深化水利建設(shè)與管理體制改革為水利改革發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障

孫繼昌

（水利部建設(shè)與管理司，100053，北京）

一、2013年水利建設(shè)與管理工作成效顯著

2013年，在部黨組堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，建管司堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，建管并重，合力攻堅(jiān)，以質(zhì)量、安全和效益為中心，全面推進(jìn)水利建設(shè)與管理各項(xiàng)工作，取得明顯進(jìn)展。

一是全力做好病險(xiǎn)水庫(kù)（閘）除險(xiǎn)加固。在全面完成5 400座小（1）型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固任務(wù)基礎(chǔ)上，2013年規(guī)劃內(nèi)15 891座重點(diǎn)小（2）型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固任務(wù)如期完成，質(zhì)量總體良好。國(guó)家發(fā)展改革委、水利部還聯(lián)合印發(fā)了《全國(guó)大中型病險(xiǎn)水閘除險(xiǎn)加固總體方案》。

二是扎實(shí)開(kāi)展水利工程質(zhì)量管理年活動(dòng)。印發(fā)了《貫徹質(zhì)量發(fā)展綱要提升水利工程質(zhì)量的實(shí)施意見(jiàn)》，開(kāi)展了工程建設(shè)質(zhì)量隱患大排查、工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)骨干培訓(xùn)以及知識(shí)競(jìng)賽、質(zhì)量管理年記者行活動(dòng)，營(yíng)造了重視質(zhì)量、追求質(zhì)量、崇尚質(zhì)量氛圍。

三是全面推進(jìn)水利工程管理體制改革。繼續(xù)深化國(guó)有水管單位體制改革，督促各地足額落實(shí)兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；組織開(kāi)展小型水利工程管理體制改革，與財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了指導(dǎo)意見(jiàn)，在全國(guó)55個(gè)縣開(kāi)展了改革試點(diǎn)工作；積極落實(shí)中央財(cái)政補(bǔ)助中西部地區(qū)、貧困地區(qū)公益性水利工程維修養(yǎng)護(hù)資金12.35億元。

四是組織開(kāi)展水庫(kù)蓄水安全專項(xiàng)檢查和整改。組織各地對(duì)所屬水庫(kù)進(jìn)行全面排查，共排查水庫(kù)92 107座。派出27個(gè)專項(xiàng)檢查組對(duì)27個(gè)省306座水庫(kù)進(jìn)行重點(diǎn)抽查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題750個(gè)并完成整改，目前對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題整改率達(dá)99.8%。出臺(tái)制度對(duì)水庫(kù)加固設(shè)計(jì)、竣工驗(yàn)收、分期蓄水、安全監(jiān)測(cè)、運(yùn)行管理等各環(huán)節(jié)作出了明確要求和規(guī)定。

五是著力強(qiáng)化水利建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管。組織開(kāi)展了全國(guó)水利發(fā)展改革監(jiān)督檢查、建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理和建設(shè)市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)，完成了建設(shè)領(lǐng)域守信激勵(lì)和失信懲戒制度建設(shè)試點(diǎn)工作；推動(dòng)水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)入公共資源市場(chǎng)，2013年全國(guó)招標(biāo)的水利工程建設(shè)項(xiàng)目累計(jì)進(jìn)場(chǎng)交易額1630億元。

六是穩(wěn)步推進(jìn)重點(diǎn)水利工程建設(shè)。分淮入沂整治工程、洪澤湖大堤除險(xiǎn)加固工程開(kāi)工。洞庭湖二期治理3個(gè)單項(xiàng)工程、中哈霍爾果斯友誼聯(lián)合引水樞紐工程通過(guò)竣工驗(yàn)收；四川武都水庫(kù)投入初期運(yùn)行并發(fā)揮效益；西藏旁多水利樞紐首臺(tái)機(jī)組發(fā)電，廣東樂(lè)昌峽3臺(tái)機(jī)組全部并網(wǎng)發(fā)電；云南牛欄江—滇池補(bǔ)水工程全線通水，江西峽江、四川亭子口下閘蓄水，黃河海勃灣通過(guò)蓄水階段驗(yàn)收。

七是不斷強(qiáng)化水利工程運(yùn)行管理。嚴(yán)格落實(shí)水庫(kù)大壩安全責(zé)任制，向社會(huì)公告了656座大型水庫(kù)大壩安全責(zé)任人名單；全年完成對(duì)42座水庫(kù)、15座水閘、16處堤防的運(yùn)行督導(dǎo)，組織對(duì)12個(gè)水管單位進(jìn)行國(guó)家級(jí)水管單位考核或復(fù)核驗(yàn)收；做好三峽工程試驗(yàn)性蓄水階段性總結(jié)、三峽調(diào)度規(guī)程編制等工作；參與南水北調(diào)東線一期工程運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)組建方案協(xié)調(diào)和第七次建委會(huì)會(huì)議準(zhǔn)備等有關(guān)工作。

八是全面加強(qiáng)河湖管理。編制完成了全國(guó)江河重要河道采砂管理規(guī)劃和水域岸線保護(hù)管理規(guī)劃；在長(zhǎng)江宜昌至荊州水域組織開(kāi)展了“亮劍”專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，在長(zhǎng)江干流開(kāi)展了為期3個(gè)月的打擊非法采砂集中整治行動(dòng)；聯(lián)合交通運(yùn)輸部對(duì)長(zhǎng)江干流河道采砂管理情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查；對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)涉河建設(shè)項(xiàng)目和河道采砂進(jìn)行了重點(diǎn)查處。

九是扎實(shí)推進(jìn)水利援藏工作。召開(kāi)水利部第六次援藏工作會(huì)議，對(duì)《水利部“十二五”援藏工作規(guī)劃》進(jìn)行了中期評(píng)估，印發(fā)了援藏規(guī)劃后期工作實(shí)施方案，配合人事司開(kāi)展部援藏工作組輪換和水利援藏工作先進(jìn)通報(bào)表?yè)P(yáng)活動(dòng)。

十是不斷加強(qiáng)隊(duì)伍能力建設(shè)。深入推進(jìn)水利建設(shè)與管理行業(yè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，保障水利工程“四個(gè)安全”。

二、在水利建設(shè)與管理領(lǐng)域深化水利改革

黨的十八屆三中全會(huì)作出了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上要取得決定性成果，為全面深化改革明確了路線圖和時(shí)間表。部黨組對(duì)深化水利改革進(jìn)行了全面部署，提出了改革的重點(diǎn)和任務(wù)，明確要求水利工程建設(shè)管理體制改革、運(yùn)行管理體制改革和河湖管理創(chuàng)新要加大攻堅(jiān)力度，加快改革步伐。建管司將認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)，全面落實(shí)、扎實(shí)推進(jìn)。

一是加快政府職能轉(zhuǎn)變?！稕Q定》指出，要全面正確履行政府職能，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革。加快水行政職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)，逐步建立事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、規(guī)范高效、監(jiān)管有力的建設(shè)與管理體制，是加強(qiáng)水利工程建設(shè)與管理的重要保障。努力方向是：

①合理劃分事權(quán)。建立事權(quán)和責(zé)任相適應(yīng)的制度，合理劃分中央和地方工程建設(shè)、運(yùn)行管理、河湖管理事權(quán)，特別是要科學(xué)界定中央和地方的共同事權(quán)，明確責(zé)任邊界和監(jiān)管主體，形成職責(zé)明確、管理高效的責(zé)任體系。

②精簡(jiǎn)行政審批。涉及河湖管理、工程管理、建設(shè)管理等行政審批事項(xiàng)較多，通過(guò)近期改革已減至10項(xiàng)。按照新一輪政府職能轉(zhuǎn)變的要求，進(jìn)一步逐項(xiàng)清理、論證，最大限度地減少、下放和整合審批事項(xiàng)。對(duì)確需保留的行政審批事項(xiàng)，減少環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化手續(xù)，提高效率；對(duì)決定取消和下放的事項(xiàng)，加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)和后續(xù)監(jiān)管。

③加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。推動(dòng)水利建設(shè)市場(chǎng)進(jìn)一步統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；建立公平開(kāi)放透明的水利建設(shè)市場(chǎng)規(guī)則，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，著力清除市場(chǎng)壁壘、地方保護(hù)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。加快信息公開(kāi)和誠(chéng)信體系建設(shè)，積極開(kāi)展信用等級(jí)評(píng)價(jià)。制定水利建設(shè)市場(chǎng)主體信用等級(jí)評(píng)價(jià)管理辦法和信用信息應(yīng)用管理辦法，建立守信激勵(lì)和失信懲戒制度。

④強(qiáng)化社會(huì)管理。針對(duì)水利建設(shè)與管理工作任務(wù)重、涉及面廣、服務(wù)對(duì)象多的特點(diǎn)，堅(jiān)持依法行政，完善法規(guī)制度，加大執(zhí)法力度；堅(jiān)持綜合治理，多措并舉，形成合力；堅(jiān)持分類指導(dǎo)，整體推進(jìn)，重點(diǎn)突破；堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治，重在治本。

⑤推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)。在水利建設(shè)管理、工程運(yùn)行管理、河湖管理、維修養(yǎng)護(hù)等領(lǐng)域，凡是適合市場(chǎng)、社會(huì)組織承擔(dān)的，積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，推動(dòng)水利公共服務(wù)提供主體和方式多元化。

二是著力推進(jìn)水利建設(shè)管理體制改革。提高水利建設(shè)管理水平，保障工程建設(shè)質(zhì)量、安全和投資效益，必須按照《決定》要求，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，創(chuàng)新建設(shè)管理模式，強(qiáng)化監(jiān)督管理，進(jìn)一步深化水利建設(shè)管理體制改革。

①創(chuàng)新建設(shè)管理模式。針對(duì)大規(guī)模民生水利建設(shè)的特殊性、復(fù)雜性和基層建設(shè)管理力量薄弱等問(wèn)題，不斷創(chuàng)新建設(shè)管理模式，大力推行集中建設(shè)管理。繼續(xù)規(guī)范項(xiàng)目法人組建，落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任主體地位，完善項(xiàng)目法人考核制度，強(qiáng)化政府對(duì)項(xiàng)目法人的監(jiān)督管理。積極試行代建制、設(shè)計(jì)施工總承包、BOT和BT等建設(shè)管理新模式。

②強(qiáng)化招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管。促進(jìn)統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)，努力推進(jìn)水利項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)全部進(jìn)場(chǎng)交易，積極探索和推行電子招標(biāo)投標(biāo)、集中打捆招標(biāo)，盡快修訂出臺(tái)水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法，嚴(yán)格程序和行業(yè)監(jiān)管，確保招標(biāo)投標(biāo)公開(kāi)公正、陽(yáng)光透明。

③完善質(zhì)量管理體系。健全統(tǒng)一權(quán)威的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，大力推進(jìn)縣級(jí)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)；建立水利建設(shè)質(zhì)量可追溯制度，實(shí)行工程質(zhì)量終身責(zé)任制；建立質(zhì)量隱患排查和預(yù)防控制體系，實(shí)行水利工程建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)過(guò)程的全覆蓋；開(kāi)展質(zhì)量工作考核，改革質(zhì)量監(jiān)管模式，實(shí)行分類監(jiān)管和差別化監(jiān)管，加強(qiáng)質(zhì)量巡查、質(zhì)量“飛檢”和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，推行第三方質(zhì)量檢測(cè)。

④完善水利工程建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。在水利工程建設(shè)領(lǐng)域，強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，推廣廉政風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)應(yīng)用，對(duì)權(quán)力運(yùn)行實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督制約；創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式，出臺(tái)加強(qiáng)和改進(jìn)水利建設(shè)項(xiàng)目檢查工作的意見(jiàn)，保證監(jiān)督檢查成效；深入開(kāi)展水利工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理，加大重點(diǎn)環(huán)節(jié)治理和懲處力度，確保工程安全、干部安全、資金安全、生產(chǎn)安全。

三是深入推進(jìn)水利工程管理體制改革?？茖W(xué)的管理體制和良性運(yùn)行機(jī)制，是水利工程安全運(yùn)行和效益充分發(fā)揮的有效保障。進(jìn)一步深化水管體制改革，重在落實(shí)管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)，強(qiáng)化監(jiān)督，規(guī)范管理，促進(jìn)水利工程管理專業(yè)化、集約化、社會(huì)化和現(xiàn)代化。

①繼續(xù)深化國(guó)有水管體制改革。指導(dǎo)督促各地足額落實(shí)公益性人員基本支出和工程維修養(yǎng)護(hù)兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；推廣政府購(gòu)買服務(wù)，積極推進(jìn)水利工程管養(yǎng)分離，實(shí)現(xiàn)維修養(yǎng)護(hù)的市場(chǎng)化、集約化、專業(yè)化和社會(huì)化；嚴(yán)格水利工程管理考核制度，全面提升工程管理水平，促進(jìn)水利工程管理現(xiàn)代化，保障水庫(kù)等工程運(yùn)行安全、充分發(fā)揮效益。

②大力推進(jìn)小型水利工程管理體制改革。積極推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明確工程所有權(quán)和使用權(quán)，探索將財(cái)政投資形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)為集體股權(quán)，或者量化為受益農(nóng)戶的股份；落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任，因地制宜采取專業(yè)化、社會(huì)化管理等多種管護(hù)模式，鼓勵(lì)以大帶小、小小聯(lián)合的區(qū)域化集中管理模式；采取所有者落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)、政府視情況采取購(gòu)買服務(wù)或獎(jiǎng)補(bǔ)的方式，建立穩(wěn)定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。近期督促指導(dǎo)各地出臺(tái)實(shí)施方案，堅(jiān)持試點(diǎn)先行、典型引路、分類實(shí)施、全面推進(jìn)。

③建立穩(wěn)定的工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道。將公益性工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算安排予以保證；對(duì)中央財(cái)政補(bǔ)助中西部地區(qū)、貧困地區(qū)公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)加大投入力度，擴(kuò)大補(bǔ)助范圍；在地方水利建設(shè)基金中爭(zhēng)取切出30%左右比例，從土地出讓收益中計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金中劃出一定比例，從河道工程修建維護(hù)管理費(fèi)等水利規(guī)費(fèi)中切出一定比例，用于水利工程維修養(yǎng)護(hù)。

四是創(chuàng)新河湖管理體制機(jī)制和保護(hù)模式。河道與湖泊是洪水的通道、水資源的載體、生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，是重要的自然資源。必須按照《決定》提出的“建設(shè)美麗中國(guó)、深化生態(tài)文明體制改革”的要求，創(chuàng)新河湖管理體制和保護(hù)模式，強(qiáng)化監(jiān)督管理，維護(hù)江河湖泊資源功能、生態(tài)功能和健康生命。

①健全法規(guī)制度體系。將河湖管理作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，建立健全涉河建設(shè)項(xiàng)目、河湖采砂、水域岸線等保護(hù)管理制度、水域岸線占用補(bǔ)償制度、責(zé)任追究制度，用制度保護(hù)和管理河湖。

②合理劃分河湖保護(hù)管理區(qū)域。加快出臺(tái)水域岸線保護(hù)利用規(guī)劃、河道采砂管理規(guī)劃等，實(shí)施主體功能區(qū)制度，將水域岸線科學(xué)劃分為保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、可開(kāi)發(fā)利用區(qū)，劃定開(kāi)發(fā)管制界限，建立規(guī)劃約束機(jī)制，為河湖管理保護(hù)奠定科學(xué)基礎(chǔ)，有序?qū)崿F(xiàn)河湖休養(yǎng)生息。

③開(kāi)展確權(quán)劃界工作。對(duì)河湖水域岸線等自然資源及水利工程進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，劃定管理和保護(hù)范圍，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的河湖管理保護(hù)制度。按照區(qū)分輕重緩急、先易后難、因地制宜的原則，先劃界，后確權(quán)，按事權(quán)劃分，重點(diǎn)做好中央直管河道和工程確權(quán)劃界，指導(dǎo)督促地方做好確權(quán)劃界。

④創(chuàng)新河湖監(jiān)管機(jī)制。按照分級(jí)管理原則，落實(shí)河湖管理主體、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)，建立健全政府主導(dǎo)、水利牽頭、部門合作的監(jiān)管機(jī)制，因地制宜推行“河長(zhǎng)制”；出臺(tái)加強(qiáng)河湖管理指導(dǎo)意見(jiàn)，完善河湖管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)督考核機(jī)制，強(qiáng)化河湖管理能力建設(shè)，規(guī)范審批，嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)決查處侵占河湖、非法采砂等行為，維護(hù)河湖健康生命。