洪江市山洪災(zāi)害防治非工程措施項目建設(shè)實踐與體會

蔣益錢

（湖南省洪江市水利局，418116，洪江）

洪江市屬縣級市，位處湖南省懷化市中部，土地總面積2 174 km2，轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、316個村，人口43.16萬人。全市山洪災(zāi)害防治區(qū)面積1 768.7 km2，防治區(qū)域內(nèi)共有小流域28個，人口35.56萬人。由于受地理環(huán)境等因素影響，該市歷史上山洪災(zāi)害頻發(fā)。2002年全國開展防御山洪災(zāi)害試點工作，洪江市曾作為試點積極探索防治辦法，2005年試點建成了山洪災(zāi)害防御預(yù)警系統(tǒng)。但由于該系統(tǒng)存在嚴重不足導(dǎo)致停用，2011年年底，洪江市啟動山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)，項目納入全國第二批建設(shè)計劃。2012年4月中旬項目建成并通過懷化市防辦組織的初步驗收，主汛期投入試運行。同年12月5日該項目通過了懷化市防辦組織的竣工驗收。由于項目設(shè)計合理，內(nèi)部的四大系統(tǒng)互相支持，運行管護機制建立健全，項目運用以來，運行穩(wěn)定、正常，發(fā)揮了積極的防災(zāi)減災(zāi)效益。

一、全面完成項目建設(shè)計劃任務(wù)

1.項目建設(shè)實際完成情況

洪江市山洪災(zāi)害防治非工程措施項目計劃總投資643萬元，其中中央財政補助330萬元（水利、氣象部門分別承擔(dān)296萬元、34萬元的建設(shè)任務(wù)），地方自籌配套313萬元?？⒐そY(jié)算實際完成投入665.596萬元，超計劃22.596萬元。建設(shè)內(nèi)容主要涉及水位雨量監(jiān)測系統(tǒng)、預(yù)警系統(tǒng)、會商決策系統(tǒng)和群測群防系統(tǒng)。

（1）主體工程完成情況

遙測雨量監(jiān)測站完成18處；水位雨量遙測一體站完成5處；預(yù)警廣播站計劃200處，實際完成500處，因與廣電部門整合農(nóng)村廣播站建設(shè)，增加了300處；人工水位觀測站完成45處；配置人工觀測簡易雨量站258個；縣級監(jiān)測預(yù)警信息平臺完成1處；河道高清視頻監(jiān)控站完成2處。

（2）群測群防體系建設(shè)情況

①建立健全了市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級山洪災(zāi)害防御體系。明確了指揮機構(gòu)、責(zé)任人員，編制并落實了防御預(yù)案，共完成了1個市級、25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、316個行政村山洪災(zāi)害防御預(yù)案。②完成了山洪災(zāi)害普查和危險區(qū)劃定工作。全市25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立了災(zāi)害隱患普查臺賬，對受威脅的住戶發(fā)放避災(zāi)防災(zāi)明白卡37 000份。③開展了宣傳培訓(xùn)和防洪演練活動。全市從市級到25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)到各重點防守部位，都按照市防指發(fā)布的宣傳培訓(xùn)和防洪演練活動方案開展了相應(yīng)的活動。25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都制作了大型宣傳專欄《防汛抗旱工作信息欄》，有防汛任務(wù)的重點村、組建立了宣傳牌、戶外宣傳欄和防汛安全警示及避災(zāi)轉(zhuǎn)移路線圖，組織安排了一大批用于防汛宣傳的文字、圖畫和視頻資料，在政府新聞網(wǎng)站建立防汛信息專欄。④重點抓了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級防汛信息平臺建設(shè)。25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立了基于手機信號的防汛信息平臺；對25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放計算機、傳真一體機和數(shù)碼照相機各1臺；發(fā)放了52臺 1 km手搖報警器、3 000個高頻口哨。

2.項目配套資金落實情況

（1）項目建設(shè)配套資金落實情況

按照湖南省防指、省財政廳、省水利廳、省氣象局聯(lián)合下發(fā)的湘防〔2010〕66號 《湖南省 2010年度山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施建設(shè)意見》文件要求，省、縣兩級財政按照4：6比例落實配套資金。根據(jù)測算，省、縣分別承擔(dān)86萬元、130萬元。洪江市在已經(jīng)完成部分群測群防建設(shè)自籌投入的基礎(chǔ)上，市、鄉(xiāng)兩級財政又專項安排了用于項目建設(shè)的地方配套資金130.75萬元，其中市財政70萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政60.75萬元。

（2）運行維護管理經(jīng)費落實情況

2012年4月28日，洪江市召開市委常委會議，研究并明確了山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)項目后期運行維護管理經(jīng)費，按20萬元/a列入市財政預(yù)算。2013年4月23日，市長調(diào)研防汛工作專題會議對項目運行維護費進行了適當(dāng)調(diào)整，實際落實情況分別為：市防辦8萬元，市廣播電視臺12萬元，市氣象局2.5萬元，水文部門3.5萬元，共計26萬元。

3.預(yù)警系統(tǒng)拓展農(nóng)村廣播功能情況

洪江市無線預(yù)警廣播站原計劃建設(shè)主站33處、分站167處，共200處。但原設(shè)計的無線預(yù)警廣播站實行的“主從站”模式存在一些問題，主要有主站出現(xiàn)故障從站也不能使用，主從站之間距離有小于5 km的限制，換修設(shè)備需對主從站重新進行調(diào)試費時費力等問題，因此在具體實施時，嚴格按照審批程序進行了設(shè)計變更，將“主從站”模式改為“獨立站”模式。同時，為充分發(fā)揮現(xiàn)有資源的綜合利用效益，洪江市政府統(tǒng)籌安排，利用廣播電視光纖網(wǎng)絡(luò)，將防汛預(yù)警廣播站拓展增加農(nóng)村廣播功能。增加廣播站處數(shù)，實際建設(shè)獨立廣播站500處。廣播站建成后覆蓋全市25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)253個村。預(yù)警系統(tǒng)采取市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級可控、上級優(yōu)先的辦法，市防辦、市廣播電視臺建立控制中心，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立預(yù)警系統(tǒng)控制平臺；通信方式采用無線通信和廣播光纖并行的傳輸模式，既可以直接通話口播，也可以利用手機短信控制播音。

二、建立健全項目建后管理機制

為保障項目建成后正常運行，充分發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)效益，洪江市項目的后期管護工作嚴格按照《湖南省山洪災(zāi)害防治非工程措施維護管理辦法》辦理了相關(guān)設(shè)施維護管理移交，明確了維護移交單位的管護職責(zé)。按照氣象部門負責(zé)雨量監(jiān)測站點、廣電部門負責(zé)預(yù)警廣播站點、水文部門負責(zé)水位監(jiān)測站點、防汛部門負責(zé)縣級中心平臺的模式協(xié)作完成運行維護管理工作。確保實現(xiàn)專業(yè)部門維護管理，全市統(tǒng)一調(diào)度運用。2013年汛前，各維護管護單位按照洪江市防指文件要求，把山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)設(shè)施設(shè)備維護管理納入本單位工作計劃，明確了分管領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)負責(zé)人，安排落實專管人員，同時，建立了設(shè)施設(shè)備巡查和故障及時排查責(zé)任機制，隨時主動掌握設(shè)施設(shè)備運行動態(tài)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都按照市防指統(tǒng)一部署，建立了預(yù)警設(shè)施設(shè)備操作責(zé)任管理機制。明確了預(yù)警設(shè)施啟動操作的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和第一責(zé)任操作員、預(yù)備操作員。

三、運行效益情況

2013年入汛以來，洪江市利用山洪災(zāi)害防治非工程措施預(yù)警系統(tǒng)共發(fā)布預(yù)警短信6 400余條次、防御山洪災(zāi)害預(yù)警廣播信息3 000余條次，安全轉(zhuǎn)移2 580人，未出現(xiàn)人員傷亡。非工程措施項目建設(shè)大幅度提升了洪江市山洪災(zāi)害防御能力，初步實現(xiàn)了最大限度減輕山洪災(zāi)害損失的建設(shè)目標，主要表現(xiàn)在以下方面：

①增強了山洪災(zāi)害防御意識。通過開展項目建設(shè)，各級政府領(lǐng)導(dǎo)對山洪災(zāi)害威脅的嚴重性和防治的必要性有了更深刻認識，自覺把山洪災(zāi)害防御納入重點工作，親自指揮，抓督促，抓落實；通過廣泛開展山洪災(zāi)害防治工作的宣傳、教育和培訓(xùn)活動，切實增強了廣大干部群眾防災(zāi)避險意識和自救能力。

②提高了山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警能力。通過布設(shè)雨水情自動監(jiān)測設(shè)施，結(jié)合群測群防體系建設(shè)，縮短了對局地強降雨引發(fā)山洪的預(yù)見期，為受威脅群眾安全轉(zhuǎn)移爭取了寶貴時間。

③提高了山洪災(zāi)害調(diào)度指揮效率。通過實施項目建設(shè)，大大提高了基層防汛指揮機構(gòu)的信息化應(yīng)用水平，提升了防汛調(diào)度指揮效率。尤其在夜間遭遇強降雨襲擊時，實時監(jiān)控降雨發(fā)展，發(fā)現(xiàn)險情能夠通過多種方式迅速發(fā)出預(yù)警。

④提高了社會防災(zāi)減災(zāi)能力。通過對山洪災(zāi)害隱患點進行普查摸底，劃定危險區(qū)，編制市鄉(xiāng)村三級防御預(yù)案，并根據(jù)預(yù)案進行演練，提搞了社會防災(zāi)減災(zāi)能力。

四、主要體會

1.精心組織、科學(xué)布局，是搞好項目建設(shè)的前提條件

①強化領(lǐng)導(dǎo)。洪江市委、市政府高度重視山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)項目，成立了以分管副市長為組長的市山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)單位成立了主要負責(zé)人為組長的項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確了具體聯(lián)系人，實現(xiàn)了一級抓一級、層層抓落實的工作格局。②科學(xué)布局。在充分考慮該市山洪災(zāi)害的分布特點以及水文、氣象等有關(guān)部門已經(jīng)建立的信息監(jiān)測設(shè)施的基礎(chǔ)上，進行全面規(guī)劃，整體布局，確保在現(xiàn)有條件下，項目建設(shè)實現(xiàn)有針對性、不重復(fù)、全覆蓋的目標。預(yù)警廣播站的建設(shè)計劃預(yù)先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照市防辦確定的選址原則合理選定，市防辦調(diào)度市國土、安監(jiān)等部門掌握的情況后最后報市防指審定。

2.嚴格監(jiān)管、確保質(zhì)量，是搞好項目建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

①統(tǒng)一標準，嚴格操作規(guī)范。承建單位在建設(shè)過程中，嚴格執(zhí)行國家防辦頒布的《山洪災(zāi)害防治縣級監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)要求》和省防辦編制的《湖南省山洪災(zāi)害防治縣級監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)技術(shù)要求》，對監(jiān)測、預(yù)警設(shè)備以及應(yīng)用軟件開發(fā)等重要設(shè)備和信息系統(tǒng)建設(shè)嚴格按照技術(shù)標準執(zhí)行。②加強監(jiān)管，嚴控施工質(zhì)量。項目設(shè)備安裝，洪江市防指安排專人跟進，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對監(jiān)測預(yù)警設(shè)備的合理選址、安裝質(zhì)量監(jiān)管以及設(shè)備運行測試，都履行了簽字蓋章確認手續(xù)，并要求施工單位對設(shè)備安裝完成后進行拍照，以留存項目建設(shè)驗收資料。③提前培訓(xùn)，嚴防運行不穩(wěn)。一方面，市防辦編印了設(shè)備操作規(guī)范和步驟流程發(fā)放到項目建設(shè)地；另一方面要求施工方每建一處都要對設(shè)備管護責(zé)任人進行設(shè)備原理和操作上的現(xiàn)場培訓(xùn)，確保設(shè)備管護人員能對設(shè)備運行質(zhì)量進行管控，在設(shè)備試運行過程中及時發(fā)現(xiàn)問題及時報告，以便施工方及時解決，保證了系統(tǒng)穩(wěn)定運行、正常發(fā)揮功能。

3.拓展功能、綜合利用，是增強項目社會關(guān)注度的重要途徑

通過預(yù)警系統(tǒng)拓展農(nóng)村廣播功能，不僅避免了重復(fù)投入、重復(fù)建設(shè)，節(jié)約了資金，而且有效利用了廣播電視現(xiàn)有的光纖網(wǎng)絡(luò)，既提高了基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，又增加了項目的實際功效。而且在實際使用過程中，由于增加了農(nóng)村廣播功能，廣播貼近群眾、深入群眾生產(chǎn)生活的作用進一步顯現(xiàn)，農(nóng)民群眾關(guān)心廣播以及參與維護廣播基礎(chǔ)設(shè)施、保持廣播正常運行的自覺性進一步提高。2013年8月30日，湖南省首創(chuàng)的一檔農(nóng)村交通安全廣播節(jié)目《交警聯(lián)播網(wǎng)》在洪江市板橋村試點開播，就是利用該廣播系統(tǒng)作為平臺，向廣大農(nóng)村群眾宣傳教育最基本、最實用的交通安全知識，試點成功后將向全國推廣；2013年9月，市公安部門開播的《村村響》節(jié)目也是利用該系統(tǒng)宣傳防火防盜防騙等知識。由于項目的綜合利用，項目運行的社會關(guān)注度、參與度大幅度提升，有利于項目的正常運行。

4.及時移交、落實管護，是發(fā)揮項目整體效能的切實保障

項目建成后，能否正常運行至為關(guān)鍵。洪江市在項目竣工后，第一時間完成了專業(yè)部門的維護管理移交；市財政落實了維護經(jīng)費；各維護部門指定了專人負責(zé)項目維護工作，明確了維護崗位的具體職責(zé)，且各責(zé)任人名單、通信方式以文件形式進行了公示。廣播電視部門在市防指的安排部署下，舉辦了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播站專業(yè)技術(shù)人員維修技術(shù)培訓(xùn)班、鄉(xiāng)鎮(zhèn)操作人員培訓(xùn)班。通過維護責(zé)任的具體落實，各維護單位、維護專干的工作積極性得以充分調(diào)動，自覺巡查、排除設(shè)備故障隱患的工作機制落到實處。

五、建 議

建議上級增加對山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)項目的后續(xù)投入，擴大監(jiān)測、預(yù)警設(shè)施覆蓋范圍，實現(xiàn)預(yù)警廣播全覆蓋；增加建后投入，補助地方政府系統(tǒng)運行經(jīng)費。