溫州市強(qiáng)化畜牧業(yè)項(xiàng)目管理，提高資金使用效率的情況調(diào)查

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(溫州市畜牧獸醫(yī)局，浙江溫州 325000)

大力發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖，是促進(jìn)傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型的根本途徑。農(nóng)業(yè)部堅(jiān)持把發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖，作為建設(shè)現(xiàn)代畜牧業(yè)的工作著力點(diǎn)，并納入績效考核管理。2010年農(nóng)業(yè)部出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖的意見》，啟動(dòng)了全國畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范創(chuàng)建活動(dòng)，有效帶動(dòng)了地方示范創(chuàng)建工作的全面開展。

“十一五”期間，溫州市財(cái)政共投入生豬生產(chǎn)發(fā)展專項(xiàng)資金4480余萬元，用于市級適度規(guī)模生態(tài)豬場和生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(小區(qū))建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)助、國家或省級標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(小區(qū))建設(shè)項(xiàng)目的市級配套補(bǔ)助。這些補(bǔ)助項(xiàng)目的實(shí)施，有效地推進(jìn)了溫州市畜牧業(yè)由“低、小、散、亂”的小農(nóng)戶飼養(yǎng)向適度規(guī)模、生態(tài)飼養(yǎng)小區(qū)方向轉(zhuǎn)變，經(jīng)營方式由粗放經(jīng)營向集約化經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益顯著。

但是，這些項(xiàng)目建設(shè)在管理過程中也暴露出諸多不規(guī)范現(xiàn)象，如項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)評估不規(guī)范、項(xiàng)目資金管理不到位、項(xiàng)目驗(yàn)收不夠嚴(yán)格等問題，導(dǎo)致部分項(xiàng)目補(bǔ)助資金的浪費(fèi)和損失，項(xiàng)目管理單位亟需完善和規(guī)范，以提高項(xiàng)目資金的使用效率。

1 畜牧業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的成效

1.1工商資本大量反哺畜牧業(yè)，養(yǎng)殖規(guī)模化程度明顯提高 據(jù)調(diào)查，繼國家、省、市等有關(guān)部門出臺了生豬生產(chǎn)補(bǔ)助政策后，溫州市各縣(市、區(qū))也相繼出臺了一系列政策措施，在土地、規(guī)劃、立項(xiàng)、融資等方面給予大力支持。由于扶持生豬生產(chǎn)等政策的驅(qū)動(dòng)，各地投資現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)化生態(tài)畜牧業(yè)的熱情高漲，不少工商資本紛紛投資畜牧業(yè)，形成了良好的畜牧業(yè)發(fā)展氛圍。

據(jù)調(diào)查，近年來溫州市新建的232家規(guī)模豬場中，由工商資本投入的項(xiàng)目約占70%～80%，其余則由原來從事養(yǎng)豬多年的專業(yè)戶對舊場進(jìn)行改建或擴(kuò)建的項(xiàng)目。

1.2嚴(yán)格防疫制度落實(shí)，疫病防控水平明顯提高 按照要求，新建養(yǎng)殖場必須制定嚴(yán)格的防疫制度。

一是采用程序化的免疫方式開展科學(xué)免疫，國家規(guī)定的口蹄疫、豬瘟、高致病性藍(lán)耳病、高致病性禽流感等疫病的強(qiáng)制免疫密度達(dá)100%以上，建立起有效的免疫屏障，大大降低了重大動(dòng)物疫病發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

二是建立嚴(yán)格的消毒和隔離措施，提供良好的養(yǎng)殖衛(wèi)生環(huán)境。

三是建設(shè)配套病死動(dòng)物無害化處理設(shè)施，規(guī)范處理病死動(dòng)物，完善檢疫制度，有效遏制動(dòng)物疫病的傳播。

四是建立健全養(yǎng)殖檔案、免疫檔案和免疫標(biāo)識管理，以利動(dòng)物疫病和產(chǎn)品質(zhì)量安全的溯源查源。

1.3標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求明確，生態(tài)與健康養(yǎng)殖水平明顯提升 按照標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，新建養(yǎng)殖場必須強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境與健康養(yǎng)殖建設(shè)，養(yǎng)殖場排泄物必須達(dá)標(biāo)排放。

據(jù)調(diào)查，目前該市新建的畜牧場多數(shù)采用“能源生態(tài)養(yǎng)殖模式”、“農(nóng)牧結(jié)合零排放養(yǎng)殖模式”等治理養(yǎng)殖排泄物，基本做到達(dá)標(biāo)排放或零排放。推進(jìn)生態(tài)與健康養(yǎng)殖良性循環(huán)，促進(jìn)了生豬生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

1.4項(xiàng)目資金帶動(dòng)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益明顯 據(jù)調(diào)查，“十一五”期間，全市已建成生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(小區(qū))232家，總投資3.908億元，新改擴(kuò)建欄舍31萬余m2。其中，部級生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(小區(qū))60家，總投資1.132億元，國家投入資金2895萬元；省級溫臺麗生態(tài)養(yǎng)殖場58家，總投資0.58億元，省財(cái)政投入1160萬元；建設(shè)市級生態(tài)養(yǎng)豬場(小區(qū))114家，總投資2.196億元，新(改、擴(kuò))建豬舍13萬余m2。

通過各級生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(小區(qū))建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施和帶動(dòng)，2010年比2007年新增存欄母豬21853頭，新增生豬出欄30萬頭，提高豬肉自給率10個(gè)百分點(diǎn)，一定程度上緩解了該市生豬供應(yīng)過于依賴外地的局面，促進(jìn)了農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增效。

2 項(xiàng)目建設(shè)管理中存在的主要問題

2.1項(xiàng)目立項(xiàng)評估欠科學(xué)

一是部分項(xiàng)目立項(xiàng)指南不夠完善，缺乏有效的指導(dǎo)性，項(xiàng)目具體申報(bào)績效目標(biāo)不夠明確、細(xì)化，內(nèi)容相對簡單，缺少具體的績效目標(biāo)，以致各項(xiàng)目實(shí)施單位申報(bào)的具體補(bǔ)助內(nèi)容不完整、不規(guī)范，出現(xiàn)國家、省、市、縣重復(fù)補(bǔ)助。

二是項(xiàng)目主管單位在立項(xiàng)評估時(shí)，忽視科學(xué)、客觀地分析當(dāng)?shù)刈匀粭l件、發(fā)展前景、市場需求和項(xiàng)目實(shí)施的效益情況，一味地爭取資金，盲目申報(bào)建設(shè)項(xiàng)目。

三是對一些項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案和可行性研究的論證、審定和批復(fù)，缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范程序，致使部分項(xiàng)目論證時(shí)雖可行，但在實(shí)際實(shí)施中產(chǎn)生不可行因素，從而出現(xiàn)部分項(xiàng)目建成后不能發(fā)揮其應(yīng)有效益，造成項(xiàng)目資金浪費(fèi)。

四是有部分項(xiàng)目，立項(xiàng)評估時(shí)忽視項(xiàng)目承擔(dān)單位的技術(shù)力量及生產(chǎn)管理能力，導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施或?qū)嵤┎煌晟啤?/p>

2.2項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)管力度不夠 項(xiàng)目的實(shí)施需要項(xiàng)目管理單位的監(jiān)督，但有部分項(xiàng)目在建設(shè)過程中管理單位監(jiān)管不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目不按立項(xiàng)申報(bào)的計(jì)劃要求建設(shè)，也有部分項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度未按申報(bào)要求實(shí)施，導(dǎo)致無法按期完成項(xiàng)目建設(shè)。

據(jù)調(diào)查，尚有部分養(yǎng)殖場建成的豬舍為簡易結(jié)構(gòu)，不符合項(xiàng)目建設(shè)要求，項(xiàng)目監(jiān)管單位沒有及時(shí)提出整改意見，工程峻工后整改困難；也有部分養(yǎng)殖場的排泄物治理未達(dá)排放標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致項(xiàng)目到期后無法驗(yàn)收。

2.3項(xiàng)目補(bǔ)助資金使用不夠規(guī)范 據(jù)調(diào)查，部分項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)管理制度不夠健全，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，項(xiàng)目資金撥入和使用沒有專項(xiàng)立賬核算，資金管理制度、會(huì)計(jì)核算資料不完整等。

另外，部分縣(市、區(qū))或鄉(xiāng)級財(cái)政部門滯留核撥的市級財(cái)政生豬生產(chǎn)補(bǔ)助資金，使其未能及時(shí)撥入項(xiàng)目單位。也有部分項(xiàng)目單位財(cái)政資金使用支出的相符性、合理性存在問題。

2.4項(xiàng)目竣工驗(yàn)收不嚴(yán)格 主要是驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和辦法不統(tǒng)一，或驗(yàn)收過于寬松。

一是項(xiàng)目未經(jīng)審計(jì)或?qū)徲?jì)后，未按審計(jì)意見執(zhí)行驗(yàn)收。

二是項(xiàng)目未經(jīng)驗(yàn)收又追加投資，造成資金使用不夠規(guī)范。

三是項(xiàng)目在驗(yàn)收時(shí)缺乏實(shí)地調(diào)查和對項(xiàng)目申報(bào)的核實(shí)，對部分存在問題的項(xiàng)目，也一律“驗(yàn)收”通過，不符合“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的資金補(bǔ)助規(guī)定。

3 建議與對策

3.1規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)申請

一是項(xiàng)目申報(bào)要實(shí)行公開透明，建議有關(guān)部門可在公共媒體上公布資金項(xiàng)目申報(bào)情況。

二是項(xiàng)目管理單位要統(tǒng)一制定項(xiàng)目申報(bào)指南，明確項(xiàng)目資金補(bǔ)助范圍，細(xì)化績效目標(biāo)，統(tǒng)一制定項(xiàng)目實(shí)施方案、專項(xiàng)資金管理辦法、驗(yàn)收管理辦法等相關(guān)管理辦法。

三是項(xiàng)目申報(bào)單位要按規(guī)定統(tǒng)一填寫項(xiàng)目申報(bào)書，提供項(xiàng)目實(shí)施的可行性報(bào)告，由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級主管部門審核篩選后由各縣級主管單位統(tǒng)一上報(bào)。

3.2完善項(xiàng)目實(shí)施的可行性評估

一是項(xiàng)目管理單位要成立專家組對項(xiàng)目實(shí)施的可行性和申報(bào)的真實(shí)性進(jìn)行評估。

二是評估過程要強(qiáng)調(diào)公開透明、公平公正、科學(xué)評價(jià)的原則，評估結(jié)果要公示。

三是評估內(nèi)容包括項(xiàng)目發(fā)展的前景，方向是否符合國家政策和市場需求以及項(xiàng)目單位的現(xiàn)有條件，如項(xiàng)目單位的生產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)能力、技術(shù)力量、管理能力以及可發(fā)展空間等內(nèi)容。

3.3開展項(xiàng)目歷史補(bǔ)助情況調(diào)查 立項(xiàng)評估結(jié)束后，由項(xiàng)目管理單位的職能處室通過各種途徑對申報(bào)項(xiàng)目單位的歷史補(bǔ)助情況進(jìn)行調(diào)查。

調(diào)查內(nèi)容包括項(xiàng)目是否享受過國家、省級補(bǔ)助，是否享受過市扶貧項(xiàng)目補(bǔ)助、市副食品項(xiàng)目補(bǔ)助以及其他途徑的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，避免重復(fù)補(bǔ)助。

3.4加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)督

一是項(xiàng)目立項(xiàng)后要確定項(xiàng)目主管單位對項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行定期檢查、考核、督導(dǎo)。

二是工程質(zhì)量和進(jìn)度要按計(jì)劃執(zhí)行；項(xiàng)目建設(shè)中遇到的技術(shù)性問題要及時(shí)給予指導(dǎo)解決。

三是資金使用情況要定期檢查，從資金來源到資金使用的全過程進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，要確保資金到位,有效利用,減少資金流失。

3.5強(qiáng)化項(xiàng)目資金審計(jì)

一是建議對總投資在30萬元以上的項(xiàng)目，必須專項(xiàng)、專款、專戶、專表、專賬、專證和專人管理，嚴(yán)禁挪用項(xiàng)目資金。

二是對于資金審計(jì)查出的問題，必須嚴(yán)格按農(nóng)業(yè)部制定的《農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)實(shí)施辦法》和省、市制定的有關(guān)項(xiàng)目管理和驗(yàn)收辦法規(guī)定，實(shí)施制裁?？稍谑跈?quán)范圍內(nèi)實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰，責(zé)令收回已撥資金，停止未撥資金，或取消項(xiàng)目資格。不得申請驗(yàn)收或限期改正，延期驗(yàn)收。未經(jīng)驗(yàn)收，不得再申報(bào)新的項(xiàng)目投資和追加續(xù)建投資。

三是對嚴(yán)重違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、侵吞國家財(cái)產(chǎn)和擠占挪用農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的單位和個(gè)人，要依法嚴(yán)肅處理，并向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。促使項(xiàng)目單位管理更加規(guī)范，確保畜牧業(yè)健康發(fā)展。

3.6嚴(yán)格項(xiàng)目驗(yàn)收

一是申請項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施單位必須填寫驗(yàn)收申請書，同時(shí)提供資金項(xiàng)目績效評價(jià)報(bào)告和項(xiàng)目績效總結(jié)。

二是項(xiàng)目管理單位要成立專家?guī)?，專家?guī)斐蓡T可以是市縣級畜牧專業(yè)、獸醫(yī)專業(yè)中級職稱以上并從事本專業(yè)工作的在職人員，項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)由專家?guī)祀S機(jī)抽取一定比例的畜牧、獸醫(yī)專家和財(cái)務(wù)管理人員組成專家組根據(jù)驗(yàn)收管理辦法，由項(xiàng)目管理單位的行政領(lǐng)導(dǎo)主持驗(yàn)收會(huì)，針對項(xiàng)目申報(bào)內(nèi)容，憑著公開、公正的態(tài)度，對項(xiàng)目的完成情況、項(xiàng)目實(shí)施的效益及項(xiàng)目資金使用的合理性等進(jìn)行現(xiàn)場驗(yàn)收，驗(yàn)收結(jié)果要公示，驗(yàn)收通過后再給予項(xiàng)目資金補(bǔ)助，避免項(xiàng)目資金的浪費(fèi)。

三是可探索項(xiàng)目驗(yàn)收“外包”機(jī)制。將涉及畜牧業(yè)生產(chǎn)、動(dòng)物防疫、病死動(dòng)物無害化處理項(xiàng)目建設(shè)等需要專家驗(yàn)收考核簽字的所有項(xiàng)目整體打包，外包給中介機(jī)構(gòu)，由中介機(jī)構(gòu)從專家?guī)祀S機(jī)抽取相應(yīng)的專家對項(xiàng)目行使獨(dú)立的驗(yàn)收考核，從而“公平、公正、公開”的完成項(xiàng)目驗(yàn)收。專家費(fèi)由中介機(jī)構(gòu)從承包費(fèi)用中列支，不得向被驗(yàn)收考核機(jī)構(gòu)收取。