森林采伐限額管理制度研究綜述

張默涵，鄭 瑤

（1.東北林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，哈爾濱 150040；2.長春市凈月潭水庫管理處，長春 130117）

1 引言

1987年實施的森林采伐限額制度是我國森林資源管理中的一項重要的制度，森林采伐限額制度對于促進森林資源可持續(xù)經(jīng)營，維護我國生態(tài)安全具有重要作用。學者們對于森林采伐限額制度的研究大致可分為以下三個階段：

早期（1985－1994年），此階段對森林采伐限額管理制度的研究處于起步階段，主要集中于對采伐限額的編制方法，采伐限額制度執(zhí)行，監(jiān)督，管理中所存在的問題及對策的研究。

中期（1995－2003年），隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和第二次全國采伐的限額的編制，學者首次提出對采伐限額制度的質(zhì)疑。1995的《論市場經(jīng)濟與森林采伐限額制度》首次提出了市場經(jīng)濟與森林采伐限額之間存在種種沖突，應(yīng)改革森林采伐限額制度，使其適應(yīng)市場經(jīng)濟體制。從此，對于森林采伐限額管理的研究方向不斷多元化，對森林采伐限額管理制度的定性分析逐漸轉(zhuǎn)為定量分析，由規(guī)范分析向?qū)嵶C分析過渡。

現(xiàn)期（2004至今），定性分析與定量分析相結(jié)合，理論分析與實證分析相結(jié)合階段。這一階段的研究的主要特點是理論分析與經(jīng)濟學分析，實地調(diào)查數(shù)據(jù)相結(jié)合，用量化的方法去研究該政策實施的效果及出現(xiàn)的問題。

2 森林采伐限額管理制度主要研究內(nèi)容

2.1 森林采伐限額管理制度的必要性研究

自從1987年正式實施森林采伐限額管理制度后，對于森林采伐限額管理制度在必要性的討論一直存在，學者們對于其存在必要性的觀點主要可分為以下兩種。

2.1.1 森林采伐限額制度是必要的

部分學者認為森林采伐限額管理制度存在是必要的，是由我國的基本國情決定的。我國幅員遼闊，人口眾多，人均有林地面積和蓄積僅占世界人均水平的18%和13%，我國的森林資源肩負著提供建設(shè)用材與生活用材，保護生態(tài)環(huán)境，調(diào)節(jié)氣候，治理水土流失的作用。森林過量采伐,造成了環(huán)境的破壞，自然災(zāi)害的加劇，必須實施森林采伐限額制度，保護現(xiàn)有匱乏的森林資源（侯瑞義，1986；任傳雄等，1989；譚學鋒，1991，龍新毛，2005）。章曉靜（2010）對采伐限額管理制度的必要性研究采用了調(diào)查問卷的方式，在福建省10個縣市共向林農(nóng)發(fā)放問卷500份，調(diào)研中，90%以上的林農(nóng)認為采伐管理制度作為一項重要的法律制度是必要的，采伐管理制度可以規(guī)范林木的采伐，保障林農(nóng)的權(quán)益。采伐限額管理制度符合我國國情和林情的需要，必須堅定不移地執(zhí)行采伐管理制度不動搖[1]。

2.1.2 對商品林進行采伐限額管理是不必要的

另一類觀點認為，應(yīng)將森林采伐限額制度僅限定在國有林區(qū)。對商品林的限額制度是不必要的。喬娜（2012）在對40戶江西省銅鼓縣林農(nóng)的訪談中，42.5%的林農(nóng)認為采伐限額制度是不合理的，森林采伐限額制度與林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革相沖突。應(yīng)進行森林分類經(jīng)營管理，重新制定和調(diào)整各類森林的經(jīng)營方案，對國家所有的公益林，實行禁伐、限伐措施；應(yīng)對非公有制商品林進行森林采伐限額制度改革，將采伐制度大膽放開，允許經(jīng)營者在在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)市場的變化和自己意志自主采伐這部分商品林，并對不能按期獲取采伐指標的林農(nóng)給予經(jīng)濟補償[2]。但由于森林在我國生態(tài)安全中的特殊作用，森林采伐限額的改革應(yīng)當慎重進行，反復調(diào)研，穩(wěn)步推進（周伯煌，2005，劉文燕，2007；張敬雄，2010；劉淑榮，2011，李凱，2013）。

2.2 超限額采伐的原因研究

據(jù)國家林業(yè)局對全國森林采伐限額執(zhí)行情況的檢查，自采伐限額制度實施以來，部分伐區(qū)一直存在著超限額采伐、無證采伐和其他違規(guī)采伐的情況。對于這種情況出現(xiàn)的原因，學者們從多個角度進行了分析。

從委托代理理論角度分析，在國有森林資源的經(jīng)營方面，政府和森工企業(yè)之間是委托人和代理人的關(guān)系，通過契約委托森工企業(yè)對森林資源進行經(jīng)營和管理工作（徐晉濤，2004）。當利潤分享的對象是森林資源管理的監(jiān)督機構(gòu)時，政府很難監(jiān)督企業(yè)，超限額采伐的程度隨著信息不對稱的程度而加重。在一些財政后發(fā)地區(qū)，地方政府基于財政動機而進行的干預(yù)可能助長林業(yè)企業(yè)的采伐行為，是造成林業(yè)企業(yè)超限額采伐的制度原因（聶強，2007）。此外，對商品林采伐限額制度的實施使經(jīng)營者很難實現(xiàn)經(jīng)濟效益，采伐限額與市場需求量之間的矛盾使木材供需失衡，價格上升，促使經(jīng)營者為追求經(jīng)濟利潤，違反采伐限額制度，這導致了黑色市場交易現(xiàn)象的不斷惡化（高立英，2007）。采伐限額管理制度下林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者沉重貨幣和非貨幣采伐成本是林農(nóng)超額采伐的原因之一[3]。林農(nóng)對于超限額采伐的決策取決于其采伐的收益函數(shù)，當超限額采伐的收益大于成本時，超額采伐情況就會發(fā)生。如果林農(nóng)采伐成本負擔過重，無論政府的支付函數(shù)是多少，林農(nóng)的最優(yōu)選擇都是濫伐（江家燦，2009）。政府是否推行采伐限額的決策概率由林農(nóng)不遵守的成本和林農(nóng)的既得利益決定的。而林農(nóng)是否遵守采伐限額的決策是由政府推行采伐限額的成本和收益決定的[4]。

2.3 采伐限額制度對林農(nóng)經(jīng)營行為影響研究

2.3.1 采伐限額制度對林農(nóng)投資行為的影響研究

一部分學者認為，采伐限額制度對林農(nóng)投資經(jīng)營行為影響不大。如朱洪革（2009）認為采伐限額政策只影響承包戶近期獲取林下經(jīng)濟的收益，并進而影響其林下經(jīng)濟投資行為，而對造林撫育投資影響不顯著[5]。持有同樣觀點的還有唐磊（2010），他認為，林農(nóng)選擇是否繼續(xù)投資造林受到多方面因素的制約，其中包括林地條件，家庭狀況、造林補貼、采伐成本、市場狀況和采伐限額等因素。林農(nóng)在是否投資造林受林地條件和家庭狀況兩個因素的影響較為顯著，而采伐限額雖然限制了林農(nóng)對林木的處置權(quán)，但對林農(nóng)是否投資造林影響不大[6]。也有觀點認為，由于林業(yè)生產(chǎn)的長期性和市場價格的未知性，林農(nóng)大多不打算近期采伐限林木，林農(nóng)的聯(lián)戶經(jīng)營也使經(jīng)營風降低，指標便于獲取[7]。所以采伐限額制度對林農(nóng)造林行為的影響并不顯著（黃斌，2010）。

另一部分學者認為，采伐限額制度抑制了林農(nóng)的投資經(jīng)營行為。森林資源管理者的權(quán)力尋租現(xiàn)象普遍，對林木的采伐權(quán)形成壟斷，影響了森林資源的有效配置，損害了林農(nóng)利益（江家燦，2009）。在嚴格的限額采伐制度下，林農(nóng)投資很難實現(xiàn)經(jīng)營商品林要想獲得經(jīng)濟利益，這無疑會影響職工對森林的投資熱情，另外，采伐限額制度對林地林木流轉(zhuǎn)體系也造成了一定的阻礙作用，使林業(yè)投融資實行困難（仲維維，2011；汪程聰，2012）。詹黎鋒通過實證研究表明:受過采伐限額因素影響的林農(nóng)比起未受過影響的林農(nóng),可能會減少73.8%的造林投資,采伐限額極大地影響了林農(nóng)造林投資的積極性。

2.3.2 采伐限額制度對森林經(jīng)營影響的研究

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學方面分析，采伐限額制度使得林木所有者對其所擁有的林木的處置權(quán)受到了限制，造成了產(chǎn)權(quán)殘缺，造林預(yù)期收入的保障性也隨之降低，強制向林區(qū)職工經(jīng)營的森林資源索取生態(tài)服務(wù)，在法理上不具備合理性。然而林農(nóng)的采伐行為是受到多種因素的共同影響的。除了采伐限額制度外，還有木材市場的供求狀況，林農(nóng)個人的采伐意愿，以及林木生長周期等因素的影響。林農(nóng)的采伐行為受限額采伐制度的影響較大，在采伐方式、采伐面積和采伐時限上的管理缺乏靈活性，使得林農(nóng)的采伐決策不是根據(jù)市場行情追求利潤最大化的情況下做出的（唐磊，2010）。付存軍（2012）對農(nóng)戶的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在樣本118個林農(nóng)中，林農(nóng)進行木材采伐的地塊僅占8.47%，農(nóng)戶的采伐決策受到了采伐限額制度的嚴重制約。在國有林權(quán)制度改革下，國家對于流轉(zhuǎn)林的采伐限額指標沒有單列，職工對地產(chǎn)次生林進行的森林經(jīng)營活動需經(jīng)所在林業(yè)局批準，而過高的審批權(quán)限，繁瑣的審批程序，林業(yè)局未對采伐進行批復都將影響森林經(jīng)營活動的正常開展。在長期看來，林改戶轉(zhuǎn)讓林地，大戶集中的情況將可能發(fā)生（陳麗榮，曹玉昆，2012）。

2.4 森林采伐限額制度存在的問題分析

隨著集體林改制度改革和非公有制林業(yè)的發(fā)展，一些學者注意到現(xiàn)行的采伐限額制度對于非公有制林業(yè)的限制作用。這種限制作用主要是通過限制林木經(jīng)營者的產(chǎn)權(quán)而產(chǎn)生的。

2.4.1 指標分配問題不合理

集體林權(quán)制度改革后，由于經(jīng)營主體多元化，伐區(qū)數(shù)目增多林木采伐面積變小，林木權(quán)屬不清，采伐糾紛不斷，監(jiān)管難以到位,指標更顯不足，分類控制困難（李永巖，2007）。政府壟斷了采伐指標的管理。在分配上由于信息不對稱，不完全，導致了社會資源的浪費（冷清波，2008）[8]。部分林農(nóng)在經(jīng)濟壓力下把山林賤買給采伐指標的擁有者，降低了林地生產(chǎn)率。按現(xiàn)行的采伐限額管理制度，能否獲得采伐指標是林農(nóng)落實林木處置權(quán)和收益權(quán)最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。而現(xiàn)行的采伐限額指標的編制不夠科學，不利于森林資源的合理保護和利用（歐陽勛志等，2008）。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學的角度來講，采伐指標的分配與獲取的難易程度決定了林農(nóng)林業(yè)收入的損失程度，采伐限額制度使產(chǎn)權(quán)受到了稀釋，從而這部分資源流入了公共領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)管制的程度決定了租值耗散的程度（何文劍，2012）。而在采伐限額指標分配的過程中，追求平均分配會使得資源配置不合理，指標不會全部分配到生產(chǎn)條件好的商品林生產(chǎn)者手中?？赡軙霈F(xiàn)苦樂不均的情況（喬娜，2012）。

2.4.2 對非公有制林業(yè)的限制

在林業(yè)生產(chǎn)的長周期的限制下，商品林的投資經(jīng)營在很大程度上受到行業(yè)主管的控制（張敬雄，2010）。國有林權(quán)和集體林權(quán)制度改革最根本的目的是激勵非公有制主體參與林業(yè)建設(shè)，而投資者追求的是林木生產(chǎn)經(jīng)營利潤的最大化，隨著林權(quán)制度改革的推進，林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)已經(jīng)還權(quán)于林農(nóng)，但采伐限額與林農(nóng)經(jīng)營林地、林木的矛盾日益突出。而現(xiàn)行的森林采伐限額制度一方面遏制了林業(yè)亂砍濫伐現(xiàn)象，另一方面致使林業(yè)經(jīng)營者不能按照市場的供求關(guān)系去進行調(diào)整采伐數(shù)量并對木材市場的變化進行靈活反應(yīng)，不能根據(jù)市場需求來決定采伐數(shù)量和采伐時間，從而增加了商品林經(jīng)營的風險，影響了林業(yè)經(jīng)營者的投資積極性，限制了非公有制林業(yè)的進一步發(fā)展，進而使公共福利減少（郭永海，2011）。

2.4.3 采伐限額制度面臨的其他問題

很多林政部門是以核發(fā)采伐許可證的方式來實現(xiàn)對森林資源的管理。但超額發(fā)證，發(fā)人情證和關(guān)系證的情況依然存在，執(zhí)行憑證采伐制度力不從心。有時森工企業(yè)為了償還債務(wù)或維持企業(yè)的生存而不得不超額采伐，這種行為通常與地方政府和企業(yè)法人有關(guān)，對超額采伐的處罰左右為難。另外，按目前的林木采伐設(shè)計，申請采伐所要辦理的手續(xù)繁瑣，效率低下。使農(nóng)民負擔和政府財政開支增加，集體林權(quán)制度改革后，營林主體呈現(xiàn)多元化，林地面積小而分散，使得對森林采伐的監(jiān)督管理難度加大。

3 采伐限額制度需要深入研究的問題

目前，我國學者在對森林采伐限額制度問題的研究中采取了定量分析與定性分析相結(jié)合的方法，并把博弈論，制度經(jīng)濟學，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學，非對稱信息等理論用于解釋采伐限額中存在的問題，但是，缺乏深入的理論探討，個案研究并不多，并未形成系統(tǒng)的理論體系，因此，在今后的研究中，應(yīng)注重理論方面的創(chuàng)新，并結(jié)合實地調(diào)研的數(shù)據(jù)，對該制度產(chǎn)生的影響進行探討，用來指導森林采伐限額制度實施中出現(xiàn)的問題。

在未來的研究中，仍有許多深入研究的問題：①已有學者已經(jīng)從多個角度分析了林區(qū)超額采伐的原因，那么，應(yīng)當采取何種激勵或懲罰方式來對采伐的行為進行制約，在何種處罰參數(shù)和風險參數(shù)下，林農(nóng)會自覺遵守采伐限額制度值得探討；②隨著集體林權(quán)制度的改革，采伐限額制度對于林權(quán)市場化，林地流轉(zhuǎn)是否有影響，影響有多深，應(yīng)加強對此的個案研究和實地調(diào)研；③采伐限額對林農(nóng)的投資，經(jīng)營行為的影響在不同地區(qū)，不同條件下是不同的。另外，采伐限額制度對于短期、中期和長期林農(nóng)的投資，森林經(jīng)營行為的影響是否相同，對此問題需要展開持續(xù)研究；④采伐限額指標的分配還沒有找到最佳的方式，采伐限額指標如何公平和高效的分配給林農(nóng)，需要創(chuàng)新采伐指標的分配思路，借鑒其他限額指標的分配方式。

[1]章曉靜.采伐限額管理制度約束下農(nóng)戶造林行為的研究[D].福州:福建農(nóng)林大學,2010.

[2]喬娜,王立群.基于相關(guān)利益者視角的采伐限額制度問題研究:以江西省銅鼓縣為例[J].林業(yè)經(jīng)濟,2012(05):97-103.

[3]張?zhí)m花,江家燦,楊建州,詹黎鋒.限額采伐管理制度對農(nóng)戶采伐決策影響分析:基于采伐成本的思考[J].林業(yè)經(jīng)濟問題,2010(06):511-515.

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[5]朱洪革.國有林權(quán)制度改革后承包戶投資行為及其影響因素分析[J].林業(yè)科學,2009（04）:117-123.

[5]付存軍,耿玉德.伊春國有林林改職工投資行為分析[J].林業(yè)經(jīng)濟問題,2012（01）:54-59.

[6]唐磊.限額采伐制度對林農(nóng)經(jīng)營行為的影響研究[D].南京:南京林業(yè)大學,2012.

[7]黃斌.采伐限額管理制度約束條件下的農(nóng)戶森林經(jīng)營行為研究[D].福州:福建農(nóng)林大學,2010.

[8]冷清波,杜天真.基于巴澤爾產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟理論的集體林產(chǎn)權(quán)界定與保護的經(jīng)濟學分析[J].林業(yè)科學,2008（01）:134-139.