貫徹三中全會(huì)精神 深化水土保持改革

劉 震

（水利部水土保持司，100053，北京）

黨的十八屆三中全會(huì)是在我國(guó)改革開放新的緊要關(guān)頭召開的一次重要會(huì)議，是全面深化改革的又一次總動(dòng)員、總部署。會(huì)議提出了全面深化改革指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則，描繪了全面深化改革的前進(jìn)方向和廣闊前景，回應(yīng)了群眾的熱切期盼，令人精神振奮、信心倍增。全會(huì)關(guān)于建立生態(tài)文明制度體系的一系列重大部署為深化水土保持改革發(fā)展提出了新的要求。

一、近年水土保持改革進(jìn)展

一是建立社會(huì)力量投入水土流失治理的激勵(lì)機(jī)制。在不斷創(chuàng)新和完善以戶承包、聯(lián)戶承包、拍賣治理、股份合作等機(jī)制辦法的基礎(chǔ)上，經(jīng)過大量調(diào)查研究，水利部制定出臺(tái)了《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則》，明確了在技術(shù)、資金、政策等方面對(duì)民間資本的支持措施，有效調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量參與水土流失治理的積極性。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近10年，農(nóng)民、大戶和企事業(yè)單位投入水土流失治理資金已達(dá)300多億元，接近于同期國(guó)家水土保持投入水平。社會(huì)資金的引入不僅大幅度增加了水土保持投入，有效彌補(bǔ)了國(guó)家投入不足，加快了水土流失治理步伐，而且通過發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和休閑觀光、打造生態(tài)景區(qū)，在治理水土流失的同時(shí)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)了水土流失區(qū)農(nóng)民增收。

二是建立水土保持建設(shè)工程群眾參與機(jī)制，調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕姺e極性。國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目積極推行了全過程群眾參與機(jī)制。在項(xiàng)目實(shí)施前廣泛征求群眾意見，在實(shí)施中由群眾參與建設(shè)并進(jìn)行監(jiān)督，在實(shí)施后將管護(hù)責(zé)任落實(shí)到戶。這種建設(shè)管理機(jī)制賦予了群眾更多知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了當(dāng)?shù)厝罕娭卫硭亮魇У姆e極性，使群眾投工投勞折資占比達(dá)到水土保持工程總投資的20%左右。

三是依法建立水土流失防治目標(biāo)責(zé)任制。新水土保持法第四條規(guī)定國(guó)家在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度。按照法律要求，目前已經(jīng)開展了省級(jí)政府水土保持目標(biāo)責(zé)任辦法的研究制定工作。在充分調(diào)研、與相關(guān)部委座談的基礎(chǔ)上，初步形成了考核指標(biāo)和考核內(nèi)容。目前，8個(gè)省出臺(tái)的水土保持條例或水土保持法實(shí)施辦法中都明確作出了建立政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制的規(guī)定。

四是依法建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在大量調(diào)查和研究工作的基礎(chǔ)上，新頒布的水土保持法明確提出要建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。第三十一條規(guī)定，國(guó)家加強(qiáng)江河源頭區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)水土流失的預(yù)防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國(guó)家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度。第三十二條規(guī)定，在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被、不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。通過法律的形式確立了誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)損壞誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)造成水土流失誰(shuí)負(fù)責(zé)治理的原則，提供了向損壞和降低水土保持功能的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目征收水土保持功能補(bǔ)償費(fèi)的法律依據(jù)，符合三中全會(huì)關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償制度的要求。

盡管在改革方面進(jìn)行了一些嘗試，但我國(guó)水土保持仍面臨著一系列突出問題和矛盾。一是全國(guó)仍有水土流失面積295萬km2，治理任務(wù)非常艱巨，但目前的投入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際需求。二是邊治理邊破壞的現(xiàn)象還普遍存在。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展過程中，開發(fā)建設(shè)活動(dòng)動(dòng)土動(dòng)石量大面廣。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年平均搬動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)的土石方量達(dá)到382億t，占全世界總搬運(yùn)量的28%，每年因人為活動(dòng)造成新的水土流失面積達(dá)1萬多km2，破壞植被和生態(tài)環(huán)境，大量棄土棄渣進(jìn)入江河湖庫(kù)。三是基層水土保持技術(shù)力量和執(zhí)法力量還比較薄弱。四是水土保持行政許可審批程序、行政效率仍需進(jìn)一步簡(jiǎn)化、提高。

二、進(jìn)一步深化水土保持改革的思路與措施

1.創(chuàng)新改革管理，推動(dòng)水土流失治理提速增效

一是依靠政策，大力推進(jìn)民間資本治理水土流失。三中全會(huì)明確提出要建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，我們將進(jìn)一步加大工作力度，特別落實(shí)好水利部關(guān)于《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則》，對(duì)民間資本在政策上予以優(yōu)惠，在資金上給予支持，在規(guī)劃制定、技術(shù)指導(dǎo)上加強(qiáng)服務(wù)，探索將國(guó)家重點(diǎn)治理資金的使用同民間資本結(jié)合起來，激發(fā)社會(huì)力量投資水土保持的活力，提高治理速度、效益和水平。

二是完善項(xiàng)目建管機(jī)制，更好地調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c水土流失治理的積極性。根據(jù)水利部和國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)項(xiàng)目村民自主建設(shè)管理指導(dǎo)意見》，因地制宜采取理事會(huì)、合作社等形式組織村民自建，有效解決工程項(xiàng)目實(shí)施過程中財(cái)政評(píng)審和招標(biāo)投標(biāo)程序復(fù)雜、耗時(shí)長(zhǎng)，易錯(cuò)過最佳施工時(shí)機(jī)等問題，既簡(jiǎn)化程序，又保證工程施工進(jìn)度。同時(shí)，積極推行參與制和公示制，讓群眾參與工程建設(shè)的全過程，將群眾由工程建設(shè)的被動(dòng)受益者，轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ虒?shí)施的組織者、建設(shè)的參與者、工程的所有者、后期管護(hù)者和成果享有者，充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，廣泛調(diào)動(dòng)群眾參與水土流失治理的積極性，保障工程建設(shè)質(zhì)量和效益的長(zhǎng)久發(fā)揮。

三是建立和推行地方政府水土流失防治目標(biāo)責(zé)任制和考核制。進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度。加大工作力度，確定科學(xué)合理的考核指標(biāo)和簡(jiǎn)便易行的考核方式，逐步將水土保持的目標(biāo)責(zé)任納入地方政府年度綜合目標(biāo)考核之中。同時(shí)，加大對(duì)水土流失嚴(yán)重地區(qū)、水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)的監(jiān)測(cè)力度。在監(jiān)測(cè)評(píng)估的基礎(chǔ)上，依法對(duì)目標(biāo)責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行考核。

四是加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成部門合力。在治理工作中，落實(shí)水土保持法相關(guān)要求，以水土保持規(guī)劃為龍頭，政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門，整合資金、形成合力，共同推進(jìn)實(shí)施山水田林路綜合治理，工程、生物、農(nóng)業(yè)措施相配套，系統(tǒng)修復(fù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益相統(tǒng)一。在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理工作中，明確交通、鐵路、電力、礦山等行業(yè)部門的水土流失防治法律責(zé)任，加大其對(duì)所屬項(xiàng)目監(jiān)管指導(dǎo)，形成齊抓共管防治人為水土流失的局面。

2.加強(qiáng)水土保持社會(huì)化管理，保障水土資源的有序開發(fā)和有效保護(hù)

水土流失問題是我國(guó)重大生態(tài)環(huán)境問題，防治水土流失是政府必須強(qiáng)化的職能，要把依法行政、加強(qiáng)社會(huì)管理作為水土保持工作的重要職責(zé)，通過加強(qiáng)社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)由事后治理轉(zhuǎn)向事前預(yù)防和保護(hù)、有效防治水土流失、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。

一是嚴(yán)格落實(shí)水土保持方案制度。依法把好水土保持方案審批關(guān)和驗(yàn)收關(guān)，嚴(yán)格落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“三同時(shí)”制度，控制人為新增水土流失。

二是加強(qiáng)監(jiān)督管理。充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)和地方的作用，大力加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍能力，加大水土保持監(jiān)督檢查和違法案件查處力度，努力做到監(jiān)管到位。

三是落實(shí)生態(tài)空間開發(fā)管制，劃定生態(tài)保護(hù)紅線。推動(dòng)各級(jí)政府根據(jù)水土流失調(diào)查結(jié)果，依法將水土流失潛在危險(xiǎn)較大區(qū)域劃定為重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，將水土流失嚴(yán)重區(qū)域劃定為重點(diǎn)治理區(qū)，并向社會(huì)公告。對(duì)重力侵蝕危險(xiǎn)區(qū)劃定為禁止開發(fā)區(qū)，對(duì)水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域?qū)嵭猩a(chǎn)建設(shè)活動(dòng)管制，對(duì)25度以上陡坡地禁止開墾種植農(nóng)作物。

四是積極探索新型監(jiān)管方式。全面提升水土保持監(jiān)測(cè)和信息化水平，探索建立水土資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。利用先進(jìn)遙感技術(shù)，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目集中區(qū)實(shí)施動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，及時(shí)監(jiān)控違法行為，提高監(jiān)管水平，加速實(shí)現(xiàn)水土保持管理現(xiàn)代化，為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)和水土資源可持續(xù)利用服務(wù)。

五是培養(yǎng)水土保持技術(shù)服務(wù)體系，規(guī)范市場(chǎng)服務(wù)。加強(qiáng)和培育健康有序的水土保持方案編制、水土流失監(jiān)測(cè)、水土保持監(jiān)理等技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)體系，為社會(huì)共同防治水土流失提供專業(yè)化優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

3.體現(xiàn)資源有償使用，加快推進(jìn)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度

一是加快推進(jìn)“水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法”及標(biāo)準(zhǔn)制定進(jìn)程。財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委會(huì)同水利部正在積極研究制定“水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法”（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）和具體征收標(biāo)準(zhǔn)。“辦法”的核心是將水土保持補(bǔ)償明確為功能補(bǔ)償；在征收方式上，除對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)期間按占地面積征收之外，還規(guī)定對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目在生產(chǎn)期間要按照礦產(chǎn)資源開采量征收補(bǔ)償費(fèi)。這充分反映了不同類型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失特點(diǎn)，特別是煤炭、油氣開采項(xiàng)目生產(chǎn)期間對(duì)水土保持功能的長(zhǎng)期危害和影響，體現(xiàn)了可持續(xù)控制水土流失、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求。要加大協(xié)調(diào)力度，推動(dòng)“辦法”早日出臺(tái)。

二是完善水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在水利部推進(jìn)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的大框架下，已會(huì)同有關(guān)部門和科研機(jī)構(gòu)，開展了多項(xiàng)課題研究，形成了比較完善的理論成果和政策建議。下一步將根據(jù)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的總體部署，將水土保持作為水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，依法納入國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

4.適應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)要求，轉(zhuǎn)變行政管理職能

按照三中全會(huì)轉(zhuǎn)變政府職能的決策部署，切實(shí)強(qiáng)化水土保持政策法規(guī)體系建設(shè)、重大戰(zhàn)略研究、全國(guó)及區(qū)域規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定、監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督檢查等宏觀管理事務(wù)，逐步下放以下管理權(quán)限。

一是簡(jiǎn)化項(xiàng)目管理程序，下放項(xiàng)目審批權(quán)限。經(jīng)與國(guó)家有關(guān)部門協(xié)商，目前國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目管理程序已逐步進(jìn)行簡(jiǎn)化，下放了部分審批權(quán)限。今后將適應(yīng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策調(diào)整，進(jìn)一步簡(jiǎn)化中央財(cái)政資金國(guó)家水土保持項(xiàng)目建設(shè)管理程序。水利部商國(guó)家有關(guān)部門根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策和投入情況，編制工程建設(shè)規(guī)劃，并根據(jù)規(guī)劃和當(dāng)年中央財(cái)政投入情況，將資金和治理任務(wù)切塊到省。省級(jí)有關(guān)部門負(fù)責(zé)編制工程年度實(shí)施計(jì)劃，將年度投資和治理任務(wù)落實(shí)到具體項(xiàng)目。省級(jí)年度實(shí)施計(jì)劃經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門合規(guī)性審核后批復(fù)下達(dá)到項(xiàng)目市、縣，報(bào)水利部、財(cái)政部備案。水利部將加強(qiáng)重點(diǎn)工程行業(yè)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)，提高投資使用效益。

二是進(jìn)一步優(yōu)化水土保持方案審批和設(shè)施驗(yàn)收兩項(xiàng)行政許可流程。對(duì)國(guó)家立項(xiàng)審批權(quán)限下放的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，水土保持方案審批權(quán)限將同步下放，杜絕出現(xiàn)“取消下放審批不同步”的現(xiàn)象。積極探索將目前采取的水土保持方案“兩稿制”技術(shù)審查方式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓逯啤?，減少設(shè)施驗(yàn)收行政審批環(huán)節(jié)，縮短審批時(shí)間。

三是精簡(jiǎn)行政許可事項(xiàng)。取消生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)資質(zhì)行政許可審批，移交社團(tuán)組織管理。