總結(jié)經(jīng)驗(yàn) 強(qiáng)化管理扎實(shí)推進(jìn)國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)

劉 震

（水利部水土保持司，100053，北京）

革命老區(qū)大多地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，是我國水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)，也是貧困程度最深、少數(shù)民族人口最為集中分布的區(qū)域。水土流失是制約這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、群眾脫貧致富、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的重要因素。全國革命老區(qū)土地面積322萬km2，水土流失面積達(dá)105萬km2，一些老區(qū)縣水土流失面積占土地總面積比例高達(dá)90%，全國76%的貧困縣和74%的貧困人口集中分布在水土流失嚴(yán)重的革命老區(qū)。黨和國家高度關(guān)注革命老區(qū)的水土流失問題。1983年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部和水利部以江西贛南、陜北榆林、山西呂梁等革命老區(qū)為重點(diǎn)，開始實(shí)施全國八片水土保持重點(diǎn)治理工程 （即國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程前身）。該工程是我國第一個(gè)由中央安排財(cái)政專項(xiàng)資金，有計(jì)劃、有步驟、集中連片，在水土流失嚴(yán)重的貧困革命老區(qū)，把水土流失治理與促進(jìn)群眾脫貧致富結(jié)合起來，開展水土流失綜合治理的水土保持重點(diǎn)工程，已成為我國水土流失治理的成功范例。

一、工程建設(shè)成效

30年來，在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）各級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下和水利、財(cái)政部門的精心組織下，治理區(qū)廣大干部群眾發(fā)揚(yáng) “自力更生、實(shí)干苦干、講求實(shí)效、開拓創(chuàng)新的精神”開展工程建設(shè)，累計(jì)完成總投資97.27億元，其中中央投資41.2億元，地方配套資金及群眾投勞折資56.07億元，群眾投勞10億多個(gè)工日。共完成綜合治理小流域3 800多條，初步治理水土流失面積5.83萬km2，建設(shè)基本農(nóng)田81萬hm2，種植經(jīng)果林81萬hm2，建設(shè)小型水利水保工程近30萬處，鞏固和促進(jìn)陡坡耕地退耕還林還草66.67萬hm2（1 000多萬畝）。工程建設(shè)取得了顯著成效。

1.從根本上改變了治理區(qū)面貌

一是有效改善了生態(tài)環(huán)境。經(jīng)治理的小流域水土流失治理程度一般都達(dá)到了70%，林草植被覆蓋率平均提高24%，減沙率在40%以上，生態(tài)狀況明顯好轉(zhuǎn)，抵御自然災(zāi)害的能力明顯增強(qiáng)。據(jù)分析測(cè)算，全國已建成的水土流失治理措施年均減沙能力超過4.2億t。二是有力促進(jìn)了老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。工程建設(shè)立足老區(qū)實(shí)際，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林果和特色產(chǎn)業(yè)，有力促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙贏”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過工程實(shí)施，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民人均增收400元左右，共有1000多萬群眾實(shí)現(xiàn)了脫貧致富。三是有力促進(jìn)了老區(qū)社會(huì)進(jìn)步。一大批過去封閉、落后、荒涼的窮山村發(fā)展成為開放、富裕、秀美的新山村，為革命老區(qū)全面建設(shè)小康社會(huì)創(chuàng)造了條件。

2.構(gòu)建了水土流失綜合治理科學(xué)技術(shù)路線

經(jīng)過多年實(shí)踐，國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程為全國水土保持工作的開展開創(chuàng)了一條既符合自然規(guī)律，又適應(yīng)我國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的水土流失防治之路，這就是預(yù)防為主，防治結(jié)合；以小流域?yàn)閱卧?，山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃，工程措施、生物措施和農(nóng)業(yè)技術(shù)措施優(yōu)化配置；治理與開發(fā)相結(jié)合，人工治理與自然恢復(fù)相結(jié)合；政府組織推動(dòng)和依靠市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)相結(jié)合；水土保持行業(yè)主抓與部門協(xié)作相結(jié)合的水土保持技術(shù)路線與組織實(shí)施方式。這條技術(shù)路線強(qiáng)調(diào)尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，因地制宜，因害設(shè)防，形成控制水土流失的綜合防護(hù)體系，把水土流失治理與促進(jìn)農(nóng)民群眾脫貧致富和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來，得到了社會(huì)的支持，是一條具有中國特色的水土保持綜合防治科學(xué)技術(shù)路線。

3.建立了政府引導(dǎo)、群眾和社會(huì)參與的水土保持工作機(jī)制

一方面，工程實(shí)施堅(jiān)持以地方和群眾投入為主，中央扶持的投入機(jī)制，充分發(fā)揮中央資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用。另一方面，治理區(qū)各級(jí)政府和廣大干部群眾把工程建設(shè)作為改變當(dāng)?shù)刎毟F落后面貌的一項(xiàng)重要措施和難得的機(jī)遇，政府把工程實(shí)施作為為群眾辦實(shí)事、辦好事的大事來抓，群眾把工程實(shí)施作為為自己謀利益、謀發(fā)展的大事來干，合力推進(jìn)工程建設(shè)順利實(shí)施。同時(shí)，在工程實(shí)施過程中，注重發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，通過戶包、拍賣、租賃、股份合作等形式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與水土流失治理的積極性，全力提高工程建設(shè)質(zhì)量與效益。

4.樹立了我國水土保持生態(tài)建設(shè)的示范樣板

國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程在技術(shù)路線、組織實(shí)施、建管機(jī)制等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，探索出了黃土高原丘陵溝壑區(qū)、南方紅壤區(qū)等不同類型區(qū)的綜合治理模式；糧田下川、林草上山，山田窖院兼治，攔蓄排灌結(jié)合，建退還封改等小流域綜合治理模式；沙棘護(hù)坡與固溝、草田輪作、徑流調(diào)控利用、截堵削固治理崩崗等治理措施模式；果品基地建設(shè)、觀光旅游、庭院經(jīng)濟(jì)、豬沼果等經(jīng)濟(jì)開發(fā)模式。建設(shè)了一大批綜合效益顯著的水土保持生態(tài)建設(shè)示范工程、示范縣、示范市，以及水土保持教育基地。2012年以來，治理區(qū)有6個(gè)縣區(qū)被授予“國家水土保持生態(tài)文明縣”。

二、工程建設(shè)面臨的形勢(shì)

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在十分突出的地位，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，并明確提出切實(shí)加強(qiáng)水土流失綜合治理是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一。2012年中央1號(hào)文件明確要求“加大國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程實(shí)施力度”。2012年年底，習(xí)近平總書記在阜平等地考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委和政府要把幫助困難群眾特別是革命老區(qū)、貧困地區(qū)的困難群眾脫貧致富擺在更加突出位置，各項(xiàng)扶持政策要進(jìn)一步向革命老區(qū)、貧困地區(qū)傾斜。國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程經(jīng)過30年的實(shí)施，在技術(shù)、管理等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。新形勢(shì)下，在革命老區(qū)全面推進(jìn)國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程面臨難得的發(fā)展機(jī)遇。

雖然國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程的實(shí)施對(duì)促進(jìn)革命老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用，但仍存在著不少突出問題：

一是工程實(shí)施范圍有限，治理速度慢。全國共有1 389個(gè)革命老區(qū)縣，截至2012年開展重點(diǎn)治理的項(xiàng)目縣只有106個(gè)，僅占全國革命老區(qū)縣總數(shù)的8%。新一期工程的項(xiàng)目縣雖擴(kuò)展到了279個(gè)，但這也僅占到全國革命老區(qū)縣總數(shù)的20%，絕大多數(shù)水土流失嚴(yán)重的革命老區(qū)縣仍尚未開展水土流失重點(diǎn)治理。

二是財(cái)政資金投入不足，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低。工程實(shí)施30年來，累計(jì)投入中央資金41.2億元（第四期工程30.1億元），遠(yuǎn)不能滿足老區(qū)人民治理水土流失的迫切需求。據(jù)測(cè)算，一般水土流失地區(qū)要實(shí)現(xiàn)基本治理，投入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)達(dá)到50萬元/km2左右，治理難度大的一些地區(qū)則要高達(dá)70萬～120萬元/km2。而工程的中央投資標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期維持在10萬元/km2左右，第四期工程才增長(zhǎng)至20萬元/km2，第五期工程也只有28萬元/km2。

三是“兩工”取消后，群眾投勞缺口大。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，工程建設(shè)的投入主要依靠治理區(qū)廣大群眾投工投勞，多數(shù)治理區(qū)的群眾投工投勞一般占到工程總投入的70%～80%，有的地方甚至更高。農(nóng)村“兩工”取消后，雖然采取了“一事一議”、投勞承諾制等辦法，但群眾投勞仍大幅度減少，以國家補(bǔ)貼為導(dǎo)向、組織農(nóng)民投工投勞開展水土流失治理的工作機(jī)制執(zhí)行難度加大。加上近年來人工及物價(jià)持續(xù)快速上漲，資金短缺的矛盾越來越突出，給工程的實(shí)施增加了難度，制約了工程進(jìn)展。

三、全力推進(jìn)工程建設(shè)的舉措

水利部、財(cái)政部于2013年啟動(dòng)了新一期國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程，實(shí)施范圍涉及陜甘寧、井岡山、東北抗聯(lián)等12個(gè)革命老區(qū)片，20個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），279 個(gè)縣（市、旗、區(qū)）。在組織工程建設(shè)時(shí)，要深刻認(rèn)識(shí)到該項(xiàng)工程對(duì)加快革命老區(qū)水土流失治理，改善老區(qū)民生，促進(jìn)老區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大意義，要從老區(qū)群眾生產(chǎn)生活實(shí)際需求出發(fā)，打造精品工程，切實(shí)改善老區(qū)的生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境，千方百計(jì)提高老區(qū)百姓的收入水平，促進(jìn)老區(qū)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的良性發(fā)展軌道。在推進(jìn)革命老區(qū)水土流失治理工作中，要著力做好以下幾方面工作。

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

一是實(shí)行政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度。項(xiàng)目區(qū)各級(jí)政府要把國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程納入領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)考核范疇，將工程建設(shè)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，及時(shí)足額落實(shí)地方配套資金，及時(shí)研究解決工程實(shí)施中存在的問題。二是建立工程建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制。將目標(biāo)、任務(wù)和責(zé)任層層分解落實(shí)到每個(gè)地市、每個(gè)縣和項(xiàng)目執(zhí)行單位，細(xì)化到工程建設(shè)的每個(gè)環(huán)節(jié)，并明確責(zé)任人。三是建立干部包抓負(fù)責(zé)制。省級(jí)水利水保部門要明確每個(gè)項(xiàng)目縣的包干負(fù)責(zé)同志，及時(shí)掌握工程實(shí)施進(jìn)度，協(xié)調(diào)解決問題，督促各項(xiàng)措施落到實(shí)處。四是要持續(xù)發(fā)揮政府的推動(dòng)作用。不能因?yàn)樨?fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)換影響了工程建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量，要緊握治理水土流失的接力棒，一任接著一任干，一張藍(lán)圖繪到底。

2.夯實(shí)前期工作

一是各級(jí)管理部門要嚴(yán)格履行前期工作審批程序。對(duì)違反前期工作管理程序的項(xiàng)目堅(jiān)決不予立項(xiàng)，對(duì)前期工作不完善的項(xiàng)目不列入建議計(jì)劃。二是各級(jí)水行政主管部門作為工程實(shí)施的主體，要著力搞好工程建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)、技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。三是省級(jí)項(xiàng)目主管部門要做好對(duì)縣級(jí)實(shí)施方案的審查審批，確保設(shè)計(jì)方案符合生產(chǎn)實(shí)踐，可以指導(dǎo)施工。四是工程實(shí)施方案編制單位要深入項(xiàng)目區(qū)認(rèn)真踏查?？睖y(cè)設(shè)計(jì)人員要深入山頭地塊、深入基層實(shí)地，因地制宜科學(xué)布設(shè)各項(xiàng)防治措施。

3.規(guī)范建設(shè)管理

各地在工程建設(shè)中，一要嚴(yán)格按照《國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真執(zhí)行項(xiàng)目責(zé)任主體負(fù)責(zé)制、工程合同制、建設(shè)監(jiān)理制、資金報(bào)賬制、群眾投勞承諾制、工程建設(shè)公示制和建后管護(hù)責(zé)任制等制度。二要加強(qiáng)計(jì)劃管理，要嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的建設(shè)范圍安排年度計(jì)劃，并嚴(yán)格執(zhí)行。因特殊情況確需調(diào)整的，應(yīng)履行計(jì)劃變更有關(guān)手續(xù)。三要加強(qiáng)資金管理，嚴(yán)格執(zhí)行資金使用管理相關(guān)制度，加強(qiáng)監(jiān)管和審計(jì)工作，確保資金使用合理并充分發(fā)揮效益。四要完善建后管護(hù)。工程建設(shè)之前，就要落實(shí)管護(hù)責(zé)任，竣工后，要按照相應(yīng)制度將成果及時(shí)移交管護(hù)主體，確保做到治理一片、鞏固一片、見效一片。五要加強(qiáng)檔案管理。應(yīng)做到檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，將項(xiàng)目建設(shè)前后各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)階段形成的材料，按照立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、施工、建設(shè)管理、財(cái)務(wù)、竣工等內(nèi)容，統(tǒng)一收集，統(tǒng)一進(jìn)行分類整理、保存和裝訂，做到具體、翔實(shí)、齊全。

4.注重創(chuàng)新機(jī)制

一要充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，推動(dòng)形成中央、地方、企業(yè)、社會(huì)多元化的資金投入格局，多措并舉籌集資金，集中力量辦大事。二要進(jìn)一步強(qiáng)化“政府主導(dǎo)、水保搭臺(tái)、部門唱戲、社會(huì)參與”的工作機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政政策的綜合集成，加大項(xiàng)目整合力度，多渠道增加工程建設(shè)投入。三要堅(jiān)持“誰投資、誰所有、誰受益、誰管護(hù)”的原則，積極推動(dòng)承包、拍賣、租賃、股份合作等多種形式的治理開發(fā)。四要認(rèn)真貫徹落實(shí)水利部印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則》精神，抓緊配套完善有關(guān)政策措施，充分發(fā)揮民間資本在推進(jìn)老區(qū)水土流失綜合治理中的作用。

5.強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)

一要發(fā)揮新聞媒體的作用。結(jié)合水土保持國策宣傳，以電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等傳媒宣傳水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程取得的巨大成績(jī)，擴(kuò)大工程建設(shè)的影響與示范帶動(dòng)作用，宣傳水土保持工程在我國生態(tài)建設(shè)中的主體地位，增強(qiáng)全社會(huì)保護(hù)水土資源的意識(shí)。二要打造精品工程。按照示范工程的標(biāo)準(zhǔn)，有意識(shí)打造精品小流域，在工程實(shí)施的理念、科技推廣應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、效益及監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等方面集中展示工程建設(shè)的成果，反映工程實(shí)施所取得的突出成績(jī)。三要加大示范推廣力度。認(rèn)真系統(tǒng)地總結(jié)工程實(shí)施的好思路、好做法，依托已建成的大示范區(qū)和精品小流域，發(fā)揮工程的輻射示范作用。四要加強(qiáng)科技推廣。結(jié)合各地實(shí)際積極推廣先進(jìn)技術(shù)，引進(jìn)優(yōu)良品種。建立科研單位參與工程建設(shè)的機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)水土保持管理與技術(shù)人員、項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)工作。五要搞好效益監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。對(duì)工程實(shí)施效益進(jìn)行監(jiān)測(cè)，用科學(xué)的數(shù)據(jù)反映水土保持工程的重要作用，以及工程建設(shè)所取得的成效。

[1]陳雷.大力推廣長(zhǎng)汀經(jīng)驗(yàn) 扎實(shí)做好水土流失治理工作[J].中國水土保持,2012(6).

[2]陳雷.明確目標(biāo) 加大力度 全力做好水利定點(diǎn)扶貧工作 [J].老區(qū)建設(shè),2009(13).

[3]劉寧.開拓創(chuàng)新 扎實(shí)工作 推動(dòng)工程建設(shè)又好又快發(fā)展[J].中國水土保持,2009(11).