勞動關(guān)系市場化與勞工權(quán)益保護(hù)：中國勞動關(guān)系政策的發(fā)展路徑與策略

吳清軍 劉 宇

20世紀(jì)80年代以來，中國勞動關(guān)系政策經(jīng)歷了歷史性的轉(zhuǎn)變，即從計劃經(jīng)濟(jì)時期國家統(tǒng)一勞動計劃與管理的政策轉(zhuǎn)向了以市場化的勞動關(guān)系為核心的政策體系。在歐美國家，勞動關(guān)系政策主要是為了解決勞工問題［1］；在中國，為了配合勞動力市場的建立與發(fā)展，勞動關(guān)系政策除了實(shí)現(xiàn)勞工權(quán)益保護(hù)的目標(biāo)之外，另一個需要解決的核心問題是勞動關(guān)系的市場化。所以，在市場轉(zhuǎn)型時期，勞動關(guān)系的市場化和解決勞工問題成為中國勞動關(guān)系政策的兩大核心目標(biāo)。

本文以兩大核心政策目標(biāo)為邏輯線索，梳理中國勞動關(guān)系政策的發(fā)展歷程與策略選擇。文章將回答以下幾個問題：第一，圍繞這兩個核心目標(biāo)，勞動關(guān)系政策構(gòu)建了哪些政策與制度？第二，在改革開放的30多年時間中，勞動關(guān)系政策在不同時期所要解決的重點(diǎn)問題是什么？第三，目前勞動關(guān)系政策存在哪些缺陷與問題？第四，如何完善和發(fā)展勞動關(guān)系政策體系？

一、文獻(xiàn)述評

作為社會政策的一部分，勞動關(guān)系政策是指由政府制定的用以保障勞動者基本權(quán)益的各類法律、法規(guī)和條例等。①喬健認(rèn)為，從勞工政策的內(nèi)容來看，可以將其劃分為勞動關(guān)系政策、勞動條件政策、勞工福利保障政策、勞動環(huán)境政策、勞動監(jiān)察政策、就業(yè)安全政策六種類型。參見喬健：《加強(qiáng)對轉(zhuǎn)型時期勞工政策的研究》，載 《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》，2005（3）。在這里，他把勞工政策與勞動力市場政策和勞動政策進(jìn)行了區(qū)分。但是，在國外學(xué)者的論述中，對勞工政策的界定較為模糊，即認(rèn)為解決勞工問題的政策都屬于勞工政策。所以，在本文中，基本上把勞工政策等同于勞動關(guān)系政策。佟新認(rèn)為，勞工政策要滿足兩方面內(nèi)容：一是要解決勞動者所需解決的公共問題，如勞動時間、勞動保護(hù)、勞動安全、最低工資標(biāo)準(zhǔn)等社會控制問題，可稱為勞工政策的“控制性”；二是要有能力和具體的辦法解決社會存在的損害勞動者權(quán)益的公共問題，可稱為勞工政策的 “效能性”。［2］如果按此界定，勞動關(guān)系政策的核心目標(biāo)在于通過立法解決勞工問題。喬健做了類似的表述，他認(rèn)為，狹義的勞工政策一般是指由國家向勞動者提供制度化的權(quán)益保障和服務(wù)，廣義的勞工政策可延伸到那些對勞工問題有重要影響的政治、經(jīng)濟(jì)及社會政策方面。［3］所以，無論是從狹義還是從廣義的角度進(jìn)行界定，勞工政策的核心目標(biāo)都在于解決勞工問題。但是，中國的勞動關(guān)系政策面臨著工業(yè)化和市場化轉(zhuǎn)型的問題，輔助和促進(jìn)勞動力市場的發(fā)展也成為其核心目標(biāo)之一。因此，在以往分析中國勞動關(guān)系政策的文獻(xiàn)當(dāng)中，學(xué)者們通常會用 “勞動力市場政策”來取代勞動關(guān)系政策。概念的混用充分說明，在市場轉(zhuǎn)型時期，勞動關(guān)系政策的側(cè)重點(diǎn)主要放在制定和完善勞動力市場規(guī)則方面，目的在于促進(jìn)勞動力市場自由化和高效運(yùn)行。

那么，該如何研究中國的勞動關(guān)系政策呢？國外研究勞動關(guān)系政策的文獻(xiàn)偏重于具體國度的政策與制度。例如，美國學(xué)者側(cè)重于研究1935年以來的集體談判制度、平等就業(yè)制度以及公平勞動制度。［4］用這些國外的研究成果來分析中國勞動關(guān)系政策，存在著一定的欠缺，因?yàn)椋旱谝?，中國與歐美市場經(jīng)濟(jì)國家勞動關(guān)系政策發(fā)展的歷程存在巨大的差異；第二，對歐美國家具體政策的研究成果難以從總體上把握中國勞動關(guān)系政策框架與體系。所以，我們在分析中國勞動關(guān)系政策時，將政策所要解決的問題和所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)作為分析的切入點(diǎn)，具體研究政策在不同階段是如何解決現(xiàn)實(shí)問題的，即如何解決勞動關(guān)系的市場化與勞工權(quán)益保護(hù)這兩個問題。

關(guān)于中國勞動關(guān)系政策要促進(jìn)實(shí)現(xiàn)勞動關(guān)系市場化的目標(biāo)，學(xué)界已給出了很多分析。弗里德曼 （Eli Friedman）和李靜君 （Lee Ching Kwan）認(rèn)為，在過去30多年的時間里，雇傭勞動的商品化和短期化貫穿于中國雇傭關(guān)系的整個改革過程。在從計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，中國首先要解決的問題是建立市場經(jīng)濟(jì)。作為市場經(jīng)濟(jì)建立和完善的配套制度，勞動關(guān)系政策的基本任務(wù)和目標(biāo)是要解決勞動關(guān)系的市場化問題，但中國過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶來了勞動關(guān)系的短期化問題。［5］沃納 （Malcolm Warner）認(rèn)為，1978年改革開放之后，中國首先要解決的問題是如何打破 “鐵飯碗”，從計劃經(jīng)濟(jì)時期的單位制轉(zhuǎn)向市場化的契約用工制度。這種轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)在中國勞動關(guān)系政策的轉(zhuǎn)型上，而且直接影響到工作場所中人力資源的管理工作。［6］岳經(jīng)綸 （Ngok Kinglun）以1994年的 《勞動法》和2007年的 《勞動合同法》為分析重點(diǎn)，研究中國勞動關(guān)系政策和勞動立法的市場化轉(zhuǎn)型。［7］他認(rèn)為，推動中國勞動關(guān)系政策轉(zhuǎn)型的巨大動力來自于20世紀(jì)70年代末80年代初的失業(yè)危機(jī)，國家為解決失業(yè)危機(jī)逐漸釋放了對勞動力流動的控制與工作分配。在之后的20多年時間里，中國勞動關(guān)系政策最重要的變化是市場化的勞動合同關(guān)系替代了終身雇傭關(guān)系，勞動力市場替代了國家工作分配。西蒙·克拉克 （Simon Clarke）等人也表述了同樣的觀點(diǎn)，認(rèn)為中國勞動關(guān)系的改革可以視為用勞動合同規(guī)范替代了行政管理的規(guī)范。［8］為了建立市場經(jīng)濟(jì)和進(jìn)入全球市場，中國政府對傳統(tǒng)行政管理的勞動關(guān)系規(guī)范進(jìn)行了拆分，建立了一套新的制度規(guī)范，即市場化的勞動合同規(guī)范體系。這套新的勞動關(guān)系規(guī)范體系主要體現(xiàn)在三個方面：勞動關(guān)系的合同制度、勞動爭議處理的三方機(jī)制以及工會與雇主之間的集體協(xié)商制度。這三項(xiàng)制度的目標(biāo)是一致的，即要建立符合市場經(jīng)濟(jì)體制要求的勞動關(guān)系規(guī)范體系。

在上面的文獻(xiàn)中，學(xué)者們的觀點(diǎn)較為一致，都認(rèn)為中國勞動關(guān)系政策轉(zhuǎn)型的主要目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)勞動關(guān)系的市場化。但是，按照國外勞動關(guān)系政策的界定，勞動關(guān)系政策的核心目標(biāo)在于解決勞工問題。那么，改革開放以來中國勞動關(guān)系政策的轉(zhuǎn)型是如何處理這兩大目標(biāo)的呢？

弗里德曼和李靜君認(rèn)為，勞動關(guān)系的市場化必然會帶來勞工的不滿和反抗，所以國家通過勞動法律和調(diào)解仲裁的機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)勞動沖突得到個體化和制度化的解決。勞動立法和勞動關(guān)系制度的構(gòu)建是國家規(guī)范和控制勞工反抗的策略，國家通過立法的途徑來化解勞工反抗，從而維護(hù)社會的穩(wěn)定。［9］他們認(rèn)為，勞動關(guān)系政策改革的主要目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)勞動關(guān)系的市場化，同時也要通過立法的形式來控制勞工的反抗。在這里，他們把勞工問題視為勞工反抗，所以勞動關(guān)系政策的兩個目標(biāo)是一致的，解決勞工反抗問題就是為了更好地實(shí)現(xiàn)勞動關(guān)系的市場化。在他們看來，勞動關(guān)系政策起不到維護(hù)勞動者權(quán)益的作用。

與他們的觀點(diǎn)相類似，有些學(xué)者認(rèn)為，勞動關(guān)系政策改革的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)勞動關(guān)系的市場化，但同時也要實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)?？死说热苏J(rèn)為，在新的市場化勞動關(guān)系規(guī)范中，勞動法律和政策必然要考慮是否與發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。國家在建立市場化勞動關(guān)系規(guī)范的同時，也加強(qiáng)了國家對勞工的控制，通過控制勞動關(guān)系規(guī)范，起到維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。［10］

但也有學(xué)者認(rèn)為，中國勞動關(guān)系政策的改革是在尋求勞動關(guān)系市場化和個體權(quán)益保護(hù)的平衡。在岳經(jīng)綸看來，在新的勞動關(guān)系政策體系中，勞工政策對勞動關(guān)系的治理職能得到了加強(qiáng)。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會穩(wěn)定的前提下，勞動關(guān)系政策一直在尋求穩(wěn)定勞動關(guān)系市場化改革和保護(hù)勞工權(quán)益的平衡。他認(rèn)為：就整體而言，在市場化、工業(yè)化和全球化的沖擊和制約下，中國的勞動關(guān)系政策在資本與勞工、效率與公平、發(fā)展與穩(wěn)定之間左沖右突，艱難地尋求平衡，但是，市場轉(zhuǎn)型期中國勞動關(guān)系政策的主要問題是對勞動問題缺乏前瞻性和整合性的回應(yīng)，沒有切實(shí)保障勞工權(quán)益。［11］在他看來，決策者們把勞工問題簡化成經(jīng)濟(jì)問題或人力資源問題，把勞動政策等同于就業(yè)政策，或者說，把勞動政策主要理解為就業(yè)政策。所以，應(yīng)該在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，重新思考轉(zhuǎn)型期的勞動關(guān)系政策，把勞動關(guān)系政策的重心放在勞工權(quán)益的保護(hù)上。

通過對文獻(xiàn)的梳理，我們發(fā)現(xiàn)，對于勞動關(guān)系政策要實(shí)現(xiàn)勞動關(guān)系市場化這一目標(biāo)，學(xué)界達(dá)成了共識，但對于解決勞工問題的目標(biāo)卻存在一定的分歧。對于以上觀點(diǎn)，我們認(rèn)為都存在著一定的偏頗。第一，忽視了勞動關(guān)系政策對勞工權(quán)益的保護(hù)。李靜君和克拉克等人僅看到勞動關(guān)系政策對基層產(chǎn)業(yè)秩序進(jìn)行規(guī)范的作用，卻沒有看到自1994年以來勞動關(guān)系政策對勞工權(quán)益的保護(hù)，特別是 《勞動法》、《勞動合同法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等相關(guān)法律法規(guī)對勞動者權(quán)益的保護(hù)。第二，對勞工權(quán)益保護(hù)的分析過于模糊。岳經(jīng)綸雖然看到了目前勞動關(guān)系政策對勞動者權(quán)益的保護(hù)，但卻未對勞動者個體權(quán)益保護(hù)和集體權(quán)益保護(hù)進(jìn)行詳細(xì)的區(qū)分和分析。第三，未對勞動關(guān)系政策在過去30多年的發(fā)展歷程進(jìn)行區(qū)分。在這些學(xué)者的分析中，都把勞動關(guān)系政策發(fā)展看成是一成不變的過程，實(shí)際上在不同的時間段，中國勞動關(guān)系政策所要解決的問題存在著一定差異。

所以，在文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)上，我們對研究當(dāng)前的勞動關(guān)系政策提出三點(diǎn)基本預(yù)設(shè)：第一，勞動關(guān)系的市場化和勞工權(quán)益保護(hù)是勞動關(guān)系政策要解決的兩大基本問題；第二，要對勞動關(guān)系政策的發(fā)展歷程進(jìn)行階段性劃分，在不同階段，勞動關(guān)系政策所要解決的核心問題是不一樣的；第三，勞動者權(quán)益保護(hù)要區(qū)分為個體勞動權(quán)益保護(hù)和集體勞動權(quán)益保護(hù)，現(xiàn)有的勞動關(guān)系政策的重點(diǎn)在于保護(hù)個體勞動權(quán)益，忽視了對集體勞動權(quán)益的保護(hù)。

二、從勞動關(guān)系市場化向勞工權(quán)益保護(hù)轉(zhuǎn)型

根據(jù)上述三個基本假定，我們對勞動關(guān)系政策發(fā)展的不同階段以及所要重點(diǎn)解決的問題進(jìn)行初步界定。第一階段，1978年至20世紀(jì)90年代初期，勞動關(guān)系政策主要解決的問題是勞動關(guān)系的市場化。第二階段，20世紀(jì)90年代中期至21世紀(jì)初，勞動關(guān)系政策主要解決的問題仍然是勞動關(guān)系的市場化，同時開始解決個體勞動權(quán)益保護(hù)的問題。第三階段，21世紀(jì)初至今，勞動關(guān)系的市場化基本實(shí)現(xiàn)，勞動關(guān)系政策主要解決個體勞動權(quán)益保護(hù)的問題，同時開始關(guān)注解決集體勞動權(quán)益保護(hù)問題。

第一階段，1978—1993年。改革開放初期，為配合國有企業(yè)改革和市場經(jīng)濟(jì)體制建立，國家在勞動就業(yè)、勞動用工、勞動報酬、社會保險與福利及勞動關(guān)系等領(lǐng)域進(jìn)行了改革，頒布了一系列相關(guān)的勞動政策。這一時期的勞動關(guān)系政策是作為市場經(jīng)濟(jì)改革的配套政策而出現(xiàn)的，屬于寬泛意義上的勞動政策的一部分。所以，這一階段的勞動關(guān)系政策要解決的核心問題是促進(jìn)勞動關(guān)系的市場化，配合國有企業(yè)就業(yè)與用工制度改革和勞動力市場的建立。在這一時期，保護(hù)勞工權(quán)益的目標(biāo)并非核心目標(biāo)。

自20世紀(jì)50年代以來，我國國有企業(yè)逐步建起一套 “固定工”的用工制度，職工和單位、國家之間形成的是一種終身固定的隱性社會契約關(guān)系。［12］20世紀(jì)80年代勞動政策改革的直接目的就在于建立勞動力市場，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建市場化的勞動關(guān)系，改變國家、單位和職工利益一體化的用工模式，打破國家統(tǒng)籌統(tǒng)包的就業(yè)、管理與收入分配的勞動制度。［13］這一階段勞動關(guān)系政策改革主要體現(xiàn)在勞動合同制度的試行與初步發(fā)展上。1983年，當(dāng)時的勞動人事部頒布了《關(guān)于積極試行勞動合同制的通知》，開啟了勞動合同制度的改革，在全國開始試行勞動合同制度。此次推行勞動合同制的目的在于： “打破‘鐵飯碗’、‘大鍋飯’，真正實(shí)行 ‘各盡所能、按勞分配’的社會主義原則，充分調(diào)動人們的社會主義積極性，解放生產(chǎn)力”。

時隔三年，國務(wù)院于1986年7月頒布了《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》，明確規(guī)定，在國營企業(yè)新招用的工人中推行勞動合同制度，使企業(yè)可以根據(jù)生產(chǎn)的需要確定對勞動力的需求，當(dāng)勞動合同期滿時，企業(yè)可以根據(jù)需要，延續(xù)或終止合同。該規(guī)定還指出： “用工形式，由企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)、工作的特點(diǎn)和需要確定，可以招用五年以上的長期工、一年至五年的短期工和定期輪換工。不論采取哪一種用工形式，都應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)定簽訂勞動合同。企業(yè)招用一年以內(nèi)的臨時工、季節(jié)工，也應(yīng)當(dāng)簽訂勞動合同。”并且，不僅要在國營企業(yè)推行勞動合同制度，而且國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體在常年性崗位上招用的工人也要執(zhí)行勞動合同制度。當(dāng)時國務(wù)院推動勞動合同制的核心目標(biāo)仍在于 “增強(qiáng)企業(yè)的活力，充分發(fā)揮勞動者的積極性和創(chuàng)造性”，所以，此階段的勞動合同制度仍然是國有企業(yè)改革和勞動力市場的配套政策。

到1992年，勞動部又頒布了 《關(guān)于擴(kuò)大試行全員勞動合同制的通知》。在1986年的 《規(guī)定》中，還是實(shí)行 “老人老辦法，新人新辦法”的原則，即新招用的職工實(shí)行勞動合同制度，而對固定工沒有硬性的要求。但是，1992年的《通知》要求企業(yè)實(shí)行全員勞動合同制，明確規(guī)定： “試行全員勞動合同制，重點(diǎn)是在國營大、中型企業(yè)和新建國營企業(yè)，其他有條件的企業(yè)也要積極試行。在企業(yè)內(nèi)部，試行全員勞動合同制的范圍包括企業(yè)干部、固定工人、勞動合同制工人及其他工人。試點(diǎn)企業(yè)中新進(jìn)的職工，包括按國家規(guī)定統(tǒng)一分配的大、中專畢業(yè)生，城鎮(zhèn)復(fù)員退伍軍人，軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部以及外單位流動進(jìn)入企業(yè)的原固定職工等均試行全員勞動合同制?！痹囆腥珕T勞動合同制的目的在于，“適應(yīng)社會主義有計劃商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有利于搞好國營大中型企業(yè)，合理配置勞動力，保障企業(yè)和職工的合法權(quán)益，維護(hù)職工的主人翁地位，調(diào)動企業(yè)和職工的積極性，提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益，推動生產(chǎn)力發(fā)展”。所以，推動勞動合同制度的核心目標(biāo)仍然未發(fā)生根本性變化。

第二階段，1994—2001年。20世紀(jì)90年代初期，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制開始建立，隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的推行與私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工作單位不再是職工 “依附型”的組織，無論是國有企業(yè)還是私營企業(yè)，都變成了 “無序?qū)Ｖ啤钡陌詸?quán)組織。［14］李靜君認(rèn)為，進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)初期階段的中國企業(yè)已超越了華爾德 （Andrew Walder）研究的 “新傳統(tǒng)主義”下的單位［15］，企業(yè)在用工、勞動報酬和解雇工人時都存在隨意性，工人已不再是企業(yè)的 “主人翁”，勞動力僅是勞動力市場中的商品而已，勞動者的權(quán)益受到了極大的損害。所以，從1994年開始，中國的勞動關(guān)系政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)向，在繼續(xù)推動勞動關(guān)系市場化的同時，開始關(guān)注勞動者權(quán)益的保護(hù)。但這一時期的市場經(jīng)濟(jì)體制仍不完善，國有企業(yè)在1997年之后又加大了改革的力度，在 “下崗分流、減員增效”的政策導(dǎo)引下，勞動關(guān)系政策繼續(xù)保留著促進(jìn)勞動關(guān)系市場化的功能。因此，這一階段勞動關(guān)系政策主要解決的是勞動關(guān)系的市場化以及保護(hù)市場經(jīng)濟(jì)中勞動者的權(quán)益問題。

這一階段以1994年 《中華人民共和國勞動法》等法律法規(guī)的頒布為標(biāo)志?！秳趧臃ā返谝粭l明確規(guī)定了該部法律的宗旨，即 “為了保護(hù)勞動者的合法權(quán)益，調(diào)整勞動關(guān)系，建立和維護(hù)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的勞動制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步”。該條明確規(guī)定了 《勞動法》實(shí)施的是對勞動者權(quán)益 “單保護(hù)”的宗旨，也說明中國的勞動關(guān)系政策回到了國際上普遍采取的保護(hù)勞動力市場中勞動者權(quán)益的軌道上來。在 《勞動法》的具體規(guī)定中，勞動者享有一系列的權(quán)利保護(hù)，如 “勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動報酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會保險和福利的權(quán)利、提請勞動爭議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動權(quán)利”?！秳趧臃ā芳仁菍?0世紀(jì)90年代初期勞動者受損局面的扭轉(zhuǎn)，同時也奠定了直到今天整個勞動關(guān)系政策的基準(zhǔn)。它不僅有效地保護(hù)了勞動者權(quán)益，而且也對中國市場經(jīng)濟(jì)的完善與發(fā)展起到了重要的作用。

此外，國家還頒布了一系列法律法規(guī)，對勞動者在工資、工時、勞動安全與衛(wèi)生以及女職工和未成年工等方面的權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。例如，1994年勞動部發(fā)布 《工資支付暫行規(guī)定》，以維護(hù)勞動者獲取勞動報酬的權(quán)利，并規(guī)范用人單位的工資支付行為。1995年國務(wù)院頒布 《關(guān)于職工工作時間的規(guī)定》，規(guī)定了勞動者每日工作8小時、每周工作40小時的制度，以維護(hù)勞動者的休息權(quán)利。1992年以后，國家相繼頒布了 《礦山安全法》、《礦山安全法實(shí)施條例》以及 《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī)，保護(hù)了勞動者獲得勞動安全衛(wèi)生的權(quán)利。另外，國家還頒布了 《女職工權(quán)益保護(hù)法》、《未成年工特殊保護(hù)規(guī)定》等，對女職工和未成年工實(shí)施特殊保護(hù)。這些法律法規(guī)從勞動者權(quán)益的各個方面進(jìn)行了具體規(guī)定，對市場經(jīng)濟(jì)中勞動者的權(quán)益起到了有效的保護(hù)作用。

在20世紀(jì)90年代中后期，勞動關(guān)系的市場化并沒有全部完成，1998年又開始大范圍實(shí)行“下崗分流、減員增效”的國有企業(yè)改革，來推動勞動關(guān)系的市場化。所以，勞動關(guān)系政策在解決勞動者權(quán)益保護(hù)問題的同時，仍然要解決勞動關(guān)系市場化的問題。在這一階段，勞動合同制度實(shí)現(xiàn)了巨大的突破。1994年勞動部發(fā)布了 《關(guān)于全面實(shí)行勞動合同制度的通知》，這是在1992年全面試行勞動合同制度的基礎(chǔ)上的進(jìn)一步發(fā)展。該通知明確規(guī)定了要在企業(yè)實(shí)行全員勞動合同制度，改變固定工的用工制度。在此基礎(chǔ)上，勞動部又于1995年和1996年相繼發(fā)布了 《關(guān)于貫徹執(zhí)行勞動法若干問題的意見》和 《關(guān)于實(shí)行勞動合同制度若干問題的通知》，對企業(yè)各種特殊人員，包括企業(yè)黨委書記、廠長、停薪留職工人和臨時工簽訂勞動合同的問題做了具體規(guī)定。這些文件的頒布促進(jìn)了勞動合同制度的發(fā)展，有力地推動了勞動關(guān)系的市場化進(jìn)程。

第三階段，2002年至今。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著國有企業(yè)改革的深入開展和統(tǒng)一勞動力市場的建立與發(fā)展，勞動關(guān)系的市場化基本完成，初步實(shí)現(xiàn)了從以政府為主體的行政控制到以企業(yè)為主體的市場調(diào)節(jié)的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)為：勞動關(guān)系的歸屬企業(yè)化、勞動關(guān)系調(diào)節(jié)市場化和勞動關(guān)系規(guī)范契約化。［16］但勞動權(quán)益受損的狀況并沒有得到根本改善，所以，國家加大了勞動關(guān)系政策的推行力度，頒布了一系列法律法規(guī)。這一階段的勞動關(guān)系政策所要解決的核心問題不再是勞動關(guān)系市場化的問題，而是保護(hù)勞動者權(quán)益的問題。當(dāng)然，這一階段勞動者權(quán)益的保護(hù)并不僅限于個體勞動者權(quán)益的保護(hù)，同時也開始關(guān)注集體勞動權(quán)益保護(hù)的問題。

勞動關(guān)系政策對勞動者個體權(quán)益的保護(hù)，集中表現(xiàn)在兩個方面：第一，勞動關(guān)系法律法規(guī)的頒布；第二，對農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)。自2002年開始，國家陸續(xù)頒布了 《安全生產(chǎn)法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動合同法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》以及 《社會保險法》等法律，同時還頒布了 《最低工資規(guī)定》、《工傷保險條例》、《勞動保障監(jiān)察條例》、《安全生產(chǎn)許可條例》、《勞動合同法實(shí)施條例》、 《勞動爭議調(diào)解仲裁法實(shí)施條例》等法規(guī)。這10年勞動關(guān)系政策制定的數(shù)目和涵蓋的范圍，是改革開放之后從未出現(xiàn)過的。勞動關(guān)系政策對勞動者就業(yè)、工資、工時、勞動合同、勞動安全與衛(wèi)生以及培訓(xùn)等各方面權(quán)益進(jìn)行了保護(hù)。以 《中華人民共和國勞動合同法》為例，法律的立法宗旨就在于保護(hù)勞動者的權(quán)益，即 “為了完善勞動合同制度，明確勞動合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，保護(hù)勞動者的合法權(quán)益，構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系”。《勞動合同法》要求通過勞動合同的形式保護(hù)勞動者的合法權(quán)益，限制用人單位單方面決定勞動過程中涉及勞動者權(quán)益的事項(xiàng)?？偟膩碚f，勞動關(guān)系政策在近10年取得了巨大發(fā)展，不僅涉及的主題增加了，而且對勞動者個體權(quán)益的保護(hù)力度也加大了。

對農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)是從規(guī)范企業(yè)拖欠工資開始的。從2003年開始，國務(wù)院和各部委頒發(fā)了一系列文件來解決農(nóng)民工工資拖欠問題，如2003年國務(wù)院發(fā)布了 《關(guān)于切實(shí)解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題的通知》，2003年勞動部和建設(shè)部發(fā)布了 《關(guān)于切實(shí)解決建筑業(yè)企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題的通知》，2003年建設(shè)部發(fā)布了 《關(guān)于建立解決拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資問題情況報告制度的通知》，并且在2004年發(fā)布了 《關(guān)于進(jìn)一步解決拖欠農(nóng)民工工資問題的緊急通知》，勞動部也在2004年發(fā)布了 《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》。這些法規(guī)的頒布為解決農(nóng)民工工資拖欠問題起到了有效的作用。

除了工資之外，國家還頒布了其他政策文件來保護(hù)農(nóng)民工在就業(yè)、技能培訓(xùn)、工資、社會保障以及勞動安全與衛(wèi)生等方面的權(quán)益，其中最為突出的是2006年國務(wù)院頒布的 《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》。該意見的宗旨很明確，即“為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障農(nóng)民工合法權(quán)益，改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力合理有序轉(zhuǎn)移，推動全面建設(shè)小康社會進(jìn)程”。要重點(diǎn)解決的是當(dāng)時農(nóng)民工存在的一系列的權(quán)益受損嚴(yán)重的問題，即 “工資偏低，被拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重；勞動時間長，安全條件差；缺乏社會保障，職業(yè)病和工傷事故多；培訓(xùn)就業(yè)、子女上學(xué)、生活居住等方面也存在諸多困難，經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)益得不到有效保障”。該意見把解決好農(nóng)民工問題視為關(guān)系到社會公平正義與社會和諧穩(wěn)定的問題，為農(nóng)民工權(quán)益的各方面提供了政策上的保障，為保護(hù)農(nóng)民工在勞動力市場中的權(quán)益起到了關(guān)鍵性作用。

雖然進(jìn)入新世紀(jì)以后勞動關(guān)系政策加大了對勞動者權(quán)益保護(hù)的力度，但是勞資矛盾和沖突仍然激烈，停工和游行等群體性事件時有發(fā)生。自2004年開始，國家加大了對集體勞動權(quán)益的保護(hù)。2004年勞動部發(fā)布了 《集體合同規(guī)定》，明確規(guī)定，用人單位在確定勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)、保險福利等事項(xiàng)時，要與本單位職工進(jìn)行集體協(xié)商，簽訂集體合同。2010年，國家人力資源和社會保障部、全國總工會以及中國企業(yè)聯(lián)合會／中國企業(yè)家協(xié)會聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于深入推進(jìn)集體合同制度實(shí)施彩虹計劃的通知》，開始在全國范圍內(nèi)全面大力推行集體合同制度。全國總工會于2010年提出了 “兩個普遍”，并于2011年下發(fā)了 《中華全國總工會2011—2013年深入推進(jìn)工資集體協(xié)商工作規(guī)劃》。這些關(guān)于集體協(xié)商與集體合同的勞動關(guān)系政策，在一定程度上保護(hù)了勞動者的集體勞動權(quán)益。

回顧勞動關(guān)系政策30多年的發(fā)展歷程，我們看到，勞動關(guān)系政策在不同時段所要解決的核心問題是不一樣的。在進(jìn)入新世紀(jì)之前，勞動關(guān)系的市場化和保護(hù)勞動者權(quán)益一直是兩大核心問題，但不同的歷史階段所要解決問題的側(cè)重點(diǎn)有所不同。當(dāng)勞動關(guān)系市場化基本完成之后，勞動關(guān)系政策所要解決的核心問題便轉(zhuǎn)向了勞動者權(quán)益保護(hù)，勞動關(guān)系政策也從改革初始的市場經(jīng)濟(jì)配套政策轉(zhuǎn)向了勞工政策。當(dāng)時的勞動關(guān)系政策對勞動者個體權(quán)益進(jìn)行了較為全面的保護(hù)，對勞動者集體權(quán)益雖有涉及，但仍然存在著較大的欠缺與不足。

三、當(dāng)前勞動關(guān)系政策面臨的困境

1994年 《勞動法》頒布伊始，中國勞動關(guān)系政策就開始著手解決勞動者權(quán)益保障問題，但時至今日，個體勞動者權(quán)益受損現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。勞動關(guān)系領(lǐng)域中的問題不斷凸顯，暴露出目前的勞動關(guān)系政策在解決勞工問題時陷入了困境。那么，到底是勞動關(guān)系政策設(shè)計本身出現(xiàn)了問題，還是勞動關(guān)系政策在實(shí)施中出現(xiàn)了問題呢？

吳忠民認(rèn)為，目前中國現(xiàn)代型的勞動政策框架基本形成，但現(xiàn)階段仍然存在著明顯的不足之處。具體表現(xiàn)為：第一，勞動政策的體系化程度較低，即罷工政策缺失和雇主組織政策基本缺失；第二，勞動政策缺乏同一性和公平性；第三，勞動政策的執(zhí)行和落實(shí)十分不力，勞動政策的具體實(shí)施狀況同勞動政策的規(guī)定之間存在著幾乎是全方位的巨大落差。［17］喬健也認(rèn)為，中國轉(zhuǎn)型時期的勞工政策體系已經(jīng)形成，但其對勞工權(quán)益的保護(hù)是初步的和低水平的，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工、彈性就業(yè)人員及下崗失業(yè)人員等社會弱勢群體的權(quán)益保護(hù)亟待加強(qiáng)。他從政策的覆蓋范圍和實(shí)施效果兩個方面做了評估，具體表現(xiàn)在：（1）勞動合同制度覆蓋范圍主要在城鎮(zhèn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進(jìn)城農(nóng)民工還存在空白；（2）勞資集體協(xié)商工資制度的實(shí)施范圍和力度非常有限；（3）集體談判制度有待進(jìn)一步完善，勞動監(jiān)察制度難以發(fā)揮應(yīng)有作用；（4）勞動爭議處理制度存在設(shè)計上的缺陷。［18］

從上面兩位學(xué)者的分析當(dāng)中可以看出，學(xué)界在分析和解釋當(dāng)前勞動關(guān)系政策的問題時，普遍存在著兩大不足。具體表現(xiàn)為：第一，把勞動關(guān)系政策制度設(shè)計缺陷與政策實(shí)施中出現(xiàn)的問題混在一起，這樣一來，我們很難辨識目前到底是制度設(shè)計本身出現(xiàn)了問題，還是制度實(shí)施過程中出現(xiàn)了問題；第二，把勞動關(guān)系政策對勞動者個體權(quán)益的保護(hù)與對集體權(quán)益的保護(hù)混在一起分析，從而無法對目前的政策做出客觀的評價。

我們認(rèn)為，要解釋清楚目前勞動關(guān)系政策存在的困境，首先要把勞動關(guān)系政策設(shè)計缺陷與政策實(shí)施中的問題區(qū)分開來。當(dāng)然，這兩個問題是緊密聯(lián)系在一起的，但是，導(dǎo)致這兩大問題的原因非常復(fù)雜，一旦混為一談，就很難清晰且客觀地評價目前的政策體系。其次，要把勞動關(guān)系政策對勞動者個體權(quán)益的保護(hù)與對集體權(quán)益的保護(hù)區(qū)分開來。就目前的政策體系來說，對勞動者個體權(quán)益保護(hù)雖有不完善的地方，但中國的勞工標(biāo)準(zhǔn)與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)逐步接軌，保障的水平和范圍與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)差距并不大。目前存在的最大問題是，勞動關(guān)系政策沒有有效地保障勞動者集體權(quán)益。巴德認(rèn)為，自20世紀(jì)30年代 “羅斯福新政”實(shí)施以后，美國勞動關(guān)系政策是以集體談判和勞工標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)的，集體談判保障的是勞動者集體權(quán)益，而制定和實(shí)施勞工標(biāo)準(zhǔn)保障的是勞動者個體權(quán)益。所以，對比中美兩國，目前中國勞動關(guān)系政策最為關(guān)鍵的問題就在于集體勞動權(quán)益保護(hù)方面存在著嚴(yán)重缺陷。

這種缺陷和不足集中表現(xiàn)在中國勞動關(guān)系政策體系缺乏對勞動者的團(tuán)結(jié)權(quán)、罷工權(quán)和談判權(quán)等集體勞動權(quán)益的有效保護(hù)上。關(guān)于勞動者的團(tuán)結(jié)權(quán)，雖然 《工會法》（2001年修訂）規(guī)定工會是職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織，但是中國實(shí)行的是 “一元化”的工會組織體系，勞動者并不享有在全國總工會組織體系之外的結(jié)社自由。對于此問題，學(xué)界已做了很多探討，并且這一問題涉及工會組織體系、工會與黨和國家之間的復(fù)雜關(guān)系，所以在此不做更多討論。

關(guān)于罷工權(quán)的問題，也是目前學(xué)界探討的熱點(diǎn)話題，特別是2010年以來出現(xiàn)了較大范圍停工事件之后，更是社會的焦點(diǎn)問題。自1982年《憲法》（修訂）取消了 “罷工自由”之后，中國的勞動關(guān)系法律法規(guī)中就缺失了關(guān)于勞動者享有罷工權(quán)的明確規(guī)定，但同時法律法規(guī)也從來沒有關(guān)于禁止罷工的規(guī)定。［19］所以在目前勞動關(guān)系政策當(dāng)中，關(guān)于罷工權(quán)的規(guī)定基本上是空白，現(xiàn)行的 《勞動法》、《勞動合同法》、《工會法》及 《勞動爭議調(diào)解仲裁法》都未對罷工權(quán)和罷工問題做相應(yīng)規(guī)定。［20］罷工權(quán)相關(guān)規(guī)定的缺失， “從一個重要的方面造成中國勞動關(guān)系政策明顯的不完整性”［21］。所以，加快罷工權(quán)的立法，將是促使勞動關(guān)系政策趨于完整的不可或缺的部分。

關(guān)于集體談判權(quán)的問題，盡管進(jìn)入新世紀(jì)之后，中國加大了推動集體協(xié)商與集體合同制度的力度，但是目前對勞動者集體談判權(quán)的保護(hù)還存在著許多不完善的地方。集體協(xié)商與集體合同制度存在的問題主要表現(xiàn)在：第一，立法層次太低。雖然國家勞動和社會保障部于2000年發(fā)布了 《工資集體協(xié)商暫行規(guī)定》，2004年又修訂了《集體合同規(guī)定》，并且 《勞動合同法》就集體合同做了專門的規(guī)定，但到目前為止，中國還未就集體協(xié)商和集體合同頒布一部獨(dú)立的部門法，立法層級僅停留在政府部門的規(guī)章層面上。第二，設(shè)立的協(xié)商層級過低，大部分協(xié)商都設(shè)立在企業(yè)層級。雖然相關(guān)政策中規(guī)定工會可以在企業(yè)、行業(yè)、區(qū)域各個層級上進(jìn)行集體協(xié)商，但就目前的勞動關(guān)系政策來分析，集體協(xié)商的主要層級仍然是企業(yè)層級。從2009年開始，全國總工會推動全國實(shí)施區(qū)域性和行業(yè)性工資集體協(xié)商，但是就目前全總發(fā)布的幾個文件來看，在區(qū)域性和行業(yè)性層次的協(xié)商主體、協(xié)商代表選舉程序、協(xié)商過程以及簽訂集體合同程序等方面，在制度設(shè)計上都存在著嚴(yán)重的缺陷和不足。第三，對集體協(xié)商程序的規(guī)定過于簡單和模糊。集體協(xié)商要經(jīng)過反復(fù)多次的討價還價，協(xié)商的過程實(shí)際上也是雙方求同存異、逐步達(dá)成共識、解決矛盾和分歧的過程。［22］但是目前的政策法規(guī)對此的界定卻過于簡化，如在 《集體合同規(guī)定》中，僅用了第三十二、三十三、三十四、三十五條進(jìn)行規(guī)定協(xié)商的程序，其中真正規(guī)定程序的只有第三十四、三十五條，第三十二、三十三條分別是為協(xié)商做準(zhǔn)備的條文，目前中國集體協(xié)商制度在程序設(shè)定上存在缺陷與不足。

雖然勞動關(guān)系政策在勞動者集體權(quán)益保護(hù)方面存在著嚴(yán)重的缺陷和問題，但并不能否定近10年來在勞動者個體權(quán)益保護(hù)方面的作用與功能。既然政策在個體權(quán)益保護(hù)方面取得了進(jìn)步與發(fā)展，那么為什么目前中國勞動者的權(quán)益受損現(xiàn)象依然嚴(yán)重呢？我們認(rèn)為，在集體勞動權(quán)益得不到有效保障的情況下，個體勞動權(quán)益也難以取得根本性的保障。當(dāng)勞動者無法通過自發(fā)性組織進(jìn)行談判和罷工時，只能依賴于外部的力量來維護(hù)權(quán)益。這種外部的力量主要表現(xiàn)為：企業(yè)的自覺守法、政府勞動監(jiān)察與行政執(zhí)法以及通暢的仲裁與訴訟渠道。但是，目前這三種外部力量在維護(hù)勞動者權(quán)益方面都遇到了問題。首先，企業(yè)違法的成本過低，當(dāng)企業(yè)面對經(jīng)濟(jì)利益與勞動者權(quán)益保護(hù)的矛盾時，必然選擇前者，要使企業(yè)自覺遵守勞動法律法規(guī)非常困難。其次，目前的勞動監(jiān)察制度不完善與勞動監(jiān)察力量薄弱，也使得勞動者依賴政府行政力量來維護(hù)權(quán)益非常困難。第三，盡管 《勞動爭議調(diào)解仲裁法》實(shí)施后，勞動仲裁和訴訟的渠道通暢許多，但由于勞動仲裁與訴訟資源緊張、仲裁員隊(duì)伍整體素質(zhì)不高以及仲裁和訴訟銜接困難等問題，使得大部分勞動者很難通過仲裁和訴訟的渠道得到司法的救濟(jì)。所以說，在勞動者的集體權(quán)益無法保障的情況下，即使勞動關(guān)系政策對個體勞動權(quán)益保護(hù)設(shè)計得再完善，勞工標(biāo)準(zhǔn)與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)再接近，也無法保護(hù)勞動者的權(quán)益。當(dāng)勞動者內(nèi)部無法實(shí)現(xiàn)自我組織，只能通過外部的力量來維護(hù)權(quán)益時，就要求勞動領(lǐng)域外部的制度建設(shè)更加完善和整個國家體制進(jìn)行改革與創(chuàng)新，當(dāng)然，這已超出了勞動關(guān)系政策所能涉及的范圍。

四、小結(jié)

由于籠統(tǒng)地理解和分析勞動關(guān)系政策的發(fā)展會形成一定的偏差，所以本文以勞動關(guān)系政策所要解決的問題為線索，把勞動關(guān)系政策發(fā)展歷程劃分成三個階段來進(jìn)行具體的分析。西方市場經(jīng)濟(jì)國家勞動關(guān)系政策所要解決的核心問題是勞工問題，但是由于中國處于從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之中，解決勞動關(guān)系市場化和勞工問題始終貫穿于勞動關(guān)系政策發(fā)展的過程。進(jìn)入新世紀(jì)之后，勞動關(guān)系市場化基本完成，勞動關(guān)系政策所要解決的核心問題才全部轉(zhuǎn)向了解決勞工問題。

當(dāng)然，目前中國勞動關(guān)系政策在解決勞工問題時面臨著巨大的困難。但是，當(dāng)我們要去解釋和分析為什么勞工問題仍然未得到有效解決時，必須區(qū)分清楚勞動關(guān)系政策的制度設(shè)計和制度實(shí)踐之間的關(guān)系。我們不是要否認(rèn)二者之間的關(guān)系，如一般所言，政策設(shè)計是好的，而是制度實(shí)施過程出現(xiàn)了問題。在本文中，我們僅分析和評價了當(dāng)前勞動關(guān)系政策本身，由于政策實(shí)施出現(xiàn)的問題更為錯綜復(fù)雜，所以文章并沒有對此進(jìn)行更為深入的分析。只有把政策設(shè)計和政策實(shí)施區(qū)分開來，才能客觀地評價和分析當(dāng)前的政策體系。我國當(dāng)前的勞動關(guān)系政策設(shè)計在保障勞動者個體權(quán)益方面確實(shí)取得了較大的進(jìn)步和發(fā)展，但是對于勞動者集體權(quán)益的保障卻存在著較大的缺陷。這充分說明目前的政策體系還不完善，同時也反映出政策設(shè)計的起始點(diǎn)和指導(dǎo)思想都出現(xiàn)了一定的問題。僅有個體層面的權(quán)益保障而缺乏集體權(quán)益保障的政策，是無法從根本上保障勞動者權(quán)益的。當(dāng)勞動者的維權(quán)意識越來越強(qiáng)，市場經(jīng)濟(jì)越來越發(fā)達(dá)，勞動力市場的國際化程度越來越高時，中國的勞動關(guān)系政策的缺陷就會暴露得愈發(fā)明顯。要想解決目前勞動關(guān)系政策面臨的問題，完善和發(fā)展保障勞動者集體權(quán)益的政策就顯得至關(guān)重要。

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