森林公園創(chuàng)建社區(qū)共管模式探討
——以松陽縣卯山國家級森林公園為例

錢龍福 楊關(guān)鋒

（浙江省松陽縣林業(yè)局 323400）

森林公園創(chuàng)建社區(qū)共管模式探討
——以松陽縣卯山國家級森林公園為例

錢龍福 楊關(guān)鋒

（浙江省松陽縣林業(yè)局 323400）

根據(jù)松陽縣卯山國家級森林公園面積較小，且國有林面積比重大的實際情況，以社區(qū)共管的涵義和基本原則為切入點，提出構(gòu)建公園社區(qū)民主共管模式的基本框架，并提出了分階段實施的具體工作任務(wù)和保障措施，在生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護的前提下，較好地處理了保護與發(fā)展的關(guān)系，對公園實行社區(qū)共管進行了有益的探索。

松陽縣；森林公園；社區(qū)共管；管理模式

1 實施社區(qū)共管的背景

卯山國家級森林公園成立于2005年12月，總面積1385hm2，其中國有林面積達922hm2，占森林公園總面積的66.6%。目前森林公園按照“權(quán)屬不變、農(nóng)戶不遷、統(tǒng)一管理、利益分享”的原則進行管理。隨著保護管理力度的加大，社區(qū)居民日常生產(chǎn)經(jīng)營活動受到了限制。近年來，雖然地方政府和森林公園通過發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)公益林補償?shù)韧緩?，解決了部分居民的就業(yè)，一定程度上也增加了居民收入，但周邊社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，極大地刺激了當?shù)鼐用癜l(fā)展經(jīng)濟的欲望，特別是近年來，隨著交通條件的改善，發(fā)展農(nóng)家樂以及經(jīng)營竹林、香榧、油茶的高收入，對當?shù)厣鐓^(qū)居民具有很大的吸引力，由此引發(fā)與保護自然資源和生物多樣性的矛盾日益尖銳。而森林公園管理機構(gòu)對集體林區(qū)的管理又缺乏強有力的法律支持和規(guī)章制度的約束，當?shù)鼐用駥ι降刭Y源的利用存在盲目性，嚴重影響了當?shù)厣稚鷳B(tài)系統(tǒng)與生物多樣性的穩(wěn)定性。

森林公園核心區(qū)面積不足700hm2，其地帶性常綠闊葉林和山地常綠落葉闊葉混交林，代表性不夠強；黑麂、云豹、金錢豹、獼猴、短尾猴、穿山甲等主要保護野生動物的棲息地范圍過小；加上生態(tài)旅游的發(fā)展對保護森林生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成的人為干擾與威脅，一定程度上已超出生態(tài)系統(tǒng)自身的自然恢復(fù)能力。因而，使森林公園陷入了“綠島”的孤立困境。

為了使被保護物種和自然生態(tài)環(huán)境得到有效地保護，真正能實現(xiàn)建立森林公園的目的，就特別需要森林公園管理部門改變原來的管理策略，與居住在內(nèi)和周邊的社區(qū)結(jié)為伙伴關(guān)系，解決社區(qū)群眾生產(chǎn)、生活和發(fā)展中對森林及其它資源的需求，社區(qū)共管正是在此背景下產(chǎn)生的，也是社區(qū)林業(yè)思想在森林資源和森林公園管理中的具體應(yīng)用。

2 森林公園社區(qū)共管的涵義與基本原則

2.1 森林公園社區(qū)共管的涵義

森林公園社區(qū)共管是指公園管理部門和居住在森林公園周邊的社區(qū)共同參與公園資源的管理與保護的決策、制定、實施和評估過程，其主要目的就在于使公園內(nèi)被保護物種和生物多樣性得到保護和尋求改善公園內(nèi)及周邊社區(qū)居民生活水平的途徑。

2.2 森林公園社區(qū)共管的基本原則

森林公園社區(qū)共管應(yīng)遵循以下原則：一是要正確處理保護與發(fā)展的關(guān)系，把保護資源與利用、經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起求，與公園生物多樣性保護的總目標不發(fā)生矛盾；二是要向當?shù)厣鐓^(qū)提供金融、技術(shù)支持，解決社區(qū)對森林及其它資源的需求，科學合理地利用土地資源，提高土地生產(chǎn)力；三是要強化公眾宣傳與教育，以爭取公眾的支持，并提供激勵機制，激發(fā)居民的參與興趣，擴大參與性。

3 社區(qū)共管模式的建立

鑒于建設(shè)國家級森林公園的需要，以及地方社會發(fā)展的現(xiàn)狀，社區(qū)共管模式建立擬采用分步實施，其實施過程分為準備階段、初始階段和完善階段：

3.1 準備階段

這一階段的主要任務(wù)是：首先應(yīng)將共管的概念灌輸給當?shù)卣⑸止珗@的領(lǐng)導和工作人員，并組建工作班子，收集必要的信息資料，為社區(qū)共管的實施做準備工作。此階段的行動計劃包括：

（1）建立社區(qū)共管工作小組。組建以森林公園和赤壽鄉(xiāng)政府工作人員為主的社區(qū)共管工作小組，具體負責資料收集、組建領(lǐng)導小組、選擇示范社區(qū)（村）等前期準備工作。

（2）開展社區(qū)共管宣傳與教育。針對不同群體，制定宣傳教育計劃，對社區(qū)群眾開展社區(qū)共管重要意義及相關(guān)知識的宣傳與教育，引導并激發(fā)共同利益者參與社區(qū)共管的興趣和積極性，并對公園資源保護管理的總目標達成一致意見。

（3）開展社會經(jīng)濟本底調(diào)查。對周邊社區(qū)進行社會經(jīng)濟狀況和資源利用情況調(diào)查，掌握社區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)信息，并對保護自然資源威脅較大的社區(qū)的基本概況、組織機構(gòu)、自然資源利用、矛盾沖突和存在問題等方面進行重點調(diào)查與分析。

（4）確定示范社區(qū)。根據(jù)國家林業(yè)局選擇共管示范社區(qū)的標準，在社會經(jīng)濟調(diào)查的基礎(chǔ)上經(jīng)過篩選，并與縣、鄉(xiāng)兩級政府磋商，選擇群眾基礎(chǔ)較好的1-2個村作為社區(qū)共管示范點。

（5）組建領(lǐng)導小組。森林公園管理機構(gòu)作為發(fā)起單位，邀請當?shù)厥锌h、鄉(xiāng)政府和社區(qū)的領(lǐng)導共同召開領(lǐng)導小組籌建會，成立了以松陽縣政府分管副縣長為組長，縣林業(yè)局局長和赤壽鄉(xiāng)政府領(lǐng)導為副組長的社區(qū)共管領(lǐng)導小組。

3.2 初始階段

初始階段的主要任務(wù)是：在準備階段的基礎(chǔ)上，按我國現(xiàn)有政治和經(jīng)濟環(huán)境，成立社區(qū)共管委員會，制定保護管理自然資源并能滿足社區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的共管計劃，啟動并實施社區(qū)共管日常工作。此階段的行動計劃：

（1）組建社區(qū)共管委員會。共管委員會由松陽縣政府分管領(lǐng)導牽頭，組建社區(qū)共管委員會。松陽縣政府分管領(lǐng)導任主任，成員應(yīng)包括：林業(yè)局、湖溪林場、縣政府各部門及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導、周邊社區(qū)代表（包括駐地村、旅游局、單位團體等）、宗教代表和其它單位團體等利益相關(guān)者，并明確其主要職責。

（2）組建社區(qū)發(fā)展科。社區(qū)共管委員會辦公室設(shè)在湖溪林場“社區(qū)發(fā)展科”，組織實施共管委員會制定的工作計劃和各項決議，加強對社區(qū)的管理力度。要求科室配備人員精干，能夠較好地完成社區(qū)共委員會下達的各項管理任務(wù)。

（3）開展社區(qū)經(jīng)濟調(diào)查與研究。社區(qū)經(jīng)濟調(diào)查的內(nèi)容包括社區(qū)家庭、人口、土地利用、生產(chǎn)力、經(jīng)濟收入等基本情況；周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊社會經(jīng)濟、土地利用等發(fā)展總體規(guī)劃；群眾對保護管理的認識、生態(tài)環(huán)境保護意識、森林防火意識、對森林公園依賴愿望等。分析評價社區(qū)社會經(jīng)濟的動態(tài)變化，為制定切實可行的社區(qū)共管方案、社區(qū)扶貧計劃奠定基礎(chǔ)。

（4）開展社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展項目專題研究。設(shè)立社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展項目專項課題研究經(jīng)費，鼓勵社區(qū)非林木資源開發(fā)利用項目的研究。當前重點研究社區(qū)農(nóng)家樂發(fā)展與管理模式、特色旅游記念品的開發(fā)與生產(chǎn)、森林公園特有植物的繁殖與培育等項目。扶持發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟，減少周邊社區(qū)居民對林木資源的依賴程度。

（5）編制集體林區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)劃。通過編制集體林區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)劃可以進一步規(guī)范社區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營活動，增強森林公園特色動植物資源的開發(fā)利用，形成區(qū)塊特色產(chǎn)業(yè)，有效改善當?shù)厣鐓^(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在前期示范村工作經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，以穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)和保護生物多樣性為前提，編制村莊林區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)劃，指導社區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營，以此作為規(guī)范居民生產(chǎn)經(jīng)營行為的依據(jù)文件。編制集體林區(qū)經(jīng)營規(guī)劃需與當?shù)厣鐓^(qū)群眾充分協(xié)商，經(jīng)營規(guī)劃符合國家有關(guān)法律法規(guī)，并經(jīng)專家論證和社區(qū)共管委員會審批，再報相關(guān)部門批準實施。

（6）參與周邊社區(qū)村莊建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。森林公園內(nèi)及其周邊村莊的經(jīng)濟發(fā)展方向與模式，將直接影響森林公園森林生態(tài)系統(tǒng)與自然生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定，也是公園實行有效管理的重要措施。在地方政府的支持下，共管委員會參與周邊社區(qū)村莊建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，并以此作為資助社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的依據(jù)，規(guī)范資助社區(qū)的項目。所編制的村莊建設(shè)發(fā)展規(guī)劃需經(jīng)共管委員會討論或?qū)徸h。

（7）資助社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)共管委員會擬定，或從社區(qū)村莊建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（限于森林公園參與制定的村莊發(fā)展規(guī)劃）中，有重點地選擇學校、敬老院、用水、交通等社會福利和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，予以資助。資助規(guī)?？梢暽止珗@經(jīng)濟條件逐年增加。社區(qū)資助項目通過社區(qū)共管委員會監(jiān)管，并與森林公園參與制定的村莊發(fā)展規(guī)劃桂鉤，提高保護區(qū)參與社區(qū)土地管理的可能性。

（8）編制《開展生物多樣性保護宣傳計劃》。針對不同群體制定系統(tǒng)的、切實可行的宣傳活動計劃，編寫有針對性的科普宣傳資料或教材，進一步深入開展生物多樣性保護、生態(tài)文化特色的科普教育、愛國主義教育、生態(tài)道德教育。同時，利用各種媒體進行社區(qū)共管和生物多樣性保護知識的宣傳，增強社區(qū)群眾對社區(qū)共管和生物多樣性保護意義的認識。

3.3 完善階段

在初始階段社區(qū)共管經(jīng)驗總結(jié)評價的基礎(chǔ)上，逐步過渡到民主社區(qū)共管階段，組織機構(gòu)也由政府指導下的社區(qū)共管委員會過渡到民主選擇產(chǎn)生的社區(qū)議會制度。

（1）組建社區(qū)共管議會。共管社區(qū)議會由一名區(qū)長和若干名議員組成，均由居民民主推薦選舉產(chǎn)生，每屆任期四年；議會和社區(qū)的區(qū)長，負責制定和實施社區(qū)的管理措施。下設(shè)保護管理、宣傳教育、科研教學、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和行政執(zhí)法等若管理部門，負責執(zhí)行具體的管理任務(wù)。

（2）配備專職管理員。各管理部門配備經(jīng)過專門培訓和嚴格考核以后招聘的專業(yè)技術(shù)人員任管理員，負責執(zhí)行具體的管理任務(wù)，要求管理員能夠執(zhí)行和實施議會的決議和管理制度，精通業(yè)務(wù)，而且具有豐富的辦事經(jīng)驗。社區(qū)管理制定公開、參與式會議制度，區(qū)長和議員在討論決定社區(qū)重大事務(wù)的聯(lián)席會議時，都是公開的，居民可以旁聽，而且還可以發(fā)言。

（3）擴大社區(qū)共管范圍。根據(jù)該森林公園面積較小的特點，社區(qū)共管范圍可以擴大到周邊古市、新興、赤壽等鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)公益林區(qū)以及遂昌省級自然保護區(qū)，管理面積增加到約5萬hm2，可基本滿足生態(tài)系統(tǒng)的完整性。參與單位以自愿為原則，按其權(quán)屬森林面積為基數(shù)，確定社區(qū)共管代表席位。

4 保障措施

4.1 正確處理保護與發(fā)展的矛盾

森林公園管理機構(gòu)領(lǐng)導應(yīng)充分認識社區(qū)共管的重要性和必要性，正確處理保護與發(fā)展的辨證關(guān)系，將社區(qū)共管工作納入自然保護管理日常管理工作之中，充分利用當前建設(shè)國家級森林公園的有利時機，創(chuàng)建符合我國國情的社區(qū)共管機制，調(diào)動社區(qū)參與保護管理工作的積極性，促進社區(qū)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

4.2 爭取地方政府支持，與多部門協(xié)調(diào)合作

森林公園管理機構(gòu)應(yīng)通過各種途徑與地方政府、相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)系，尋求優(yōu)惠政策，通過免稅、信貸等方式予以扶持，鼓勵社區(qū)積極參與共管，增強社區(qū)群眾的對資源的保護意識，提高其生活水平，以減少對森林公園森林資源的壓力，實現(xiàn)生物多樣性保護的共同目標。

4.3 加強保護政府職能，實行自治管理

把與森林公園相關(guān)的社區(qū)納入統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，國家和地方政府應(yīng)對納入共管的單位和居民實行優(yōu)惠政策，擴大森林公園的執(zhí)法和行政管理權(quán)限，賦予森林公園履行政府職能，實行自治管理。只有這樣，森林公園才能同時承擔保護自然資源與發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟的雙重使命，使保護與發(fā)展的責任歸于一家，妥善解決保護與發(fā)展的矛盾。

4.4 進行科學規(guī)劃，實行集約經(jīng)營

在有效保護生物多樣性的總目標下，在認真調(diào)查自然條件與社區(qū)經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，以市場為導向，科學編制社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，并聘請專家和學者進行深層次的技術(shù)指導和研究，建立和培養(yǎng)技術(shù)隊伍，劃定經(jīng)營范圍，穩(wěn)定經(jīng)營面積，加強綜合管理；并建立科技示范園，推廣先進適用技術(shù)，實行集約經(jīng)營。

4.5 多方籌資，確保投入

森林公園多種經(jīng)營和生態(tài)旅游的開發(fā)，加上社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要森林公園予以資助，點多面廣，需要資金量較大，除了依靠中央和地方政府財政的扶持以外，還應(yīng)通過市場機制充分調(diào)動社會力量，形成多形式、多渠道、多層次的綜合投入體系，從各級財政、金融、企業(yè)、社會團體等多方面籌集。

F326.25

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1004-7743（2013）01-0011-04

2012-12-20