工程體系尚不完善，水資源配置能力不足，缺乏有效的水資源調(diào)度手段，難以實施水資源的合理配置。用水效率和效益不高，節(jié)水型社會建設(shè)任務(wù)艱巨。

3.水資源和水環(huán)境保護形勢嚴(yán)峻

淮河流域經(jīng)過多年治理，河湖水質(zhì)總體上呈好轉(zhuǎn)趨勢，但水污染形勢依然嚴(yán)峻，部分河流的水質(zhì)尚未達(dá)到功能區(qū)水質(zhì)管理目標(biāo)要求，主要污染物入河量仍超過水功能區(qū)納污能力。水污染進(jìn)一步加劇了淮河流域水資源短缺矛盾。河湖生態(tài)用水難以保障?；春恿饔蚝雍搅骷竟?jié)性變化大，水資源開發(fā)利用程度高，河道內(nèi)生態(tài)用水常被擠占，出現(xiàn)有水無流或河湖干涸萎縮的現(xiàn)象，流域內(nèi)中小河流水生生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重。水土保持綜合治理進(jìn)展緩慢，水土流失問題依然嚴(yán)重。山洪威脅人民生命財產(chǎn)安全等問題還較為突出。

4.流域綜合管理亟待加強

流域水行政管理體制尚未完全理順，體制機制有待創(chuàng)新，水法規(guī)體系建設(shè)不能滿足流域綜合管理的需要。

洪水管理體系有待逐步建立和完善，水量分配和水量調(diào)度工作相對滯后，水資源保護的手段和措施不完備。水土保持監(jiān)督管理機制不順。流域水利規(guī)劃體系不健全，規(guī)劃管理工作急需加強?；鶎铀軉挝还芾碓O(shè)施薄弱，保障能力不足。應(yīng)急處置工作機制尚不健全，應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力不強。

支撐流域防洪除澇、水資源管理與保護、水土保持的監(jiān)測監(jiān)控站網(wǎng)體系尚不完備，流域水利信息化水平還不高，管理基礎(chǔ)設(shè)施及能力建設(shè)急需加強。

針對上述流域水利發(fā)展面臨形勢和存在的突出問題，新一輪流域綜合規(guī)劃以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹“蓄泄兼籌”的治淮方針，提出建立、健全和完善防洪減災(zāi)、水資源保障、水資源和水生態(tài)保護、流域綜合管理“四大體系”，為今后一個時期治淮任務(wù)明確了方向