四川630億地方債從何處來，向何處去

南方周末記者 陳寧一 實習生 謝佳熹

2012年12月12日，四川南充市下中壩嘉陵江大橋建成通車，這座橋的啟動資金正是來自2009年四川發(fā)行的首期地方債。CFP?圖

◤經財政部核準額度才能發(fā)行的地方債，曾被寄望成為一條將地方龐大債務引向市場的陽光通道。

◤在中國開始發(fā)放地方債以來的四年里，四川始終都是冠軍。其中最大的投向，是基礎設施建設。

南方周末記者 陳寧一

南方周末實習生 謝佳熹

發(fā)自成都

在中國開始發(fā)放地方債以來的四年里，四川始終都是冠軍。

根據四川省財政廳提供給南方周末記者的數據，從2009年至2012年，四川省分別發(fā)行地方債180億元、180億元、135億元、135億元，連續(xù)領跑全國。

“準國債”融資630億

2009年首期發(fā)行的四川地方債被稱作“09四川01”，發(fā)行量90億元，投標量134.4億元，認購倍數1.49倍。

這一年是中國第一次正式發(fā)行地方債。

地方債是指地方政府發(fā)行的公債，通常是地方政府籌集資金的一項重要融資手段，全世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債。

但在中國，這一直是個禁區(qū)（除了1998年亞洲金融危機后，曾經試過一次國債轉貸——中央發(fā)了1000億國債，由商業(yè)銀行轉貸給地方政府使用）。直到2009年，國務院首次同意發(fā)行地方債，并在當年給出了2000億的額度。

彼時，地方債的出現(xiàn)，被認為是地方債務走向市場的一條陽光通道。因為，與變相發(fā)債不同的是，地方債有一整套流程，要經過發(fā)債方、保薦方、擔保方、評級方等不同的主體，在市場上公開發(fā)行，債務列入地方預算。更重要的是，地方債并不是想發(fā)就能發(fā)，市場上得有人買才行。

而且，當時地方政府仍然沒有自行發(fā)債的權利，只能在財政部核定的額度范圍內，由中央代理發(fā)行，直到2011年國務院才允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市四地開展自行發(fā)債試點。

四川省財政廳向南方周末記者介紹，每年初，財政部會核定四川的額度，四川根據這一額度編制預算方案報省人大。當人大批準了方案，四川編制好發(fā)行計劃，便可申請財政部代理發(fā)行。隨后，債券進入人民銀行的招投標系統(tǒng)進行招標。

地方債被稱為“準國債”，競標者主要根據同期國債利率作參考報價。由于各省經濟狀況和項目不一，債券利率不同。但幾年下來，收益都不高。

以財政部發(fā)行2009年記賬式（一期）國債為例，期限7年，經投標確定的票面年利率為2.76%。四川省首批地方債票面期限三年，年利率為1.65%。

一名債券分析師介紹，購買地方債的多是銀行，因為盈利能力不高，其他投資機構和個人購買很少。

不過，近幾年也從未聽說過地方債發(fā)行不出去的情況。只有2011年曾經發(fā)生過一個小插曲，由于市場上資金緊張，財政部曾將部分地方的發(fā)債時間推遲了近一個月。

就在這樣的波瀾不驚中，四川通過連續(xù)蟬聯(lián)地方債冠軍，完成了630億的融資計劃，

地方債用來干什么

四川為什么能拿到如此多的額度？

《關于四川省2009年財政預算調整方案的報告》曾披露，四川省2009年地方債能獨占鰲頭是財政部根據地方綜合情況“并特別考慮我省地震災后重建因素”而作出的決定。

正是這一因素，為四川省在此后兩年繼續(xù)領先全國發(fā)債做了鋪墊。

這些地方債用來干什么？

國務院《關于發(fā)行地方政府債券有關問題的通知》規(guī)定，“限定用于中央財政投資地方配套的公益性項目以及難以吸引社會投資的公益性項目，不得用于經常性支出”。

這被普遍解讀為，基礎設施工程建設是最重要的流向。

四川省財政廳提供給南方周末記者的數據佐證了這一投向：在四川這四年的630億地方債中，地震災后重建項目投入88億元，保障房等民生項目投入252億元，基礎設施項目投入則共有290億元。

對四川來說，這些地方債資金被當作杠桿。時任四川省常務副省長魏宏曾公開表示，“省本級將委托四川發(fā)展控股有限責任公司組織項目實施，通過其融資平臺吸引銀行信貸和社會資金投入，從而放大債券資金的乘數效應?！?/p>

2009年，四川省級的90億元地方債資金實現(xiàn)放大，規(guī)模做到了270億元以上。

魏宏提出的方法被拷貝。四川省自貢市，2009年獲得地方債券轉貸資金2.1億元后，全部委托市國投公司組織實施，資金規(guī)模達到了10億元。

不過，原本主要投向基礎設施建設的地方債，資金用途隨著國務院的規(guī)定而在2012年發(fā)生了變化。

這年，四川省政府債券安排給省本級重點項目的資金規(guī)模大幅降低，僅15億元，而轉貸市州、擴權縣市的資金規(guī)模達到120億元。四川省財政廳公開信息顯示，資金的使用也向保障性安居工程傾斜。

還債壓力

四年之后，還債的壓力漸漸逼近。目前，四川已償還2009年180億元地方債。

2012年5月，四川迎來首個地方債還款期。

四川省財政廳公開資料顯示，從2011年開始，省財政就對市縣還款準備情況進行統(tǒng)計，截至2012年3月，全省所有市（州）及擴權縣都已經明確了2009年債券的還款來源。

“從2011年下半年開始，我們就開始籌集償債資金，已全部籌齊。”德陽市財政局局長劉龍春接受媒體采訪時介紹，德陽市2012年5月需還本付息6.69億元，德陽市、縣兩級財政通過調整支出結構，從公共財政預算中安排了2.3億元，基金預算安排3.5億元，其余的則從償債準備金中提取。

從2005年開始，為了應對規(guī)模越來越大的地方債務，四川建立了省級償債準備金制度，要求按照當期政府性債務余額的一定比例設立。兩年后，這一制度擴大到市與縣。到目前為止，這一準備金的規(guī)模已達到100億。

按目前同期國債利率測算，預計今后三年，四川省每年需支付地方政府債券利息4.02億元；2016年至2017年每年需支付利息2.12億元，2015年、2017年各需償還本金67.5億元，本息合計151.3億元。

這些地方債中，四川省本級的地方債，基礎設施建設類項目的還本付息由四川省發(fā)改委協(xié)調“四川發(fā)展”組織項目業(yè)主籌集資金來源，社會公共服務類項目由省財政籌集還本付息資金。

省級以下主要通過地方財政調整支出結構；從公共財政預算中安排部分資金，此外基金預算和償債準備金中還將提取剩余部分。

這也是各地地方債通行的還款來源。

不過，作為主要還款來源之一的預算收入，其實高度依賴于土地出讓金。比如，2011年成都一般預算收入中，土地出讓金占比高達46%。

這一主要還款來源正在萎縮。來自中原地產的數據顯示，2010年成都市住宅類與商業(yè)類土地出讓金為510億元，2011年則為362億元，預估流失148億元。

這是地方政府普遍面臨的窘境。于是，在一些地方，“借新還舊”成為新的地方債還款方式。

比如，2012年甘肅省獲準發(fā)行的70億元地方債中，有55億元用于償還到期的2009年地方政府債券本金。云南省的98億債券資金，則安排了84億用于償還2009年地方政府債券到期本金。

目前，地方債尚未出現(xiàn)一例違約情況。而四川省財政廳給南方周末記者的回復稱，“如個別市縣無法按時足額還款，省財政也將足額向財政部還款，并按照債券轉貸協(xié)議在辦理年度財政結算時予以扣收?！?/p>

一位知情人士則告訴南方周末記者，“哪怕省里不行了，也有中央財政兜底”。

?下轉第15版

?上接第16版

自行發(fā)債沖動

四年第一，四川并不滿足。他們的新目標是自行發(fā)債——2011年3月，四川省財政廳國庫處已經成立了相關科室，從具體操作層面為自行發(fā)債做準備。

自行發(fā)債，而不是由財政部代理發(fā)行，給予地方的自主權顯然大大增加。

《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》規(guī)定，自行發(fā)債是指試點省（市）在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟陌l(fā)債機制。

2011年10月，經國務院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市進行了試點。

不過，當年的第一單便引發(fā)爭議。上海地方債的發(fā)行利率，低于二級市場上同期國債利率，也不及同期定期存款利率，引發(fā)爭議。

“這么低的利率還有資金追捧，顯然沖的不只是票面利率，而是為了與地方政府建立特殊關系?！币晃粋芯繂T告訴南方周末記者，“也不排除有承銷商為了以后繼續(xù)合作而壓低價格?！?/p>

這顯然不是空穴來風。上海市財政局此前公布的《2011年上海市政府債券招標發(fā)行和考核規(guī)則》明確，將承銷商在此次發(fā)債中的表現(xiàn)，作為以后年度上海組建市政府債券承銷團的重要依據。

不僅是上海，廣東和浙江披露的承銷商考核規(guī)則，也做出了類似的規(guī)定。

給予地方自行發(fā)債的權力，引發(fā)了外界的許多擔憂。

擔憂的理由是，地方融資管理運作不規(guī)范，政府財務不透明，很可能為借債和償債帶來潛在風險。

這樣的案例在四川不是沒有發(fā)生過。2002年5月23日，財政部監(jiān)察局發(fā)文到四川省政府，要求嚴肅處理成都市青羊區(qū)政府違規(guī)發(fā)放地方政府債券37557萬元的問題。

該文件透露，青羊區(qū)1992至1997年共發(fā)行地方政府債券2.43億元，期限為2至3年，利率有的高達22%，最低的為6.84%；而為兌付前期債券，該區(qū)在1998至2001年10月又繼續(xù)向社會發(fā)行1.32億元地方政府債券。

這些資金幾乎都流向該區(qū)招商引資的企業(yè)。2001年，財政局在“一般預算支出－企業(yè)挖潛改造支出”中列支3376萬元，用于兌付債券本息。根據公開報道，當年青羊地方財政總收入僅為3.21億元，其中還包括2001年10月發(fā)行的500萬元債券。

地方自主發(fā)債，看起來依然是一個危險的話題。全國人大財經委副主任賀鏗就曾公開表示，不主張地方自主發(fā)債：現(xiàn)在的體制、機制擺在那，地方政府的借債沖動很大，一旦讓地方政府發(fā)債，投資沖動更難以控制。

2012年的最后一個下午，財政部、國家發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，再次強調對地方政府融資行為進行規(guī)范。