半牧區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的難點與對策

文│農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心

近期，農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心赴河北、山西、遼寧、吉林和黑龍江5省8縣市的12個村就半牧區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式問題進行了專題調(diào)研，詳細了解了半牧區(qū)發(fā)展方式現(xiàn)狀，深入分析了存在的困難，并研究提出了對策建議。

一、基本情況

目前，8個調(diào)研縣市草原面積為1799萬畝，占土地面積的28%。草原面積占土地面積的比例最小的是遼寧省雙遼市和山西省右玉縣，僅為11%，比例最大的是河北省豐寧縣，為46%，其他縣市的比例都在34%以下。調(diào)研村草原面積占土地面積的比例在10%～71%。2012年8個縣市全部納入草原獎補政策實施范圍，天然草原全部禁牧，其中部分地區(qū)為季節(jié)性禁牧，草原以打草利用為主。

為了轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進農(nóng)民收入持續(xù)增加，調(diào)研縣立足當?shù)剞r(nóng)牧資源優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)牧結合的生態(tài)畜牧業(yè)，初步實現(xiàn)了農(nóng)牧業(yè)良性循環(huán)。河北省圍場縣堅持把牛產(chǎn)業(yè)作為縣域經(jīng)濟發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)來培植，初步形成了以棋盤山大牲畜交易市場為龍頭，年加工銷售商品牛15萬頭的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展格局。河北省豐寧縣以“優(yōu)質(zhì)、高效、安全、生態(tài)”為目標，加快融入環(huán)首都經(jīng)濟圈建設，著力推進現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展。山西省右玉縣著力打造“右玉玉羊”品牌，全縣畜禽養(yǎng)殖向規(guī)?；⒓s化、科學化飼養(yǎng)方向發(fā)展。遼寧省北票市強力推進畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，采取貸款貼息和資金補助相結合的方法，對養(yǎng)殖小區(qū)建設給予補助，目前全市共建成養(yǎng)殖小區(qū)70處。吉林省雙遼市建成了“十大產(chǎn)業(yè)園區(qū)、四大產(chǎn)業(yè)帶、六大養(yǎng)殖基地”，其玻璃山牲畜交易市場日上市量達到3萬頭（匹、只）。吉林省前郭縣已發(fā)展成為吉林省畜牧業(yè)大縣和畜牧業(yè)強縣，先后被國家確定為全國細毛羊生產(chǎn)基地縣、羔羊育肥基地縣、商品牛生產(chǎn)基地縣、吉林省優(yōu)勢畜產(chǎn)品重點縣。黑龍江省富?？h著力調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構，把奶牛養(yǎng)殖業(yè)作為發(fā)展重點，不斷做大做強奶牛產(chǎn)業(yè)，目前全縣奶牛存欄達到10.6萬頭，苜蓿種植面積達到6萬畝，已成為全國聞名的奶牛強縣。黑龍江省泰來縣把畜牧業(yè)作為縣域經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)，初步形成了育肥牛、細毛羊、奶牛、生豬、鴨鵝和禽蛋等六大牧業(yè)生產(chǎn)基地。

從調(diào)研村的情況看，除了河北省的兩個調(diào)研村由于臨近旅游景區(qū)，農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)向發(fā)展旅游業(yè)之外，其他10個村的農(nóng)民既從事種植業(yè)也從事畜牧業(yè)，但受耕地資源量限制，收益低，增收空間有限，而近年牛羊肉價格持續(xù)上漲，且市場需求旺盛，增收潛力較大，成為農(nóng)民收入中最有活力的增長點。據(jù)了解，農(nóng)民收入中有一半左右來自于畜牧業(yè)，農(nóng)民利用天然草原和秸稈發(fā)展牛羊養(yǎng)殖的積極性很高。

對國外現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的分析發(fā)現(xiàn)，“以農(nóng)養(yǎng)牧、以牧促農(nóng)的農(nóng)牧結合經(jīng)營成為一些經(jīng)濟發(fā)達國家農(nóng)業(yè)的主要發(fā)展形式?！卑肽羺^(qū)縣既有草原又有耕地，畜牧業(yè)可以有效利用天然草原和種植業(yè)提供的豐富的飼草飼料，既保障牛羊肉供應，又促進農(nóng)民富裕增收；種植業(yè)可以利用畜牧業(yè)產(chǎn)生的有機肥，減少化肥使用量，降低成本，促進無公害、綠色和有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，應將農(nóng)牧業(yè)作為一個系統(tǒng)整體發(fā)展，形成系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)間的良性循環(huán)，提高資源利用率和產(chǎn)出率，促進農(nóng)畜產(chǎn)品增值，發(fā)展生態(tài)循環(huán)型農(nóng)牧業(yè)。

二、存在的困難

要促進半牧區(qū)縣加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)草原生態(tài)保護與種養(yǎng)業(yè)發(fā)展的雙贏，還有以下困難亟須解決。

一是政策資金扶持不足。調(diào)研中，村民普遍反映國家扶持政策少、資金投入不足，想發(fā)展畜牧業(yè)致富增收心有余而力不足。一方面，已有的扶持政策不夠，如牧草良種補貼、牲畜良種補貼、秸稈養(yǎng)畜示范項目等，補貼資金少，農(nóng)民沒有積極性，覆蓋范圍有限，很多想發(fā)展的農(nóng)民享受不到，限制了養(yǎng)殖規(guī)模的擴大和養(yǎng)殖水平的提升。另一方面，扶持政策有欠缺，特別是對飼草加工運輸、青貯、黃貯、牲畜糞便還田利用、秸稈加工利用等促進農(nóng)牧結合的關鍵環(huán)節(jié)的補貼優(yōu)惠政策基本沒有，農(nóng)牧結合發(fā)展還不夠緊密，資源循環(huán)高效利用的局面還沒有形成。

二是草原承包流轉(zhuǎn)滯后。半牧區(qū)草原承包流轉(zhuǎn)工作總體進展緩慢。草原還未完全承包到戶或聯(lián)戶，主要是由于與林地等其他土地相互交叉鑲嵌，界限不清，承包工作開展難度大。草原承包不規(guī)范，部分草原使用權確定給政府有關部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并作為發(fā)包方進行草原承包。草原流轉(zhuǎn)不規(guī)范，口頭協(xié)議、私自流轉(zhuǎn)甚至一次性買斷的情況較多，農(nóng)民承包經(jīng)營草原的合法權益得不到有效保護。外來人員承包經(jīng)營草原，管理不到位，扶持政策落實有爭議。由于草原承包流轉(zhuǎn)工作滯后，不利于形成草原適度規(guī)?；?jīng)營，導致草原生態(tài)恢復慢、生產(chǎn)效益不高。

三是畜牧業(yè)發(fā)展水平低。規(guī)?；潭炔桓?。生產(chǎn)經(jīng)營方式仍然以一家一戶為主，絕大部分農(nóng)民仍是零散出售。市場化程度低。畜產(chǎn)品精深加工企業(yè)少，畜產(chǎn)品附加值低，產(chǎn)業(yè)鏈條短。合作社發(fā)展水平低。合作社規(guī)模較小，專業(yè)化水平不高，組織化程度低，和農(nóng)民聯(lián)系不夠緊密，市場主體地位還比較薄弱，在交易談判中處于被動地位，整體上還處于初始發(fā)展階段，示范帶動作用不強。養(yǎng)殖園區(qū)、規(guī)?；B(yǎng)殖小區(qū)利用率低?；A配套設施、管理等不到位，養(yǎng)殖利潤增加不明顯，導致入住率低，集約化養(yǎng)殖水平不高。

四是秸稈飼料利用率低。初步估算，調(diào)研村秸稈利用率在30%～50%，未經(jīng)處理粗放使用，效率不高，大部分秸稈被焚燒還田或丟棄在田內(nèi)，造成極大浪費。一方面，政府投入引導不足，秸稈收集機械價格較高，一次性投資大，季節(jié)性強，作業(yè)時間短，機械利用率低，影響了農(nóng)民對秸稈進行有效收集和利用的積極性。另一方面，缺乏秸稈飼料生產(chǎn)企業(yè)和秸稈收貯專業(yè)作業(yè)隊等社會化服務組織，加之秸稈收獲時間緊，密度小且易腐爛，收集和運輸較為困難，農(nóng)戶收集出售秸稈的積極性不高。

三、對策建議

一是要充分認識半牧區(qū)的特殊性。半牧區(qū)既有草原又有耕地，具有資源組合優(yōu)勢。與牧區(qū)相比，其草原是保障農(nóng)區(qū)種植業(yè)安全的第一道生態(tài)屏障，生態(tài)功能顯著；人均草原面積少，僅有2.5～50畝，但人均耕地較牧民多，村民不依靠草原生存，承包草原積極性不高；村民既發(fā)展種植業(yè)，也飼養(yǎng)部分牲畜，已很難將其界定為牧民；牲畜養(yǎng)殖以舍飼半舍飼為主，秸稈養(yǎng)畜較為普遍；村民收入中種植業(yè)收入和畜牧業(yè)收入基本各占一半?？梢姡肽羺^(qū)與牧區(qū)有很大差別，有其獨特的發(fā)展優(yōu)勢，要充分認識、科學定位，制定符合區(qū)域特點的發(fā)展政策。

二是要加強草原保護建設。半牧區(qū)草原生態(tài)生產(chǎn)功能作用突出，要科學保護、合理開發(fā)利用。要加快推進草原權屬確定工作，規(guī)范草原承包，積極引導促進草原流轉(zhuǎn)集中，發(fā)展適度規(guī)?；?jīng)營，提高效益。要嚴格落實草原禁牧休牧制度，加快退化草原的補播改良，優(yōu)先恢復草原生態(tài)功能，穩(wěn)定和提高草原生產(chǎn)能力，為畜牧業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)廉價豐富的飼草，實現(xiàn)生態(tài)生產(chǎn)雙贏。要加大草原執(zhí)法力度，嚴厲打擊開墾草原的違法行為，切實保護草原資源。

三是要推進秸稈飼料化利用。秸稈含有豐富的營養(yǎng)物質(zhì)，4噸秸稈的營養(yǎng)價值相當于1噸糧食，可為畜牧業(yè)持續(xù)發(fā)展提供物質(zhì)保障。要盡快貫徹落實國辦《關于加快推進農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》，形成扶持秸稈飼料資源開發(fā)利用的政策體系。要對秸稈青貯、特別是全株青貯的制作及使用給予補貼，對秸稈處理設施設備的建設和購置給予補貼，制定秸稈飼料工業(yè)化生產(chǎn)企業(yè)扶持措施。要積極培育多種秸稈飼料資源開發(fā)利用主體，鼓勵種養(yǎng)企業(yè)、農(nóng)民經(jīng)濟合作組織、飼料企業(yè)參與秸稈飼料收儲及加工，鼓勵大型養(yǎng)殖企業(yè)與農(nóng)戶之間的訂單生產(chǎn)模式，促進種植、養(yǎng)殖業(yè)的專業(yè)化分工。

四是要促進標準化規(guī)模養(yǎng)殖。標準化、規(guī)?；B(yǎng)殖是發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)的必由之路，是提高畜牧業(yè)經(jīng)濟效益和實現(xiàn)畜牧業(yè)健康發(fā)展的重要途徑。要加大標準化規(guī)模養(yǎng)殖扶持力度，大力開展示范創(chuàng)建，加快建立現(xiàn)代標準化生產(chǎn)體系，著力解決生產(chǎn)中“小散亂”的問題。要積極推進畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，重點支持建設一批標準高、規(guī)模大和市場開拓、產(chǎn)品開發(fā)、基地帶動能力強的龍頭企業(yè)，鼓勵龍頭企業(yè)發(fā)展“公司+農(nóng)戶”、“公司+基地”等模式。要加快專業(yè)合作組織、養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)牧場的發(fā)展進度，帶動農(nóng)戶發(fā)展標準化規(guī)模養(yǎng)殖。堅持種養(yǎng)結合、循環(huán)利用，集成提煉經(jīng)濟高效的糞污處理技術模式，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)互動、優(yōu)勢互補、相互促進、共同發(fā)展。