四川坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程建設(shè)實(shí)踐探索

周 斌，江小華，孔祥東，賀 莉，李玉艷

（四川省水土保持局，610041，成都）

一、工程建設(shè)基本情況

按照國家的統(tǒng)一部署，從2010年開始，四川省啟動(dòng)實(shí)施了全國坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程建設(shè)。截至2012年年底，四川省共有瀘縣、雁江區(qū)、東興區(qū)、東坡區(qū)、安居區(qū)、沿灘區(qū)、平昌縣、廣安區(qū)、渠縣、營山縣、鹽源縣、簡陽市、南部縣、屏山縣、劍閣縣等15個(gè)項(xiàng)目縣（市、區(qū)）先后實(shí)施了坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程建設(shè)，其中簡陽市、南部縣、屏山縣、劍閣縣為水庫庫區(qū)移民安置區(qū)坡改梯試點(diǎn)縣(市)。項(xiàng)目縣主要分布在沱江流域、嘉陵江流域和金沙江流域。試點(diǎn)工程措施主要布局在現(xiàn)有耕作的坡耕地上，重點(diǎn)治理坡面角在5°～15°之間的緩坡耕地。

3年試點(diǎn)工程，共涉及15個(gè)縣（市、區(qū)）38個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)161個(gè)村，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)人口27.16萬人，移民人口1.73萬人，人均基本農(nóng)田0.67畝（15畝=1 hm2,下同），項(xiàng)目區(qū)耕地面積40.204萬畝，坡耕地面積19.676萬畝，占耕地總面積的48.94%。項(xiàng)目區(qū)土壤侵蝕模數(shù)為 3 462 t/（km2·a）。 試點(diǎn)項(xiàng)目所在地，坡耕地面積較大，水土流失較嚴(yán)重，土層瘠薄，土壤保水、保肥效果低，農(nóng)業(yè)投入大、產(chǎn)出低，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂槐夹】档牟椒ァ?010—2012年，國家共下達(dá)四川省坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程總投資33 750萬元，其中：中央資金27 000萬元，地方配套資金6 750萬元，計(jì)劃治理坡耕地水土流失面積16.887萬畝。另外，通過項(xiàng)目示范帶動(dòng)，國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等渠道安排投資24 386.66萬元，治理坡耕地3.56萬畝。

二、試點(diǎn)工程進(jìn)展情況

截至2012年12月底，四川省已全面完成2010—2012年坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程建設(shè)任務(wù)：共完成坡改梯16.891萬畝，占計(jì)劃的100.02%。新建蓄水池1 543口，占計(jì)劃的97.84%；沉沙凼3 070個(gè)，占計(jì)劃的100.26%；截排水溝475.24 km，占計(jì)劃的101.74%；田間道路381.07 km，占計(jì)劃的103.27%；整治塘堰44座，占計(jì)劃的104.76%。完成總投資33 750.35萬元，占投資計(jì)劃的100%；其中完成中央投資27 000萬元，占計(jì)劃的100%，完成地方配套投資6 750萬元，占地方投資的100%。

三、主要成效

1.坡耕地水土流失明顯減少

經(jīng)測算，項(xiàng)目建成后，每年減少土壤侵蝕量15.16萬t，每年增加蓄水量286.73萬m3，改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。通過試點(diǎn)工程建設(shè)，坡地變梯地，薄地變厚地，瘦地變肥地，基本實(shí)現(xiàn)了土不下山、水不亂流、旱澇災(zāi)害不用愁。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件大幅度改善

項(xiàng)目的實(shí)施有效改善了當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活條件，切實(shí)解決了項(xiàng)目區(qū)群眾用水難、行路難、耕作難的局面，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度提高了13.8%，群眾勞動(dòng)生產(chǎn)率提高了24.6%。項(xiàng)目區(qū)年增加經(jīng)濟(jì)收入1 392.59萬元，年增加糧食生產(chǎn)能力429.44萬kg，人均增加基本農(nóng)田0.63畝。

3.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有效調(diào)整

大部分試點(diǎn)縣以坡耕地改造為契機(jī)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)種植經(jīng)濟(jì)果木林，或通過土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)業(yè)主進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和農(nóng)民增收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省形成千畝以上坡改梯治理片35片，帶動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展面積6.57萬畝。廣安區(qū)建成了5 000多畝成片規(guī)模的糧油蔬菜基地2個(gè)，糧經(jīng)比由7∶3調(diào)整為6∶4，農(nóng)民年人均增收高于全區(qū)平均水平。

4.試點(diǎn)工程示范效果突出

試點(diǎn)項(xiàng)目成效明顯，為水利水保部門樹立了良好的行業(yè)形象。廣安區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目，先后接受了全國人大農(nóng)委、省委省政府、水利部等各級各部門領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)研視察，并作為2011年“全省產(chǎn)村相融暨整體推進(jìn)新農(nóng)村”現(xiàn)場會(huì)議的主要參觀現(xiàn)場。原省委書記劉奇葆、原省長蔣巨峰在廣安區(qū)視察調(diào)研時(shí)指出，坡耕地水土流失綜合治理成效顯著，工程示范效果突出，輻射帶動(dòng)作用強(qiáng)。四川省委常委、副省長鐘勉3次到廣安區(qū)視察調(diào)研坡耕地工程并給予了高度評價(jià)，認(rèn)為“工程規(guī)模大，質(zhì)量高，效果好，有形象，有亮點(diǎn)，具有很好的示范效果”。

四、主要經(jīng)驗(yàn)

1.項(xiàng)目前期嚴(yán)要求

（1）目標(biāo)定位高標(biāo)準(zhǔn)

四川省高度重視坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工作，提出了“只能成功，不許失敗”的總體要求。試點(diǎn)工作以“治山、治水、治窮”為核心目標(biāo)，堅(jiān)持統(tǒng)籌安排、科學(xué)規(guī)劃、綜合治理，著力實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一，把項(xiàng)目區(qū)打造成“高端示范、全國一流”的坡耕地水土流失綜合治理示范區(qū)。

（2）立項(xiàng)條件高要求

為充分調(diào)動(dòng)地方黨委和政府的積極性，四川省采取“自愿申報(bào)、競爭立項(xiàng)、擇優(yōu)安排”的方式，最終確定了內(nèi)江市東興區(qū)、瀘縣、資陽市雁江區(qū)、自貢市沿灘區(qū)、眉山市東坡區(qū)等5個(gè)縣（區(qū)）為2010年全國坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)縣。2011年和2012年的項(xiàng)目實(shí)施縣選擇，四川省堅(jiān)持獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則，實(shí)施好的項(xiàng)目縣繼續(xù)實(shí)施，其余符合條件的項(xiàng)目縣采取自愿申報(bào)，省發(fā)改、水利部門結(jié)合各縣水土流失程度、技術(shù)力量、水土保持項(xiàng)目實(shí)施情況，通盤考慮，擇優(yōu)確定儲(chǔ)備名額，再報(bào)省分管農(nóng)業(yè)的副省長同意后，最終確定實(shí)施項(xiàng)目縣。

各縣堅(jiān)持群眾申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核申報(bào)，縣級擇優(yōu)選擇群眾積極性高，領(lǐng)導(dǎo)班子戰(zhàn)斗力、凝聚力強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組作為項(xiàng)目實(shí)施區(qū)。

（3）規(guī)劃設(shè)計(jì)高水平

規(guī)劃設(shè)計(jì)是項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)，在各試點(diǎn)縣實(shí)施方案編制前，四川省水土保持局分別派出專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行技術(shù)把關(guān)，現(xiàn)場審查項(xiàng)目選址，指導(dǎo)措施布設(shè)。各試點(diǎn)縣根據(jù)實(shí)施方案，充分尊重群眾意愿，進(jìn)一步優(yōu)化措施布設(shè)，并按圖斑開展了技施設(shè)計(jì)。

2.組織發(fā)動(dòng)重落實(shí)

（1）領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任落實(shí)

四川省成立了省水土保持局主要負(fù)責(zé)人任組長、分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）黨委政府將坡耕地水土流失綜合治理列入年度考核目標(biāo)，成立了主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。試點(diǎn)縣政府與項(xiàng)目實(shí)施鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村層層簽訂了目標(biāo)責(zé)任書，明確了目標(biāo)任務(wù)。

（2）部門責(zé)任落實(shí)

水務(wù)部門為項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任主體，發(fā)改部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，財(cái)政、國土、審計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門分工負(fù)責(zé)，密切配合，全省形成“政府搭臺、水保導(dǎo)演、部門唱戲、社會(huì)參與”，合力共建生態(tài)家園的良好格局。

（3）群眾發(fā)動(dòng)落實(shí)

各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）將試點(diǎn)工程建設(shè)情況進(jìn)行公示，通過召開群眾大會(huì)組織發(fā)動(dòng)群眾，項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)充分尊重群眾意愿，群眾主要負(fù)責(zé)坡改梯的田面平整及邊溝背溝開挖，同時(shí)參與項(xiàng)目質(zhì)量和進(jìn)度的監(jiān)督管理工作，調(diào)動(dòng)了項(xiàng)目區(qū)干部群眾的積極性。各縣堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、群眾自愿、民主決策”，建什么、如何建，交由群眾自己決定。

3.建設(shè)管理重實(shí)效

（1）制度執(zhí)行求實(shí)效

項(xiàng)目建設(shè)工程中，各項(xiàng)目縣認(rèn)真實(shí)行項(xiàng)目公示制、招標(biāo)投標(biāo)制、監(jiān)理制、群眾投勞制、縣級財(cái)政報(bào)賬制，項(xiàng)目竣工后及時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目審計(jì)和財(cái)務(wù)決算，保障了項(xiàng)目建設(shè)公平、公開、公正進(jìn)行。雁江區(qū)、瀘縣、平昌縣、安居區(qū)等縣（區(qū)）政府制定了工程建設(shè)管理辦法和專項(xiàng)資金使用管理辦法。南部縣和內(nèi)江市東興區(qū)在工程建設(shè)方式上創(chuàng)新思路，對集中連片的坡改梯示范片及配套工程實(shí)行公開招標(biāo)投標(biāo)，由專業(yè)施工隊(duì)承建；對相對較分散的土坎坡改梯及護(hù)埂措施實(shí)行村民自主建設(shè)，經(jīng)驗(yàn)收合格給予補(bǔ)助。

（2）技術(shù)指導(dǎo)求實(shí)效

為推進(jìn)試點(diǎn)工作的順利實(shí)施，2010年四川省對各試點(diǎn)縣（區(qū)）實(shí)行局（站）領(lǐng)導(dǎo)包縣制度，明確局（站）領(lǐng)導(dǎo)各負(fù)責(zé)1～2個(gè)試點(diǎn)縣的督促檢查和技術(shù)指導(dǎo)，每月現(xiàn)場檢查指導(dǎo)一次。省水利廳還派一名博士后技術(shù)專家到雁江區(qū)掛職水務(wù)局副局長，具體負(fù)責(zé)坡耕地試點(diǎn)工程建設(shè)。針對東興區(qū)、沿灘區(qū)和東坡區(qū)水土保持技術(shù)力量相對較弱的實(shí)際情況，省水土保持局還組織從廣安、巴中等地抽調(diào)10多名經(jīng)驗(yàn)豐富的技術(shù)人員進(jìn)行技術(shù)援助。

（3）交流學(xué)習(xí)求實(shí)效

在試點(diǎn)工程建設(shè)推進(jìn)過程中，四川省水利廳于2010年10月、2012年9月召開了全省坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程現(xiàn)場會(huì)，總結(jié)交流坡耕地水土流失綜合治理工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。此外，各項(xiàng)目縣（市、區(qū)）之間也相互派出工程技術(shù)人員進(jìn)行學(xué)習(xí)，取長補(bǔ)短，促進(jìn)了全省坡耕地水土流失綜合治理的平衡開展和整體推進(jìn)。

（4）督查驗(yàn)收求實(shí)效

方案編制過程中，經(jīng)過對7個(gè)流域、31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國控監(jiān)測點(diǎn)的類型、設(shè)備型號、所需數(shù)量，水環(huán)境監(jiān)測中心實(shí)驗(yàn)室的新增設(shè)備型號、數(shù)量，監(jiān)控管理信息平臺的機(jī)房設(shè)備、商業(yè)軟件和應(yīng)用軟件開發(fā)等建設(shè)內(nèi)容需求進(jìn)行反復(fù)核實(shí)，最終對各地水資源監(jiān)控能力建設(shè)需求及相關(guān)配置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確。

每年省上資金計(jì)劃下達(dá)后，省水土保持局及時(shí)安排部署年度試點(diǎn)工作進(jìn)度，明確各時(shí)間節(jié)點(diǎn)的工作任務(wù)和要求。同時(shí)，組織技術(shù)人員現(xiàn)場檢查指導(dǎo)，提供技術(shù)服務(wù)。相關(guān)項(xiàng)目（市）州、縣主要領(lǐng)導(dǎo)組織相關(guān)部門及工程技術(shù)人員走訪群眾，參觀現(xiàn)場，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決建設(shè)中的具體問題。

?。ㄊ校┧?、發(fā)改部門還制定了《四川省中央預(yù)算內(nèi)投資水土保持項(xiàng)目驗(yàn)收辦法》，在試點(diǎn)工程完工后，及時(shí)組織專家對項(xiàng)目縣進(jìn)行竣工驗(yàn)收，出具驗(yàn)收意見，并對工程建設(shè)情況進(jìn)行考評打分，為動(dòng)態(tài)管理提供依據(jù)。

4.統(tǒng)籌推進(jìn)促帶動(dòng)

（1）項(xiàng)目整合帶動(dòng)

結(jié)合試點(diǎn)工程建設(shè)，各項(xiàng)目縣共整合其他部門資金6.2億元，合力打造工程示范區(qū)。雁江區(qū)整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金1.07億元，東興區(qū)整合涉農(nóng)項(xiàng)目18個(gè)、資金1.12億元，做到“各炒一盤菜，共辦一桌席”。東興區(qū)通過坡耕地改造，已實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地2 000余畝，規(guī)模種植名貴樹種紅豆杉、丹參、天冬等12萬株，投入資金近2 000萬元。

（2）結(jié)構(gòu)調(diào)整帶動(dòng)

平昌縣將項(xiàng)目實(shí)施與產(chǎn)業(yè)開發(fā)相結(jié)合，在中嶺村引進(jìn)3家公司，規(guī)模發(fā)展黃金梨400畝、綠色無公害蔬菜800畝，帶動(dòng)農(nóng)戶養(yǎng)殖生豬4 500余頭，150余人從傳統(tǒng)農(nóng)民變身為產(chǎn)業(yè)工人,該村預(yù)計(jì)人均增收2 500元。雁江區(qū)在項(xiàng)目區(qū)引進(jìn)種植中藥材300余畝、檸檬300畝，栽植特種花卉和珍稀苗木3 000畝。瀘縣以坡耕地水土流失綜合治理為平臺，積極推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在項(xiàng)目區(qū)形成“山上龍眼，山下水產(chǎn)，欄中畜禽”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。廣安區(qū)實(shí)施坡改梯后，積極引進(jìn)種植大戶和業(yè)主，已連片種植優(yōu)質(zhì)蔬菜5 000余畝。

（3）新村建設(shè)帶動(dòng)

5.強(qiáng)化宣傳造氛圍

四川省高度重視水土保持宣傳工作。僅2012年，省水土保持局分別在出成都的3條高速路口和市中心鹽市口的巨型電子顯示屏以及九黃機(jī)場發(fā)布“搞好水土保持建設(shè)生態(tài)文明”的水土保持公益廣告；在“世界水日”“中國水周”宣傳活動(dòng)啟動(dòng)儀式上，局全體職工身著正裝參加宣傳活動(dòng)，局班子成員向市民講解水土保持知識，發(fā)放水土保持宣傳資料；在四川日報(bào)上發(fā)表《加大水土保持建設(shè)力度奮力打造人間錦繡天府》的綜合報(bào)道；印發(fā)新的四川省水土保持法實(shí)施辦法單行本及釋義等普法資料。

各項(xiàng)目縣（市、區(qū)）堅(jiān)持把項(xiàng)目宣傳作為項(xiàng)目建設(shè)的重要內(nèi)容，采取建碑立牌、刷寫標(biāo)語、舉辦專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班，通過報(bào)紙、雜志、廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)等多種形式全面展開宣傳工作，增強(qiáng)了項(xiàng)目區(qū)廣大干群的水保意識，推動(dòng)了項(xiàng)目的實(shí)施。劍閣縣試點(diǎn)期間共召開群眾代表會(huì)議13次，出動(dòng)宣傳車259臺次，播報(bào)專題片10次，印刷水土保持法宣傳掛歷325副。

五、存在問題及建議

1.問題

①資金配套落實(shí)困難。四川省的省、市級配套資金難以落實(shí)。要求試點(diǎn)縣(市、區(qū))全額落實(shí)地方配套資金，不少縣（區(qū)）財(cái)政感覺配套資金落實(shí)壓力較大。

②補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低。坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)項(xiàng)目綜合投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)雖比其他水土保持重點(diǎn)項(xiàng)目有所提高，但由于坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)項(xiàng)目全是硬措施，加之物價(jià)上漲太快，各地普遍反映補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍然嚴(yán)重偏低。

③年度工程進(jìn)度相對遲緩。由于每年資金計(jì)劃下達(dá)較晚，加之財(cái)政評審和招標(biāo)投標(biāo)程序較繁雜，耗時(shí)長，因此，工程動(dòng)工普遍較晚，易錯(cuò)過施工的最佳時(shí)期，對年度工期造成一定不利影響。

2.建議

①建議增大對四川的投入。四川省坡耕地量大面廣，據(jù)國土部門統(tǒng)計(jì)：僅5°以上急需治理的坡耕地就有4 500萬畝左右，占坡耕地面積的55%。懇請國家加大對四川的坡耕地水土流失綜合治理資金投入力度，擴(kuò)大治理范圍，切實(shí)加快治理進(jìn)度。

②建議國家減少或取消西部省份的地方配套資金，進(jìn)一步提高單位面積投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

③建議盡快出臺全國坡耕地水土流失綜合治理專項(xiàng)規(guī)劃，以指導(dǎo)省級坡耕地水土流失綜合治理規(guī)劃工作。

[1]張新玉，楊元輝.我國水土保持小流域綜合治理模式研究 [J].中國水利，2011（12）.

[2]梁其春，馮偉.搞好坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn) 改善山丘區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件[J].中國水利，2011（12）.