論動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督包含委托行政執(zhí)法內(nèi)容

潘 鑫，樊 坤，潘聲友，李雪松

（1.安徽省畜牧獸醫(yī)局，安徽合肥 230001；2.安慶市畜牧獸醫(yī)局，安徽安慶 246000；3.六安市裕安區(qū)城區(qū)檢疫站，安徽六安 237001；4.安徽省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，安徽合肥 230001）

2007年修訂的《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》提出“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)”概念，取代了1997年頒布的《動(dòng)物防疫法》“動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)”概念，其執(zhí)法簡稱也由“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法”替代了“動(dòng)物防疫監(jiān)督執(zhí)法”。這一稱謂變化具有法律含義，僅僅通過比較修訂前后的《動(dòng)物防疫法》很難吃透，如果將其放到國家法律框架中，特別是結(jié)合其他農(nóng)業(yè)、食品行業(yè)法律以及行政法律規(guī)范來考察，就會(huì)變得清晰起來。稱謂變化還帶來些法律程序需要完備，厘清這些理論問題，有助于理解動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法的主體身份和權(quán)力依據(jù)，從而有助于正確執(zhí)法。

1 行政執(zhí)法單位分類及屬性介紹

1.1 三種行政執(zhí)法單位的屬性

在我國從事行政執(zhí)法的單位有三種：行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的單位和受委托的單位。前二者具有行政執(zhí)法主體身份，可以自己名義執(zhí)法，并對執(zhí)法后果負(fù)責(zé)。受委托執(zhí)法單位則以委托機(jī)關(guān)的名義執(zhí)法，執(zhí)法后果由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，因此受托執(zhí)法單位在執(zhí)法活動(dòng)中起代理人的作用，代理委托機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，既不能以自己名義執(zhí)法也不對執(zhí)法后果負(fù)責(zé)。受委托執(zhí)法單位沒有執(zhí)法主體資格，卻是執(zhí)法行為主體，其執(zhí)法權(quán)依據(jù)是委托協(xié)議，行政職能產(chǎn)生時(shí)間為委托協(xié)議有效期間，執(zhí)法權(quán)的性質(zhì)具有協(xié)議性，各委托事項(xiàng)逐一列明，執(zhí)法范圍只包括具體受委托事項(xiàng)，它的行政執(zhí)法活動(dòng)除了要遵循普遍的行政規(guī)范，還要遵循受委托單位特殊的行為規(guī)范。

1.2 法律要點(diǎn)解釋

我國行政執(zhí)法以機(jī)關(guān)單位執(zhí)法為常態(tài)，行政機(jī)關(guān)成立的目的就是管理某一領(lǐng)域的社會(huì)事務(wù)，其本質(zhì)上就是行政管理主體。法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)法與受委托執(zhí)法是我國行政執(zhí)法的例外情形，包括機(jī)關(guān)單位在內(nèi)的很多種單位，只要符合資質(zhì)要求都可能受到法律授權(quán)或行政委托，從而在某些特定社會(huì)事務(wù)上獲得行政執(zhí)法者身份，有限度地行使執(zhí)法權(quán)。

機(jī)關(guān)單位在其本職領(lǐng)域的行政管理權(quán)限是囊括性的，管理范圍十分寬泛，比如某地農(nóng)委對該地一切農(nóng)業(yè)事務(wù)都有行政管理權(quán)，或由該農(nóng)委自行執(zhí)法，或監(jiān)督其他單位執(zhí)法。法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)法，只管理某個(gè)專業(yè)類別社會(huì)事務(wù)，其管理范圍是狹窄的，比如《動(dòng)物防疫法》只授權(quán)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理動(dòng)物疫病相關(guān)事務(wù)，與動(dòng)物相關(guān)的非疫病類管理事務(wù)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)就不能作為執(zhí)法主體進(jìn)行管理，只能接受當(dāng)?shù)剞r(nóng)委的委托，以執(zhí)法行為主體的身份，并以當(dāng)?shù)剞r(nóng)委的名義開展行政執(zhí)法活動(dòng)。受委托執(zhí)法只管理行政委托協(xié)議中列明的事項(xiàng)，執(zhí)法項(xiàng)目應(yīng)界限明確、具體到事項(xiàng)，比如某地農(nóng)委委托該地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行“瘦肉精”監(jiān)測與管理。

授權(quán)與委托都有賦予某種權(quán)力的含義，但在行政法中這兩種賦權(quán)是不同的，法律法規(guī)授權(quán)與行政委托的一個(gè)重要不同點(diǎn)在于，法律法規(guī)授權(quán)是對一類事務(wù)進(jìn)行授權(quán)，而行政委托則是針對具體事項(xiàng)進(jìn)行授權(quán)。

從法律形式上看，法律法規(guī)授權(quán)是非要式行為，有法條規(guī)定即可，被授權(quán)單位無需做任何表示；而行政委托則為要式行為，委托與受委托雙方以書面形式約定，一方表示委托意愿，另一方表示接受委托的意愿，否則委托協(xié)議不能成立。

法律法規(guī)授權(quán)單位有明確的條件要求，一般包括：從事特定專業(yè)公共事務(wù)、有懂法律和專業(yè)技術(shù)的工作人員、有必要的技術(shù)設(shè)備、能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。而受委托執(zhí)法單位則沒有統(tǒng)一的條件要求，我國僅《行政處罰法》對受委托實(shí)施行政處罰的單位的資格條件做了明確規(guī)定，該法第十九條規(guī)定“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；（二）具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；（三）對違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定”。進(jìn)行其他行政事務(wù)的委托，法律對受委托單位沒有做出明確的資格要求，但這些行政委托必須符合法律精神和立法目的，比如某地農(nóng)委將打擊生豬注水事務(wù)委托給以營利為目的的某屠宰企業(yè)，這種行政委托就違背了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的法律精神和立法目的，將此事務(wù)委托給該地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)就符合《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的法律精神和立法目的。

接受行政委托后就成為行政行為主體，其法律含義是，該主體可以按照自己對法律的理解，獨(dú)立開展行政活動(dòng)，不必像內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)那樣事事請示。行政行為主體的行政活動(dòng)除了要符合行政委托協(xié)議外，還必須遵循行政行為的一般準(zhǔn)則，比如公開、公正、合法等。

2 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的部分執(zhí)法事項(xiàng)屬行政委托性質(zhì)

多年來執(zhí)行《動(dòng)物防疫法》一直是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)，由于《動(dòng)物防疫法》的授權(quán)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是夠格的法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)法單位，以自己的名義執(zhí)法并自行承擔(dān)法律責(zé)任。然而實(shí)際工作中動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)開展的某些執(zhí)法，如對于豬“瘦肉精”、牛奶三氯氰胺的監(jiān)督執(zhí)法，這些非疫病動(dòng)物衛(wèi)生事務(wù)超出了《動(dòng)物防疫法》調(diào)整的范圍。

現(xiàn)代漢語詞典對“疫病”的解釋為“流行性的傳染病”?！秳?dòng)物防疫法》第三條載明“本法所稱動(dòng)物疫病，是指動(dòng)物傳染病、寄生蟲病。本法所稱動(dòng)物防疫，是指動(dòng)物疫病的預(yù)防、控制、撲滅和動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫”。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的很多日常監(jiān)督執(zhí)法項(xiàng)目明顯與動(dòng)物疫病無關(guān)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)這些項(xiàng)目的監(jiān)督執(zhí)法，不是因?yàn)榉墒跈?quán)，而是受委托監(jiān)管非疫病事務(wù)。農(nóng)業(yè)部《2012年農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作要點(diǎn)》第二條第（九）項(xiàng)明確提出“充分利用動(dòng)物檢疫制度，督促屠宰企業(yè)‘瘦肉精’自檢責(zé)任的落實(shí)”，該條文說明“瘦肉精”不是動(dòng)物檢疫項(xiàng)目，但農(nóng)業(yè)部鼓勵(lì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門實(shí)際執(zhí)行監(jiān)管任務(wù)。

豬“瘦肉精”、牛奶三氯氰胺都是在動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)加工過程中違法添加物質(zhì)，添加這些物質(zhì)與動(dòng)物疫病無關(guān)卻嚴(yán)重影響人的健康與安全，在我國法律體系中這些事務(wù)屬于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》調(diào)整的范圍。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全涵蓋面非常廣，很多條文涉及到了動(dòng)物疫病，將動(dòng)物疫病當(dāng)作影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的一個(gè)因素。該法提出了 “農(nóng)業(yè)投入品”概念，第二十五條要求依法、合理使用農(nóng)業(yè)投入品，“瘦肉精”、三氯氰胺都是非法農(nóng)業(yè)投入品，而不是疫病。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全概念遠(yuǎn)大于疫病概念，比如在垃圾堆放養(yǎng)的“垃圾豬”，可能各方面生理指征都正常，檢疫項(xiàng)目樣樣合格，卻很可能包含未知的危險(xiǎn)成分，因而不安全。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》只規(guī)定農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事務(wù)，卻沒有對行政機(jī)關(guān)以外的任何機(jī)構(gòu)授予執(zhí)法權(quán)，因此動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事務(wù)只能是受農(nóng)業(yè)主管部門委托執(zhí)法。影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的因素很多，農(nóng)業(yè)行政主管部門的專業(yè)及執(zhí)法力量均不足，勢必要將各種專業(yè)執(zhí)法權(quán)委托給有能力的單位行使，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)只是眾多受委托單位中的一個(gè)。近年來各種動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品中新型添加物的不斷出現(xiàn)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的受委托執(zhí)法身份日漸增強(qiáng)，形勢使得我們不能繼續(xù)忽視對行政委托相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)和研究。

行業(yè)簡稱代表著行業(yè)的基本性質(zhì)，修訂后的《動(dòng)物防疫法》用“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法”替代了“動(dòng)物防疫監(jiān)督執(zhí)法”，這就使得動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不僅要進(jìn)行疫病類動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法，也要進(jìn)行非疫病類動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法，然而相關(guān)法律手續(xù)卻要各相關(guān)單位自己辦理，委托執(zhí)法要點(diǎn)要各執(zhí)法人員自己學(xué)習(xí)掌握。

3 行政委托應(yīng)當(dāng)辦理的手續(xù)

行政委托必須簽訂行政委托協(xié)議書，否則行政委托不能成立。然而現(xiàn)實(shí)情況是地方農(nóng)業(yè)行政主管部門常常以文件的形式，命令下屬動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行某項(xiàng)非疫病事務(wù)監(jiān)督執(zhí)法，這種做法并不合法。雖然地方農(nóng)業(yè)行政主管部門與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)有上下級(jí)關(guān)系，但動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的法人單位，不是農(nóng)委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在簽訂委托協(xié)議時(shí)雙方地位是平等的。各地農(nóng)業(yè)行政主管部門與下屬事業(yè)單位的關(guān)系都極為密切，但這種密切關(guān)系不能用于簡化法律程序，這種密切關(guān)系的價(jià)值應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在雙方目標(biāo)一致、容易溝通，能夠迅速達(dá)成委托協(xié)議，并能根據(jù)新情況及時(shí)更新修改。

有關(guān)行政委托協(xié)議事務(wù)屬于行政程序事務(wù)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)大部分人員是獸醫(yī)技術(shù)人員，對行政程序的重要性體會(huì)不深。筆者在此摘錄全國人大法制工作委員會(huì)編纂的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法釋義》中的片段如下：“我國目前還沒有行政程序法，但正當(dāng)程序觀念已經(jīng)被廣泛接受，在行政處罰、行政許可、行政訴訟等法律中一以貫之，2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確將程序正當(dāng)作為依法行政的基本要求”[1]。國務(wù)院這一綱要雖不是行政法規(guī)，卻是重要的規(guī)范性文件，對各種行政執(zhí)法單位都有約束力。為普及依法行政的相關(guān)知識(shí)，國務(wù)院法制辦公室組織編寫了行政執(zhí)法培訓(xùn)教材系列書籍，其內(nèi)容可認(rèn)為是對依法行政的解釋。該系列書籍第二冊名為《行政執(zhí)法教程》，該書第二章對行政委托手續(xù)做了詳細(xì)闡述，摘錄如下：“行政執(zhí)法權(quán)的委托是一種要式法律行為，其結(jié)果關(guān)系到受委托單位實(shí)施某種行政行為的合法性，也關(guān)系到公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。因此，為了避免委托執(zhí)法的隨意性，應(yīng)當(dāng)對必要的委托手續(xù)做出規(guī)定，即采取書面形式。委托書應(yīng)當(dāng)載明以下事項(xiàng)：委托行政機(jī)關(guān)和受委托單位的名稱、住址，雙方法定代表人姓名、職務(wù)；委托執(zhí)法的權(quán)限范圍及其邊界；違反委托書規(guī)定事項(xiàng)的法律責(zé)任等。委托書必須由雙方簽字蓋章” 。為了達(dá)到行政委托書具體清晰的效果，一個(gè)可靠辦法就是一一列出委托事項(xiàng)。如某份動(dòng)物衛(wèi)生行政委托書載明打擊“非法添加物”，“非法添加物”的概念各人理解不同，容易引起爭議，如果分別列明打擊牛奶三氯氰胺、生豬注水、豬“瘦肉精”就很清晰，難起爭議。2010年農(nóng)業(yè)部辦公廳針對畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法出臺(tái)了《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的意見》，其中第三條第（三）項(xiàng)要求，行政執(zhí)法委托書應(yīng)載明委托執(zhí)法的事項(xiàng)、權(quán)限、雙方責(zé)任以及委托期限，這個(gè)要求體現(xiàn)了行政委托的本質(zhì)要求，不僅適用于綜合執(zhí)法，同樣能適用于一切農(nóng)業(yè)行政委托，與動(dòng)物衛(wèi)生相關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事務(wù)的行政委托，都應(yīng)該按上述條文簽訂行政委托書。只有將委托事項(xiàng)一一列明，才能使行政委托權(quán)限具體、邊界清晰。

4 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政委托應(yīng)注意的事項(xiàng)

4.1 只有機(jī)關(guān)有資格進(jìn)行行政委托

我國行政執(zhí)法以機(jī)關(guān)單位執(zhí)法為常態(tài)，法律法規(guī)授權(quán)單位實(shí)施行政執(zhí)法，已經(jīng)是行政執(zhí)法的例外情形，沒有資格進(jìn)行行政委托。行政委托是行政機(jī)關(guān)的專屬權(quán)利，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是法律授權(quán)執(zhí)法單位不是行政機(jī)關(guān)，不能進(jìn)行行政委托。如甲市在乙市有飛地一塊，甲市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)委托乙市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)物檢疫工作，這種委托是錯(cuò)誤的，因?yàn)閯?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不是機(jī)關(guān)單位，沒有資格進(jìn)行行政委托。乙市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以自行對該飛地開展動(dòng)物檢疫，也可聘請甲市有資質(zhì)人員開展。

4.2 受委托單位不能再委托

再委托會(huì)導(dǎo)致職責(zé)不明，《行政處罰法》第十八條、《行政許可法》第二十四條均明確禁止再委托，這種法律精神可以適用到一切行政執(zhí)法。如甲地級(jí)市的乙轄區(qū)內(nèi)有一定點(diǎn)屠宰場，一直由乙區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)檢疫工作，甲市農(nóng)委準(zhǔn)備在全市開展“瘦肉精”監(jiān)督執(zhí)法，于是委托乙區(qū)農(nóng)委辦理該區(qū)“瘦肉精”監(jiān)督執(zhí)法工作，而乙區(qū)農(nóng)委又委托乙區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實(shí)施，這就構(gòu)成再委托，這種行政委托是違法的，如果由市農(nóng)委直接委托區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)就合法了。

4.3 行政委托事項(xiàng)的限制

法律對大部分行政事務(wù)的委托沒有限制，但是涉及行政許可和行政強(qiáng)制的委托法律有明確限制。

4.3.1 行政許可事務(wù)只能委托機(jī)關(guān)單位

行政許可事務(wù)的委托是受限制的委托。法律根據(jù)《行政許可法》第二十四條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將受委托行政機(jī)關(guān)和受委托實(shí)施行政許可的內(nèi)容予以公告。例如《動(dòng)物防疫法》規(guī)定動(dòng)物防疫條件合格證由獸醫(yī)主管部門（如甲市農(nóng)委）頒發(fā)，甲市農(nóng)委公務(wù)繁忙欲辦理行政委托，如委托甲市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，則是違法的；如委托其下轄區(qū)農(nóng)委辦理，則是合法的。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在動(dòng)物防疫條件合格證事務(wù)中，只能被動(dòng)地提供咨詢意見，不能接受委托進(jìn)行主動(dòng)地調(diào)查和決策。

4.3.2 行政強(qiáng)制措施不能委托

行政強(qiáng)制事務(wù)完全不能委托。行政強(qiáng)制分行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行，《行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托”。農(nóng)業(yè)部門沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政強(qiáng)制執(zhí)行必須委托法院進(jìn)行，行政強(qiáng)制執(zhí)行不存在委托的基礎(chǔ)。

4.4 農(nóng)業(yè)部門只能委托農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰

2006年《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第四條是關(guān)于農(nóng)業(yè)行政委托的特殊規(guī)定：未設(shè)立農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的，農(nóng)業(yè)行政主管部門根據(jù)法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，可以委托符合行政處罰法第十九條規(guī)定的農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰。不能委托農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)以外的其他部門實(shí)施行政處罰。

有關(guān)行政委托的注意事項(xiàng)還有很多，有待廣大同行逐步發(fā)現(xiàn)和掌握。

5 結(jié)束語

動(dòng)物防疫監(jiān)督執(zhí)法變?yōu)閯?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法后，從《動(dòng)物防疫法》一根支柱變成《動(dòng)物防疫法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》兩根支柱；從單一的法律授權(quán)執(zhí)法單位身份，變?yōu)榉墒跈?quán)執(zhí)法單位和委托執(zhí)法單位雙重身份。然而動(dòng)物衛(wèi)生行政委托的相關(guān)法律問題沒有得到學(xué)習(xí)研究，動(dòng)物衛(wèi)生行政委托的法律手續(xù)也普遍沒有辦理，這些都亟待解決。

[1]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì).中華人民共和國行政強(qiáng)制法釋義[M].北京：法律出版社，2011：27.

[2]國務(wù)院法制辦公室.行政執(zhí)法教程[M].北京：中國法制出版社，2011：63.