關(guān)于我國采礦權(quán)現(xiàn)狀的思考

張維宸

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

采礦權(quán)管理是礦業(yè)權(quán)管理的核心部分，不僅是礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，還是處理由礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的一系列矛盾的重要組成部分。有關(guān)采礦權(quán)管理制度的研究并不為少，但這并不表明我們對采礦權(quán)管理制度已有足夠的認(rèn)識。隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的持續(xù)蔓延和經(jīng)濟(jì)下行預(yù)期的不確定性，采礦權(quán)的“需求與配號”的矛盾會有所緩和，但新問題和新矛盾的不斷出現(xiàn)，使我們不得不重新審視采礦權(quán)現(xiàn)狀，以增加制度儲備。

1 當(dāng)前我國采礦權(quán)供給現(xiàn)狀

1.1 省級以下國土資源主管部門采礦權(quán)審批發(fā)證較多

有關(guān)采礦權(quán)的比較全面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是2011年結(jié)束的全國礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查數(shù)據(jù)，對全國范圍內(nèi)截止到2010年6月30日有效的采礦權(quán)進(jìn)行了核查，共完成全國11.0萬個（不包括油氣）采礦權(quán)核查，其中，部級發(fā)證570個，省級發(fā)證2.7萬個，市級發(fā)證2.4萬個，縣級發(fā)證5.9萬個，分別占采礦權(quán)總數(shù)的0.52%、24.33%、22.17%、52.98%。部級發(fā)證以煤炭為主，省級發(fā)證以金屬礦產(chǎn)和煤炭居多，而市縣級發(fā)證則多是非金屬礦產(chǎn)，其中磚瓦黏土及建筑石料類發(fā)證占市縣發(fā)證總數(shù)的85.63%［1］。

1.2 能源和非金屬礦產(chǎn)采礦權(quán)所占比例大，金屬礦產(chǎn)采礦權(quán)所占比例小

在核查采礦權(quán)中，能源礦產(chǎn)（包括煤、石煤、油頁巖、油砂、天然瀝青、地?zé)岬龋?.6萬個（其中煤炭采礦權(quán)1.5萬個），金屬礦產(chǎn)1.0萬個，非金屬礦產(chǎn)8.3萬個（其中磚瓦黏土及建筑石料類礦種采礦權(quán)73981個，占采礦權(quán)總數(shù)的66.97%），水氣礦產(chǎn)977個。能源和非金屬礦產(chǎn)所占比例達(dá)到90%以上，煤炭采礦權(quán)占能源礦產(chǎn)采礦權(quán)總數(shù)的93.8%，而金屬礦產(chǎn)采礦權(quán)僅為全國采礦權(quán)總數(shù)的8.98%，金屬礦產(chǎn)采礦權(quán)明顯不足。

1.3 采礦權(quán)中西部多，東部少

全國現(xiàn)有采礦權(quán)中，中西部地區(qū)占全部采礦權(quán)數(shù)量的74%，東部和東北地區(qū)僅占26%。從礦種上看，東部地區(qū)的采礦權(quán)以非金屬礦種 （磚瓦黏土和建筑石料等）為主，中西部地區(qū)的采礦權(quán)則以金屬礦種相對較多。

1.4 大中型規(guī)模以上的采礦權(quán)數(shù)量少，小型采礦權(quán)數(shù)量多；除磚瓦黏土及建筑石料類礦種露天開采占絕大部分外，其他礦種地下開采居多

在可供統(tǒng)計(jì)的8.6萬個采礦權(quán)中，大中型礦僅占采礦權(quán)總數(shù)的16.92%，而小型礦卻占采礦權(quán)總數(shù)的83.08%。同時，除磚瓦黏土及建筑石料類礦種除外，大型礦以煤礦居多，但大型煤礦也僅占煤礦總數(shù)的2.86%，而且大型煤礦還以地下開采為主，占整個大型煤礦的96.04%；現(xiàn)有金屬礦大型礦以鐵礦居多，也不過88個，僅占鐵礦總數(shù)的2.24%，其他大型金屬礦則寥寥無幾，大型礦數(shù)量明顯不足。鐵、銅、鋁、金、鉛、鋅、錳、鎳、鎢等重要支柱性礦產(chǎn)，均以中小型為主。除磚瓦黏土及建筑石料類礦種外，我國露天開采采礦權(quán)僅有0.8萬個，而地下開采采礦權(quán)2.8萬個，地下開采的采礦權(quán)相對所占比例較大。

1.5 協(xié)議出讓和招拍掛出讓的采礦權(quán)數(shù)量多，其他出讓方式的少；延續(xù)和變更的采礦權(quán)數(shù)量多，其他的少

在全國核查的采礦權(quán)中，協(xié)議出讓和招拍掛出讓的采礦權(quán)所占采礦權(quán)總數(shù)的比例達(dá)到了82.06%，而探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)僅占采礦權(quán)總數(shù)的5.32%；無償取得的占采礦權(quán)總數(shù)的12.62%。同時，在現(xiàn)有采礦權(quán)中，延續(xù)采礦權(quán)5.8萬個，占采礦權(quán)總數(shù)的52.88%；新立采礦權(quán)2.8萬個，占采礦權(quán)總數(shù)的24.94%；變更采礦權(quán)2.4萬個，占采礦權(quán)總數(shù)的21.31%；其他采礦權(quán)（換證、注銷）958個，占采礦權(quán)總數(shù)的0.87%。

2 “兩個規(guī)律”和“兩個規(guī)則”共同作用于采礦權(quán)

當(dāng)前采礦權(quán)供給現(xiàn)狀是成礦規(guī)律、市場規(guī)律、法律規(guī)則和行政規(guī)則共同作用的結(jié)果。

2.1 “成礦規(guī)律”決定了我國大中型礦少，小型礦多；地下開采的多，露天開采的少；除磚瓦黏土及建筑石料類礦種外，中西部采礦權(quán)多，東部采礦權(quán)少

中國處于幾大板塊的會聚帶，并受幾種不同大地構(gòu)造單元的影響，為形成多樣性的礦產(chǎn)創(chuàng)造了良好的地質(zhì)構(gòu)造條件，而內(nèi)生礦床的形成和分布同板塊構(gòu)造密切相關(guān)，主要成礦區(qū)帶多產(chǎn)于古陸塊邊緣［2］。正是由于以上諸種因素，才使得中國成為一個礦產(chǎn)資源大國。

從太古宙到第四紀(jì)經(jīng)歷了六期大的構(gòu)造運(yùn)動，每一期構(gòu)造運(yùn)動都伴隨著巖漿活動、沉積作用及成礦作用，決定了中國國土上成礦歷史進(jìn)程的復(fù)雜、多樣和礦產(chǎn)豐富多彩的基本格局和特色。而不同的成礦域的礦床種類和規(guī)模又有所不同，加上成礦在時間上的分布在全國及不同的構(gòu)造成礦區(qū)（帶）具有一定規(guī)律，各成礦區(qū)（帶）由于不同的地質(zhì)環(huán)境具有不同的成礦特點(diǎn)，從太古宙至新生代，造山運(yùn)動有三個高峰期，也就是出現(xiàn)了三個成礦高峰，造山帶成為大型、超大型礦床的重要富集帶［3］。每個成礦高峰與低峰總是相間出現(xiàn)，成礦低峰期長，而高峰期短，進(jìn)而成礦規(guī)模出現(xiàn)了差別，大中型礦少，小型礦多；露天的少，地下的多；同時每個成礦峰期成礦物質(zhì)富集不同，故所成礦種類也不盡相同。

中西部地區(qū)構(gòu)造運(yùn)動多期性表現(xiàn)更為明顯，多期構(gòu)造—巖漿—沉積—成礦作用疊加，尤其是中西部地區(qū)受重要成礦期的中生代－新生代影響非常強(qiáng)烈，能源礦產(chǎn)和鹽類礦產(chǎn)資源異常豐富，同時其他礦產(chǎn)資源也比較富裕。中西部地區(qū)已經(jīng)成為我國礦產(chǎn)資源重點(diǎn)集中和分布的地區(qū)，也成為東部地區(qū)重要的能源和礦產(chǎn)資源供應(yīng)基地。但由于受地理位置和地質(zhì)勘查技術(shù)的制約，中西部地區(qū)的地質(zhì)勘查工作一直相對落后。近年來，隨著地質(zhì)大調(diào)查工作的深入開展，我國中西部造山帶的礦產(chǎn)資源評價工作取得了重大進(jìn)展，無論是成礦規(guī)模，還是成礦種類都取得了重大突破。在礦產(chǎn)資源供需矛盾不斷加大和東部地區(qū)再次快速突破較難的情況下，中西部地區(qū)肩負(fù)起了礦產(chǎn)資源供給的重任，采礦權(quán)設(shè)置較多符合國情。

2.2 “市場規(guī)律”決定了協(xié)議和招標(biāo)拍賣掛牌出讓的多，其他出讓的少；磚瓦黏土及建筑石料類采礦權(quán)多，其他礦種采礦權(quán)少

由于礦產(chǎn)資源具有稀缺性的特點(diǎn)，市場經(jīng)濟(jì)的價格機(jī)制、供求機(jī)制、競爭機(jī)制、決策機(jī)制等共同作用于礦產(chǎn)資源。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，特別是進(jìn)入全面建設(shè)小康社會新的發(fā)展階段以來，各種礦產(chǎn)資源的需求量、消耗量大幅度增加，礦產(chǎn)資源供需矛盾日益突出，礦產(chǎn)資源保障程度總體不足。

消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。馬克思指出：“沒有需要，就沒有生產(chǎn)。而消費(fèi)則把需要再生產(chǎn)出來”［4］，凱恩斯也論道：“消費(fèi)的需要決定著生產(chǎn)”［5］。一方面，中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為世界各國源源不斷地提供了大量價廉物美的產(chǎn)品。今后很長一段時期內(nèi)，我國仍將處于礦產(chǎn)品使用強(qiáng)度高峰期，經(jīng)濟(jì)增長對礦物原料仍然會產(chǎn)生龐大需求，而中國巨大的人口基數(shù)又進(jìn)一步加劇了這種需求，礦產(chǎn)資源供需矛盾的不斷加深，致使礦產(chǎn)資源開發(fā)的獲利機(jī)會增多，在獲利成本不能得以提高或者提高甚微的情況下，礦產(chǎn)資源開發(fā)所獲利潤水平不斷提高，礦產(chǎn)資源開發(fā)成為市場的“寵兒”成為必然。

市場經(jīng)濟(jì)需要通過市場供給和需求配置資源，其典型特征是競爭性、優(yōu)勝劣汰及市場支配資源的基礎(chǔ)作用。在礦業(yè)權(quán)市場尚不完善的情況下，為進(jìn)一步發(fā)揮競爭機(jī)制，尋求礦產(chǎn)資源的帕累托最優(yōu)價值，讓市場配置資源，采礦權(quán)的招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式漸漸浮出，在暫時尚未有更好的采礦權(quán)出讓方式的情況下，招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式與協(xié)議出讓方式自然成為采礦權(quán)出讓的“主打”方式。另一方面，改革開放以來的34年中，我國投資作為拉動經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”之一，一直發(fā)揮著重要的穩(wěn)定作用，基礎(chǔ)建設(shè)的大量投資，對磚瓦黏土及建筑石料類的需求非常強(qiáng)勁，而這些礦產(chǎn)資源相對比較充足，利潤較薄，不適合遠(yuǎn)距離運(yùn)輸，相比其他采礦權(quán)而言，磚瓦黏土及建筑石料類的采礦權(quán)可謂“遍地開花”，也在情理之中。

2.3 “法律規(guī)則和行政規(guī)則”決定了地方政府審批采礦權(quán)多，而效力不確定性又制約采礦權(quán)人的投資沖動

一般而言，法律規(guī)則是指由國家制定或認(rèn)可的規(guī)定人們權(quán)利和義務(wù)并以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的具有普遍約束力的行為規(guī)則?！耙婪ü艿V”主要就是指“依法律規(guī)則管礦”。行政規(guī)則泛指行政機(jī)關(guān)制定的，對一定范圍內(nèi)的行政相對人具有普遍影響力的規(guī)范，包括行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件。

《憲法》規(guī)定：礦藏屬于國家所有，即全民所有?！兜V產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》在規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”的同時，對各級政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行了明確劃分。而《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問題的通知》等文件進(jìn)一步加大了地方政府的采礦權(quán)審批權(quán)。

實(shí)際上，國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，采取委托或以法律法規(guī)的形式授權(quán)給地方各級行政主管部門，由地方政府依法管理和保護(hù)礦產(chǎn)資源。在對礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)行管理的中央與地方利益博弈過程中，基于責(zé)權(quán)利對等的原則和行政效率等考量，地方政府在采礦權(quán)的審批中漸漸占據(jù)優(yōu)勢地位。

在當(dāng)前礦產(chǎn)資源分類分級管理體制下，分類劃塊，分級而治，造成類與類之間、級與級之間總是存在著若干不可細(xì)數(shù)的差異。而在礦產(chǎn)資源開采過程中，多類化的劃分和多級化的規(guī)則必然導(dǎo)致法律規(guī)則和行政規(guī)則難以獨(dú)立支撐起如此眾多的礦類和行政級。而且當(dāng)行政與法發(fā)生碰撞時，往往是行政大于法，法律規(guī)則的應(yīng)然效力和實(shí)然效力之間存在較大的不確定性，法律規(guī)則在作為手段的自由行政規(guī)則面前常常顯得“力不從心”，主要表現(xiàn)為應(yīng)然效力不能達(dá)到實(shí)然效力，法律規(guī)則從而失去了意義。采礦權(quán)人在一片茫然的情況下，要么是尋求“更快、更高、更強(qiáng)”地開采礦產(chǎn)資源，要么是放緩?fù)顿Y“沖動”，尋求保全資本。

3 幾點(diǎn)建議

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，礦產(chǎn)資源開采需求將不斷增多，而找礦突破戰(zhàn)略行動的全面實(shí)施，必將帶來礦產(chǎn)資源量的大規(guī)模增加。礦產(chǎn)資源開采不斷引發(fā)多方利益的博弈和訴求，在適應(yīng)放松管制的前提下，需要積極做好采礦權(quán)管理相關(guān)制度供給，確保采礦權(quán)管理的合法、合理、科學(xué)、高效，確保礦產(chǎn)資源的可持續(xù)供給和資源環(huán)境的和諧。

3.1 建議進(jìn)一步完善采礦權(quán)招拍掛出讓制度，分類差別化規(guī)制采礦權(quán)門檻，實(shí)施更為嚴(yán)格的采礦權(quán)審批制度

按照現(xiàn)行的采礦權(quán)招拍掛出讓制度，縣級國土資源部門在出讓縣級采礦權(quán)前需出資組織開展地質(zhì)資料的編制和其他相關(guān)基礎(chǔ)性工作，可是，縣級地方政府不可能墊資開展相關(guān)工作，采礦權(quán)招拍掛出讓成了向有意向者的出讓，尤其是欲競買人能夠與土地使用權(quán)人就土地問題達(dá)成意向的優(yōu)先獲得，這樣的采礦權(quán)招拍掛出讓也只是形式而已，未能真正實(shí)現(xiàn)“招、拍、掛”的目的。同時，采礦權(quán)的有償取得門檻低，不能有效遏制采礦權(quán)人“跑馬圈地”、炒買炒賣采礦權(quán)等行為，難以形成合理的開采區(qū)塊退出機(jī)制。建議對采礦權(quán)出讓制度、準(zhǔn)入制度和審批制度進(jìn)行改革，不僅要細(xì)化采礦權(quán)招拍掛出讓規(guī)制，使炒作者和待價而沽者無利可圖，加快凈化采礦權(quán)市場；而且要建立浮動的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，提高礦產(chǎn)資源稅費(fèi)收繳比例，確保礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)價值的實(shí)現(xiàn)；還要對重要礦產(chǎn)和一般礦產(chǎn)的采礦權(quán)申請準(zhǔn)入條件進(jìn)行分類規(guī)制，在確保一般礦產(chǎn)的采礦權(quán)準(zhǔn)入門檻不降低的前提下，適當(dāng)提高重要礦產(chǎn)的采礦權(quán)準(zhǔn)入門檻，并根據(jù)緊缺程度，采取差別化對待的方式，制定差別化的分類準(zhǔn)入門檻。

3.2 建議建立全國采礦權(quán)信息庫，充分挖掘采礦權(quán)交易市場平臺效率，并對采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓方資質(zhì)進(jìn)行限定

將全國從事采礦的資質(zhì)單位，采礦權(quán)人，已經(jīng)出讓的采礦權(quán)，尚未出讓的采礦權(quán)信息進(jìn)行發(fā)布，定期發(fā)布政府?dāng)M出讓的采礦權(quán)信息，引導(dǎo)采礦權(quán)人發(fā)布轉(zhuǎn)讓或希望出讓的采礦權(quán)信息，使采礦權(quán)人對采礦權(quán)市場更加依賴，促進(jìn)采礦權(quán)有形市場和網(wǎng)上交易市場的形成和發(fā)展。同時，為確保礦產(chǎn)資源的合理開采、綜合利用及礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)礦業(yè)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，尤其中西部地區(qū)既是我國境內(nèi)眾多江河、湖泊的源頭地區(qū)，又是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，針對中西部地區(qū)的礦產(chǎn)資源特點(diǎn)和自然條件，必須減少礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中對環(huán)境的擾動效應(yīng)。在采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)則和行政規(guī)則中，應(yīng)對采礦權(quán)受讓方的資質(zhì)進(jìn)行特別限定，即從從業(yè)年限、資產(chǎn)數(shù)額、資源綜合利用、經(jīng)營管理水平、有無違法記錄和是否曾經(jīng)造成重大礦山安全事故等方面加以限定，從而將主要目的是“炒作”采礦權(quán)的“無能開采”的采礦人拒之門外。

3.3 建議根據(jù)國家對不同礦產(chǎn)資源的需求情況和礦床規(guī)模的大小，實(shí)行差別化的采礦權(quán)持有年限

隨著采礦設(shè)備機(jī)械化程度的提高，原先規(guī)定的小中大型礦床的采礦權(quán)年限分別為10年、20年、30年，而由于不同礦產(chǎn)資源的市場需求狀況不同以及礦床規(guī)模的不同，這種固定的年限限制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，并不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制下的資本逐利本性，也不適應(yīng)新的采礦設(shè)備和采礦技術(shù)，很少再有采礦權(quán)年限內(nèi)未完成其設(shè)定的“采礦量”，而是在固定年限內(nèi)開采量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過設(shè)定的“采礦量”，或者更快采完了礦產(chǎn)資源。在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)未進(jìn)行全面調(diào)整和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低的情況下，只會造成更多的光明正大地“盜采”礦產(chǎn)資源，國有自然資產(chǎn)“中飽私囊”，或者留下的卻是千瘡百孔的需要政府移用財(cái)政資金來治理的礦山地質(zhì)環(huán)境和礦區(qū)百姓對政府的抱怨。所以無論從成礦規(guī)律，還是從市場規(guī)律、法律和行政規(guī)則的角度來考慮，都有必要根據(jù)不同礦產(chǎn)資源的需求情況和礦床規(guī)模的大小，實(shí)行差別化的采礦權(quán)持有年限，而不再以單一的固定年限限制。

4 結(jié)論

總之，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)前采礦權(quán)的管理成本還很高。在人情關(guān)系意識太強(qiáng)、規(guī)則理性不足的國情下，即使法律規(guī)則和行政規(guī)則得到進(jìn)一步完善，實(shí)現(xiàn)真正的采礦權(quán)“公平、公開、公正”管理尚有很長的路要走，但這種管理趨勢是必然的。

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