安徽長(zhǎng)防林二期工程建設(shè)問(wèn)題與對(duì)策

陳建義 鄭云峰 盧衛(wèi)峰

（國(guó)家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州 310019）

安徽長(zhǎng)防林二期工程建設(shè)問(wèn)題與對(duì)策

陳建義 鄭云峰 盧衛(wèi)峰

（國(guó)家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州 310019）

安徽長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“長(zhǎng)防林”）二期工程，經(jīng)過(guò)10年建設(shè)，全省森林資源不斷增加，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益等方面取得了顯著的成就和積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)存在著諸多新問(wèn)題，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)長(zhǎng)防林建設(shè)成形了負(fù)面的影響、造林樹(shù)種單一、基層林業(yè)技術(shù)力量薄弱和工程管理技術(shù)手段落后等問(wèn)題。為今后安徽長(zhǎng)防林工程造林質(zhì)量的提高，提出如下建議：盡快出臺(tái)長(zhǎng)防林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)政策；大力營(yíng)造混交林，提高工程建設(shè)質(zhì)量；充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)技術(shù)力量；建立營(yíng)造林信息管理平臺(tái)，加快“數(shù)字林業(yè)”建設(shè)進(jìn)程。

安徽；長(zhǎng)防林；成就；經(jīng)驗(yàn)；問(wèn)題與對(duì)策

安徽省位于祖國(guó)東南部，是一個(gè)近海內(nèi)陸省份，地處暖溫帶過(guò)渡地區(qū)，以淮河為分界線，北部屬南溫帶半濕潤(rùn)季風(fēng)氣候，南部屬北亞熱帶濕潤(rùn)季風(fēng)氣候，土地總面積1382萬(wàn)hm2?？玳L(zhǎng)江、淮河和錢(qián)塘江三大流域。有黃山、九華山和天目山等主要山脈。由于長(zhǎng)期不合理的耕作方式和過(guò)度毀林開(kāi)墾，導(dǎo)致水土流失、水庫(kù)淤積、河床抬高等一系列生態(tài)問(wèn)題【1】，安徽是長(zhǎng)防護(hù)林體系建設(shè)工程重點(diǎn)省份之一。長(zhǎng)防林二期工程（2001-2010年）范圍涉及17個(gè)市（地區(qū)），93個(gè)縣(市、區(qū))。

1 長(zhǎng)防林二期工程建設(shè)概況

2001年初，安徽省長(zhǎng)防林二期工程啟動(dòng)。經(jīng)過(guò)10年的建設(shè)，在全省范圍內(nèi)營(yíng)造多功能防護(hù)林34.7萬(wàn)hm2，其中人工造林12.4萬(wàn)hm2。資金投入主要有國(guó)債資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金和基本建設(shè)資金，工程累計(jì)投入建設(shè)資金6.4億元，其中地方配套資金1.2億元。

2 工程建設(shè)成就與經(jīng)驗(yàn)

在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視和國(guó)家有關(guān)部委的大力支持下，歷屆省委、省政府和地方各級(jí)黨委、政府帶領(lǐng)廣大干部群眾，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗的精神，大力開(kāi)展植樹(shù)造林活動(dòng)，安徽長(zhǎng)防林二期工程建設(shè)嚴(yán)格遵照指導(dǎo)思想，把質(zhì)量放在首位，經(jīng)過(guò)10年建設(shè)，森林植被迅速恢復(fù)，森林資源不斷增加，有效遏制了工程區(qū)水土流失的惡化趨勢(shì)，使生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善。同時(shí)在建設(shè)過(guò)程中遵照自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，因地制宜，積累和創(chuàng)造了豐富的經(jīng)驗(yàn)，走出了一條有安徽特色的長(zhǎng)防林建設(shè)新路子。

2.1 森林面積和蓄積穩(wěn)步增長(zhǎng)

安徽省長(zhǎng)防林二期工程經(jīng)過(guò)10年建設(shè)，實(shí)施前工程區(qū)森林面積由331.2萬(wàn)hm2【2】， 增加到380.4萬(wàn)hm2【4】，增加了14.9%；活立木總蓄積量由12667萬(wàn)m3【2】，增加到21700萬(wàn)m3【4】，增加了71.3%；森林覆蓋率由23.9%，增加到27.5%，提高了3.6個(gè)百分點(diǎn)。

2.2 生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益顯著提高

安徽長(zhǎng)防林二期工程的實(shí)施使生態(tài)環(huán)境明顯改變，防護(hù)功能逐年提高， 據(jù)省水保局統(tǒng)計(jì)，水土流失面積由169.9萬(wàn)hm2下降到126.4萬(wàn)hm2，平均侵蝕模數(shù)由1200.5 t/(a·km2）下降到925.8 t/（a·km2），土壤侵蝕量由9629.9萬(wàn) t減少到8225.1萬(wàn) t，初步遏制了發(fā)水土流失、洪澇、水庫(kù)淤積、河道淤塞和耕地被毀等一系列生態(tài)災(zāi)害。據(jù)測(cè)算，長(zhǎng)防林建設(shè)所取得的每年生態(tài)效益總計(jì)達(dá)1052372萬(wàn)元，其中每年直接經(jīng)濟(jì)效益達(dá)396300萬(wàn)元。2010年底，長(zhǎng)防林工程區(qū)農(nóng)民人均年純收入為5285元，是2000年底的3.3倍。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境的不斷改善，也為地群眾發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)等創(chuàng)造了有利條件，促進(jìn)了工程區(qū)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.3 加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)，造林質(zhì)量全面提升

為了全面提升造林質(zhì)量，各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)積極組建專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊(duì)團(tuán)，從規(guī)劃布局、樹(shù)種品種選擇到整地造林，開(kāi)展一條龍跟蹤服務(wù)，嚴(yán)把整地和苗木質(zhì)量關(guān)。同時(shí)省林業(yè)廳對(duì)各地的林業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)達(dá)1000多人次，并聘請(qǐng)浙江農(nóng)林大學(xué)等有關(guān)單位造林方面的專(zhuān)家對(duì)全省各地、市、縣營(yíng)造林質(zhì)量管理、檔案管理方面的技術(shù)人員進(jìn)行了理論培訓(xùn)，對(duì)提高營(yíng)造林質(zhì)量起到了很好的作用。為了提高工程建設(shè)的質(zhì)量和造林成效，在工程建設(shè)中，安徽省重點(diǎn)推廣應(yīng)用了春季大苗造林、楊樹(shù)截干造林、容器育苗、ABT生根粉、保水劑，果樹(shù)綜合配套管理技術(shù)等20多項(xiàng)適用科學(xué)技術(shù)，有效提高了造林成活率和保存率，確保了造林成效。人工營(yíng)造林質(zhì)量明顯提高，根據(jù)國(guó)家林業(yè)局連續(xù)5年人工林造林實(shí)績(jī)核查結(jié)果顯示，全省營(yíng)造林實(shí)績(jī)核實(shí)合格率在96%以上。

2.4 產(chǎn)權(quán)明晰，機(jī)制創(chuàng)新，極大地調(diào)動(dòng)了造林綠化積極性

按照安徽省政府《中共安徽省委安徽省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》要求，結(jié)合集體林權(quán)制度改革，產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)任落實(shí)，按照“誰(shuí)造林誰(shuí)所有、誰(shuí)投資誰(shuí)受益、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)得利”的原則，進(jìn)一步創(chuàng)新造林綠化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。全面推行“承包到戶(hù)、責(zé)任到人、植樹(shù)造林、收益歸己”的做法，通過(guò)對(duì)已確權(quán)發(fā)證林地的流轉(zhuǎn)以及對(duì)集體所有的機(jī)耕道、溝渠堤路及灘涂地等可綠化用地組織公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)、租賃等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，放活經(jīng)營(yíng)機(jī)制，吸引各類(lèi)社會(huì)資金投資造林，涌現(xiàn)大批造林公司和造林大戶(hù)，極大地調(diào)動(dòng)了造林綠化積極性。如泗縣積極引導(dǎo)農(nóng)民承包、經(jīng)營(yíng)荒山，并把荒山綠化與工程項(xiàng)目造林有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把植樹(shù)造林與土地整理項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，把項(xiàng)目區(qū)的溝、路、渠等宜林地全部落實(shí)到權(quán)屬主體，造林成活率大大提高，使得非公有制造林勢(shì)頭持續(xù)保持強(qiáng)勁勢(shì)頭。

3 存在的主要問(wèn)題

安徽長(zhǎng)防林二期工程建設(shè)以來(lái)，雖然取得了可喜的成績(jī)，工程區(qū)的生態(tài)環(huán)境有了明顯改善，但工程建設(shè)中也存在著諸多新問(wèn)題?？偨Y(jié)歸納存在以下幾個(gè)方面問(wèn)題。

3.1 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)長(zhǎng)防林建設(shè)成形了新的挑戰(zhàn)

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格快速上漲和種植業(yè)利潤(rùn)走低的情況下，國(guó)家為了鼓勵(lì)農(nóng)民生產(chǎn)糧食，通過(guò)直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼的形式來(lái)激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性。隨著全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的快速上漲，農(nóng)業(yè)稅減免和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策多重利好的作用下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益又再次快速提高，農(nóng)民種糧的積極性迅速高漲。相比之下造林補(bǔ)助的優(yōu)勢(shì)作用在逐年減弱，加之林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，見(jiàn)效慢，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了毀林開(kāi)墾的現(xiàn)象，長(zhǎng)防林工程建設(shè)面臨新的挑戰(zhàn)。

3.2 造林樹(shù)種單一，混交林比例偏低

長(zhǎng)防工程是一項(xiàng)以突出防護(hù)功能為主的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程，營(yíng)造混交林不僅可以大大提高其保持水土、涵養(yǎng)水源等生態(tài)效益，而且還可以有效降低各種病蟲(chóng)害的發(fā)生，增強(qiáng)抗災(zāi)減災(zāi)能力，有利于構(gòu)建健康穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)和功能完備的生態(tài)屏障。根據(jù)近3年來(lái)國(guó)家林業(yè)局營(yíng)造林實(shí)績(jī)核查結(jié)果顯示，安徽長(zhǎng)防林工程人工造林平均混交林面積比例僅為13.3%，遠(yuǎn)低于近3年全國(guó)長(zhǎng)防林平均混交比例（33.1%）。全省造林樹(shù)種（組）只馬尾松、杉木、楊樹(shù)、柑桔類(lèi)、梨桃類(lèi)、油茶等幾種。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生原因：一是林業(yè)主管部門(mén)引導(dǎo)不夠，只重視造林?jǐn)?shù)量，而對(duì)將來(lái)形成森林的質(zhì)量考慮較少。作業(yè)設(shè)計(jì)技術(shù)含量低，沒(méi)有從生態(tài)建設(shè)的層面來(lái)開(kāi)展作業(yè)設(shè)計(jì)工作，設(shè)計(jì)林種、樹(shù)種、混交方式過(guò)于簡(jiǎn)單；二是民間資金參與長(zhǎng)防工程造林主要受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，盡可能選用一些易栽培，周期短且經(jīng)濟(jì)效益較好的速生樹(shù)種。人工植苗造林中各種純林所占比重過(guò)大會(huì)影響整個(gè)長(zhǎng)江防護(hù)林體系建設(shè)的根本性質(zhì)及其效果[6]。

3.3 基層林業(yè)技術(shù)力量薄弱，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有林業(yè)專(zhuān)職人員

安徽省在進(jìn)行機(jī)構(gòu)與人事制度改革時(shí)，絕大部分縣（市、區(qū)）都取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層林業(yè)站，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)技術(shù)人員與農(nóng)水牧農(nóng)機(jī)等合并為農(nóng)業(yè)服務(wù)中心或綜合服務(wù)站，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接負(fù)責(zé)管理，也不再設(shè)置專(zhuān)職的林業(yè)管理和技術(shù)人員?，F(xiàn)有的林業(yè)技術(shù)人員既要承擔(dān)繁重的林業(yè)作業(yè)設(shè)計(jì)、檢查驗(yàn)收、技術(shù)服務(wù)與指導(dǎo)及林政資源管理等工作，還要參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)其它工作。加之由于人員編制的限制，林業(yè)部門(mén)多年來(lái)沒(méi)有新引進(jìn)大、中專(zhuān)林業(yè)專(zhuān)業(yè)人員，造成現(xiàn)有林業(yè)技術(shù)人員“青黃不接”現(xiàn)象。由于技術(shù)人員缺乏，許多縣的基層林業(yè)技術(shù)人員往往由非專(zhuān)業(yè)出身的職工擔(dān)當(dāng)，這樣很容易出現(xiàn)作業(yè)設(shè)計(jì)欠規(guī)范、自查驗(yàn)收不準(zhǔn)確甚至不到位、檔案不完整等一系列的問(wèn)題。因此，現(xiàn)有林業(yè)技術(shù)力量很難滿(mǎn)足安徽省實(shí)現(xiàn)“雙增”需要。

3.4 工程管理技術(shù)手段落后

通過(guò)調(diào)查了解，目前，長(zhǎng)防工程區(qū)絕大部分縣（市、區(qū)）尚未建立起營(yíng)造林地理信息系統(tǒng)，工程檢查、驗(yàn)收、統(tǒng)計(jì)都還停留在傳統(tǒng)人工操作的基礎(chǔ)上，技術(shù)手段落后，檢查驗(yàn)收材料沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)電子化管理，造成一些地方造林作業(yè)設(shè)計(jì)不準(zhǔn)確、小班移位、驗(yàn)收不規(guī)范、小班界線勾繪不準(zhǔn)、圖表不一致、面積測(cè)量不準(zhǔn)、驗(yàn)收?qǐng)D重復(fù)使用后等高線模糊不清等一系列問(wèn)題，在一定程度上影響了工程建設(shè)質(zhì)量和管理水平的提高。

4 建議與對(duì)策

4.1 盡快出臺(tái)長(zhǎng)防林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的政策，提高林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收益

經(jīng)過(guò)20多年長(zhǎng)防林工程的建設(shè)，早期營(yíng)造的林木已經(jīng)郁閉成林，有的林分已經(jīng)達(dá)到了近熟林或成過(guò)熟林，進(jìn)入采伐期，為了獲取更大的未來(lái)林地收益，林地經(jīng)營(yíng)者需要在不同階段采取措施經(jīng)營(yíng)森林，但由于針對(duì)這類(lèi)“工程林”如何經(jīng)營(yíng)利用的政策遲遲未出臺(tái)，對(duì)于政策的不確定性，使林農(nóng)不愿意投資經(jīng)營(yíng)森林，嚴(yán)重影響了森林綜合效益的發(fā)揮，在一定程度上降低了林農(nóng)造林的積極性。所以針對(duì)這部分“工程林”要按照《森林法》、《森林法實(shí)施條例》等法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格管理，堅(jiān)決制止毀林開(kāi)墾，并在合理區(qū)劃的基礎(chǔ)上實(shí)行分類(lèi)經(jīng)營(yíng)，納入正常的森林資源管理體系。一是對(duì)于生態(tài)地位極為重要和生態(tài)十分脆弱的地區(qū)，如重要江河源頭、江河兩岸、重要濕地和水庫(kù)和水土流失嚴(yán)重地區(qū)等，這部分“工程林”應(yīng)當(dāng)禁止采伐，納入重點(diǎn)生態(tài)公益林范疇，進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償；二是對(duì)于其他“工程林”，應(yīng)劃分一般保護(hù)生態(tài)公益林，允許林農(nóng)進(jìn)行小面積的更新采伐以獲取木材收益；三是對(duì)于“工程林”中的經(jīng)濟(jì)林，則納入正常的經(jīng)濟(jì)林管理范疇。

4.2 大力營(yíng)造混交林，提高工程建設(shè)質(zhì)量

針對(duì)目前安徽省長(zhǎng)防工程建設(shè)中造林樹(shù)種單一、混交林比例偏低的情況，建議安徽各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)一是用政策進(jìn)行引導(dǎo)，加大對(duì)營(yíng)造公益林、混交林的財(cái)政補(bǔ)貼力度；二是加強(qiáng)混交林造林技術(shù)的研究和推廣應(yīng)用，加大多樹(shù)種混交林的造林比例，尤其要提高一些適應(yīng)性強(qiáng)、防護(hù)效益好、且具有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的鄉(xiāng)土闊葉樹(shù)種混交造林的比例，以改善大面積營(yíng)造純林的局面；三是將營(yíng)造混交林作為作業(yè)設(shè)計(jì)評(píng)審、工程建設(shè)質(zhì)量考核的一個(gè)重要指標(biāo)，以此來(lái)推動(dòng)全省的混交林造林；四是廣泛開(kāi)展多形式、多層次的營(yíng)造林技術(shù)培訓(xùn)，提高造林施工質(zhì)量和管理人員的綜合素質(zhì)，建立相對(duì)穩(wěn)定、具有較高業(yè)務(wù)素質(zhì)的造林專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。

4.3 充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)技術(shù)力量，確保全省“雙增”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

原國(guó)務(wù)院副總理、全國(guó)綠化委員會(huì)任回良玉強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)新階段林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，推進(jìn)林業(yè)跨越式發(fā)展，必須堅(jiān)持走科教興林、人才強(qiáng)林的道路，把推進(jìn)科技、教育和培養(yǎng)人才貫穿于林業(yè)發(fā)展的全過(guò)程。隨著安徽長(zhǎng)防工程實(shí)施的不斷深入，林業(yè)管理任務(wù)十分繁重。目前基層林業(yè)技術(shù)人員數(shù)量少，年齡老化，而且待遇相對(duì)較低，嚴(yán)重影響了林業(yè)基層隊(duì)伍的穩(wěn)定。建議各級(jí)政府在條件許可的情況下恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的設(shè)置，增加人員編制，或在沒(méi)有機(jī)構(gòu)和人員編制的情況下，在生態(tài)建設(shè)投資中專(zhuān)項(xiàng)列入基層專(zhuān)職人員的經(jīng)費(fèi)和各項(xiàng)管理經(jīng)費(fèi)?？h（市、區(qū)）林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)積極制定相關(guān)的優(yōu)惠政策和措施，逐步吸收大中專(zhuān)畢業(yè)生，或向社會(huì)公開(kāi)招聘專(zhuān)業(yè)、有一定工作經(jīng)驗(yàn)的林業(yè)技術(shù)人員，充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)隊(duì)伍中。同時(shí)有針對(duì)性地加強(qiáng)林業(yè)基層隊(duì)伍技術(shù)人員的技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)工作，使基層林業(yè)技術(shù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)得到全面提高。

4.4 建立營(yíng)造林信息管理平臺(tái)，加快“數(shù)字林業(yè)”建設(shè)進(jìn)程

長(zhǎng)期以來(lái)，長(zhǎng)防工程的管理一直停留在傳統(tǒng)的手工操作管理層面，管理手段滯后，信息的透明度和共享性差，系統(tǒng)性、科學(xué)性不強(qiáng)，影響了工程的建設(shè)質(zhì)量和管理水平，與當(dāng)前快速發(fā)展的生態(tài)建設(shè)形勢(shì)極不適應(yīng)。各地在工程建設(shè)中大力提倡運(yùn)用GPS定位等技術(shù)，并盡快建立營(yíng)造林質(zhì)量管理信息平臺(tái)。將營(yíng)造林小班空間信息、面積、種苗、整地、栽植、成活率、保存率等相關(guān)基礎(chǔ)信息錄入地理信息系統(tǒng)，并與林地一張圖的管理、更新緊密聯(lián)合起來(lái)。實(shí)現(xiàn)信息統(tǒng)計(jì)、查詢(xún)、核實(shí)、對(duì)比的自動(dòng)化和信息共享，實(shí)現(xiàn)營(yíng)造林質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)管，減少工程管理成本，提高工程管理效率。

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2013-06-30