中國殘疾人福利制度建構模式：從慈善到社會權利

楊立雄

近年來，中國政府高度重視殘疾人福利事業(yè)，興建了一批福利設施，建立了針對殘疾人群體的特惠性社會福利項目，從整體上提升了殘疾人福利水平。但是，在殘疾人福利制度建設過程中也存在一些誤區(qū)，例如，殘疾人設施建設 “大而全”；各地競相建立 “特惠”保障項目，并提高保障水平；保障結構以救助為主，與就業(yè)相關聯(lián)的福利保障不足；等等。制度的偏差源于理念和發(fā)展模式的偏差，受中國傳統(tǒng)文化的影響，居養(yǎng)模式長期占據(jù)中國殘疾人福利制度的主導地位；20世紀80年代，社會主義的 “人道主義”理念被公民和社會所接受，人道主義模式取代了居養(yǎng)模式，中國殘疾人福利事業(yè)在短時間內(nèi)得到快速發(fā)展。上述兩種模式均屬于慈善模式，隨著公民權利意識的提升和社會環(huán)境的變化，慈善模式面臨一些困難，中國殘疾人福利制度建設亟須有新的突破。本文將對中國殘疾人福利制度建構模式進行系統(tǒng)的總結，分析今后殘疾人福利制度建構模式的轉向，并提出殘疾人福利制度的改革措施。

一、中國殘疾人福利制度建構的慈善模式

（一）居養(yǎng)模式：隔離性保障

中國歷來重視家庭和宗族關系。家庭 （族）的一個重要功能是化解老年失能風險，千百年來流傳的 “養(yǎng)兒防老”就是這種功能的生動寫照?；蛘哒f，如果沒有后代提供養(yǎng)老，則通常被視為不幸的人，是值得社會同情的人，需要社會或國家給其提供 “類家庭”——福利機構的保障。很明顯，“類家庭”保障的受益對象主要是 “鰥寡孤獨者”，而 “廢疾者”的保障責任首先應由家庭承擔，只有當 “廢疾者”也成為 “鰥寡孤獨者”時，才能進入由國家或社會建立的救助機構。機構保障的優(yōu)勢在于集國家和社會之力，解決殘疾人的護理、生活、醫(yī)療等主要問題，使其能夠維持基本生存。

機構保障的思想最早體現(xiàn)于 《禮記·禮運》中，即 “使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”。 《周禮·地官·大司徒》記載：“以保息六養(yǎng)萬民，一曰慈幼，二曰養(yǎng)老，三曰振窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安?！?。其中 “寬疾”雖然并不完全針對殘疾人，但殘疾人是主要受益對象。這一政策后來演變?yōu)椤皢柤病焙?“養(yǎng)疾”，即 “收而養(yǎng)之，官之衣食”。這種建立于 “養(yǎng)”基礎之上的社會保障模式被稱為居養(yǎng)模式。［1］綜觀中國兩千多年歷史，“養(yǎng)”一直是保障弱勢群體生存的最重要方式，從西周“保息”制度的實行到宋代居養(yǎng)院、安濟坊、福田院的設立，再到元、明代的惠民藥局，清代的棲流所和民國的救濟院及附設殘廢所、育嬰所、養(yǎng)老所、施醫(yī)所、孤兒所等的建立，均是居養(yǎng)模式的典型體現(xiàn)。［2］

“居養(yǎng)”屬于替代性服務，其主要作用是填補家庭供養(yǎng)服務缺失留下的空白，失去家庭支持的殘疾人通?；炀佑谑震B(yǎng)機構之中。先秦時期，中國就已出現(xiàn)混合性的收養(yǎng)機構，以后歷代都建立了名稱不同的收養(yǎng)機構，如孤獨園、六疾館、悲田養(yǎng)病坊、福田院、養(yǎng)濟院、居養(yǎng)院等，這些機構均收治殘疾人。以宋代的居養(yǎng)院為例，它是一個收容窮民并提供食宿和若干生活費用的救濟機關，所收容的人是 “鰥寡孤獨貧乏不能自存者”，或 “孤老殘疾不出外乞食之人”，或 “老疾無告者”。宋代的孤老院并不只收養(yǎng)老年人，還包括 “廢疾不能自存之人”。由于病人眾多，宋代還設立了專門的施藥局?！端螘酚涊d：“其有疾病羸弱未能行履之人，欲別踏逐寺院散粥煎藥，以待痊安，方可發(fā)遣回歸鄉(xiāng)貫”。

新中國成立后，殘疾人的社會地位和政治地位發(fā)生根本性改變，殘疾人同正常人一樣，被看成是社會主義新中國的主人。但是，新中國成立之初，百廢待興，需要保障的人數(shù)眾多，而國家財力相當有限，保障的重點人群集中于革命殘廢軍人和孤老病殘優(yōu)撫對象，保障方式以機構收養(yǎng)為主。當時全國舉辦了26所革命殘廢軍人休養(yǎng)院、一千多所烈屬養(yǎng)老院和五百所復員軍人慢性病療養(yǎng)院 （所）。［3］（P163）在農(nóng)村，實行合作化后，“五?！惫B(yǎng)制度得以確立，各地興建了一大批敬老院。此外，針對精神病人和傳染病患者，建立了少量精神病院和麻風病院等居養(yǎng)機構。據(jù)統(tǒng)計，至1965年年底，全國辦有綜合性的社會福利院和專業(yè)性兒童福利院、精神病人福利院等共819個。［4］（P301）

除上述居養(yǎng)機構之外，還有針對殘疾人的特殊教育機構和福利企業(yè)。為解決適齡兒童就學問題，1951年，《關于改革學制的決定》要求 “各級人民政府應設立聾啞、瞽目等特種學校，對有生理缺陷的兒童、青年和成年，施以教育”。到1966年，全國共建立盲聾學校266所，在校生人數(shù)達到2.28萬人。［5］（P45）改革開放后，殘疾人特殊教育的發(fā)展步伐加快，特殊教育機構顯著增加，到2000年達到1 539所，在校人數(shù)達到37.8萬人。［6］新中國成立之初，政府為解決城鎮(zhèn)救濟問題，開始探索生產(chǎn)自救的救濟模式，福利企業(yè)這種新的企業(yè)模式得到了快速發(fā)展，吸納了大量殘疾人就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，到1958年年底，社會福利單位已發(fā)展到28萬多個，參加生產(chǎn)的人員有數(shù)百萬之多。［7］（P163）改革開放后，福利企業(yè)數(shù)量快速增長，到1995年，全國有福利企業(yè)超過6萬家，安置殘疾人就業(yè)達到近94萬人。［8］雖然設立特殊教育學校和福利企業(yè)的根本目的在于解決殘疾人的教育和就業(yè)問題，但是 “居養(yǎng)”形式與其他機構并沒有顯著區(qū)別。

居養(yǎng)模式下的殘疾人福利發(fā)展具有三個方面的特征：

一是重 “養(yǎng)”輕 “治”。居養(yǎng)模式重 “養(yǎng)”，只能滿足殘疾人最低層次的需求，免除其生存的恐懼，卻難以滿足殘疾人的康復和醫(yī)療需求。而西方國家在19世紀中期開始建立醫(yī)療模式時，就已經(jīng)認識到殘疾康復和治療對于殘疾人發(fā)展的重要性，這種模式認為殘疾是問題的根源所在，殘疾人需要治療，只有殘疾治愈了，一切問題才能得到解決，所以自19世紀末開始，西方國家加強了對殘疾人的治療和康復工作，力圖使他們?nèi)谌胝５纳鐣睢Ｒ簿褪钦f，居養(yǎng)模式的理念落后于醫(yī)療模式。

二是以設施福利為主，忽視經(jīng)濟性保障和服務性保障。居養(yǎng)模式需要政府或社會投入大量資金建立 “居養(yǎng)”場所，如養(yǎng)老院、精神病院、麻風病院等，這需要大量的財政投入，但是得到保障的人數(shù)卻極為有限?！吨袊y(tǒng)計摘要 （2012）》顯示，1978年，老年及殘疾人床位只有15.7萬張，其中老年機構床位數(shù)占90%以上；全國智障和精神病床位數(shù)只有6千張。由于財力有限，設施投資擠占經(jīng)濟性保障和服務性保障的投資，導致殘疾人得到救濟的人數(shù)少，且水平低。

三是隔離性保護政策。在居養(yǎng)模式下，以興建福利機構為主，殘疾人被收養(yǎng)于福利機構中。這些福利機構通常與社會脫離，收養(yǎng)的人雖然得到生活上的保障，但由于長期生活于封閉的環(huán)境之中，其社會適應能力必然下降，甚至形成對福利機構的依賴。而且，居養(yǎng)模式還造成 “標簽”（label）效應，并產(chǎn)生 “污名化”效果，在一定程度上造成殘疾人的 “社會退卻”。

（二）人道主義模式：基于同情

“居養(yǎng)”理念指導下的殘疾人福利建設無法使殘疾人獲得平等的社會地位，甚至還造成了殘疾人游離于社會主流之外?！熬羽B(yǎng)”理念需要改變。早在1986年，鄧樸方就提出社會主義的人道主義應當是更深刻的、更高級的人道主義，并要求把 “人道主義”作為殘疾人事業(yè)發(fā)展的旗幟。［9］（P78-83）這一提法打破了將 “人道主義”與資本主義 “假仁慈”等同的錯誤認識，為中國殘疾人事業(yè)發(fā)展奠定了新的理論基礎。

在人道主義理念的指導下，中國殘疾人事業(yè)設立了更高的目標，即 “逐步創(chuàng)造良好的物質條件和精神條件，使殘疾人在事實上成為社會平等的一員，享有全面參與社會生活的權利，履行公民義務，共享由勞動和社會經(jīng)濟發(fā)展所帶來的物質文化成果”［10］（P132）。圍繞新時期殘疾人事業(yè)的新目標，中國政府建立起包括國家、集體、家庭作為參與主體的保障體系，以及社會支持和群眾扶助的社會化保障體系。［11］（P133）在全面快速推進殘疾人各項事業(yè)的同時，政府重點推進了就業(yè)保障和殘疾人人力資源開發(fā)等工作。

就業(yè)是民生之本，對殘疾人來說，就業(yè)具有更加重要的意義，它不僅有利于解決殘疾人及其家庭的生活問題，還有利于殘疾人自我價值的實現(xiàn)，同時提升他們的社會地位。鄧樸方強調(diào)就業(yè)對殘疾人的重要性，認為 “勞動就業(yè)是殘疾人全面參與社會生活的關鍵”［12］（P55），幫助殘疾人發(fā)揮潛能，參加勞動，既有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，又改善了殘疾人的生活質量，提高了他們的社會地位。但是受各種因素的限制，殘疾人就業(yè)比例一直處于較低的水平。1987年第一次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國16～59歲就業(yè)年齡段殘疾人的總在業(yè)率為58.13%，其中城鎮(zhèn)就業(yè)率為50.19%，農(nóng)村在業(yè)率為60.55%。中國殘聯(lián)成立后，積極推動殘疾人的就業(yè)，參與殘疾人就業(yè)政策的制定。經(jīng)過不懈努力，立法部門通過了 《中華人民共和國殘疾人保障法》，政府部門制定了 《殘疾人就業(yè)條例》、《殘疾人就業(yè)保障金暫行規(guī)定》。在稅收方面，發(fā)布了 《關于對殘疾人員個體開業(yè)給予免征營業(yè)稅照顧的通知》、《關于促進殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的通知》。經(jīng)過多年的努力，我國形成了集中與分散相結合，優(yōu)惠政策和扶持保護措施相結合，多渠道、多層次、多種形式安排殘疾人勞動就業(yè)的就業(yè)保護制度。

促進殘疾人就業(yè)，重點是要提升殘疾人的人力資本。人力資本的一個重要構成要素是身體素質，而這一要素恰恰是殘疾人最為缺乏的。為此，在人道主義理念的指導下，殘疾人工作的重點轉到了殘疾人康復工作上。人道主義模式把康復看成是殘疾人平等參與社會生活的前提。而且對康復的認識不再只停留于醫(yī)療康復，還擴展到心理康復、教育康復、職業(yè)康復和社會康復。［13］（P133）中國殘聯(lián)在北京建立了 “中國康復研究中心”，各地利用醫(yī)療網(wǎng)絡，在醫(yī)院設立康復科室，福利院也開展了康復醫(yī)療和康復訓練，教育部門在醫(yī)學院校開設康復系或康復專業(yè)，培養(yǎng)康復人才。

殘疾人人力資源開發(fā)的另一個方面是提升殘疾人的教育水平。中國殘疾人聯(lián)合會成立后，分別于1988年和1990年與國家教委、民政部聯(lián)合召開兩次全國特殊教育工作會議，要求各級地方政府把特殊教育與其他教育統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一組織實施；制定了 “重在普及”的教育方針，確定了以一定數(shù)量特殊教育學校為骨干，以大量特殊教育班和隨班就讀為主體的特殊教育格局；制定了到2000年的發(fā)展規(guī)劃。中國殘疾人聯(lián)合會還參與制定了 《殘疾人教育條例》、《關于發(fā)展特殊教育的若干意見》、《關于高等院校招收殘疾考生的規(guī)定》、《關于中等專業(yè)學校招收殘疾考生的規(guī)定》、《關于技工學校招收殘疾考生的規(guī)定》。制定了 《殘疾兒童少年義務教育 “八五”實施方案》、《殘疾人職業(yè)技術教育 “八五”實施方案》。這些政策、法規(guī)和實施方案的制定，使殘疾人教育有了比較完善的法規(guī)和政策，為特殊教育健康、穩(wěn)步發(fā)展提供了可靠保障。

在人道主義模式的指導下，中國殘疾人事業(yè)在各方面迅速發(fā)展，殘疾人權利得到較為充分的保護。比較1987年和2006年兩次全國殘疾人抽樣調(diào)查結果，可以發(fā)現(xiàn)，這種進步是明顯的。根據(jù)1987年抽樣調(diào)查推算，0～14歲殘疾兒童占殘疾人總數(shù)的比例達到15.8%，到第二次調(diào)查時已下降至4.66%。第一次抽樣調(diào)查結果顯示，學齡殘疾兒童中，僅有55%的殘疾兒童接受普通教育或特殊教育，到第二次調(diào)查時這一比例已上升至63.19%。在生活保障方面，第一次抽樣調(diào)查結果顯示，只有極少數(shù)貧困殘疾人才能納入經(jīng)常性救助，少數(shù)貧困殘疾人接受臨時性救助，多數(shù)貧困殘疾人無法得到救助。第二次抽樣調(diào)查結果顯示，享受到最低生活保障的城鎮(zhèn)殘疾人占城鎮(zhèn)殘疾人口總數(shù)的比例達到13.28%，另外還有近10%領取過定期或不定期的救濟；享受到最低生活保障的農(nóng)村殘疾人占農(nóng)村殘疾人口總數(shù)的比例達到5.12%，另外還有11.68%的殘疾人領取過定期或不定期的救濟。

無論是居養(yǎng)模式還是人道主義模式，均屬于慈善模式 （charity model）。［14］慈善模式 “更多的是基于同情而不是基于平等，是基于人道而不是基于正義”［15］，強調(diào)施恩而非平等，強調(diào)慈悲而非權利。在這種模式中，殘疾人被置于一種 “不幸”或 “可憐”的角色上，是 “貧困無能”的孱弱者，需要社會的憐憫和同情。慈善模式基于同情心，這就要求社會公眾看到殘疾人的處境，要有如 《孟子》所言 “人饑己饑，人溺己溺”的境界；或者要有墨家所言的 “有力者疾以助人，有財者勉以分人，有道者勸以教人”的 “兼愛”思想。只有做到 “不獨親其親，不獨子其子”，才能達到 “使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”的大同社會。而要激發(fā)公眾的同情心，殘疾人需要不斷展示其不幸處境。

基于同情心的殘疾人慈善模式，其理念是殘疾人與正常群體存在差別，他們是弱勢群體，是需要社會給予特殊關注的群體。所以，在慈善模式中，建構殘疾人福利制度強調(diào) “特惠”保障，即強調(diào)國家和社會有責任建立專門針對殘疾人的社會保障制度。這種模式的負面效應主要表現(xiàn)為四個方面：一是加深了社會對殘疾人的偏見，即殘疾人是值得同情的弱勢群體，他們是一群需要社會加以重點關注的對象，只有給予他們特殊優(yōu)待，才能使他們擺脫弱勢的地位，從而固化并加深了社會對殘疾人弱勢的認識。二是造成殘疾人的福利依賴。人道主義的工作基礎是同情和憐憫，要獲得同情，只有不斷展示其不幸處境，因此殘疾人失去改善其處境的動力。而且，人道主義強調(diào)結果的平等，希望通過特殊優(yōu)待措施縮小殘疾人與正常群體的差距，從而造成殘疾人對福利的更多期待，并忽視通過自身的努力改善目前的處境。三是以人道主義為基礎建立起來的殘疾人福利制度不能保證制度的規(guī)范性和權威性，因而很難保障殘疾人的權利。四是久而久之，公眾的同情心會出現(xiàn) “疲勞”，殘疾人工作就會弱化。

二、中國殘疾人福利制度建構的社會權利模式

（一）社會權利：福利制度建構的新范式

目前，我國社會環(huán)境快速變化，慈善模式的社會基礎也在發(fā)生變化，這給殘疾人福利發(fā)展帶來困難。

首先，社會信任基礎的改變造成人道主義模式難以有效開展工作。人道主義強調(diào)對弱勢群體的關懷，它要求社會成員具有濃厚的人文關懷精神，通過自我反省和自我覺悟，自覺地對殘疾人施予關懷。同時，殘疾人也需要展示不幸從而獲得同情，以期得到社會關注。所以，人道主義模式是建立于社會信任的基礎之上的，一旦失去這種信任，則相當于抽出了整個大廈的基石，從而造成整個工作體制的失靈。目前，我國正面臨社會信任的危機：從微觀的角度看，社會成員對個人展示殘疾的行為持高度懷疑態(tài)度，出現(xiàn)同情乏力的現(xiàn)象；從中觀層面看，現(xiàn)行慈善組織因一系列事件受到社會質疑，社會中介組織的公信力在下降；從宏觀層面看，公眾對基層政府的信任度在下降，法律也受到懷疑，政策不被信任。社會問題如道德滑坡、貪污腐敗、金錢至上等引發(fā)了社會公眾價值觀的混亂，也直接降低了社會信任度，造成社會成員對公益事業(yè)的熱情減退。

其次，權利意識和平等意識沖擊著傳統(tǒng)的慈悲觀。隨著我國社會及經(jīng)濟的快速發(fā)展，公民權利意識逐步增強，越來越多的公民運用法律和訴訟手段維護自身的合法權益。尤其是隨著信息技術的迅速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)成為公眾表達意見、溝通信息和思想交鋒的公共空間，網(wǎng)絡的平等性和廣泛性又進一步提升了網(wǎng)民的公民權利意識。另外，隨著NGO組織的迅速增加，越來越多的志愿者在社會服務中發(fā)揮作用，社會成員對國家和社會的責任觀念以一種不同于以往政治和道德動員的方式重塑公民身份。公民身份和社會權利意識的增強，使越來越多的社會公民 （尤其是殘疾人）主動參與殘疾人政策的制定，并逐步開始運用法律和訴訟的方式維護自身的權利。因此，對殘疾人的恩賜意識必須摒棄，要確立全社會的平等理念與殘疾人的權利意識，并將其上升到法制規(guī)范的層面。當然，慈善模式中的人道主義精神仍然需要發(fā)揚。

最后，殘疾人工作方式正在轉向法治。自20世紀90年代以來，我國殘疾人福利建設逐步轉向基于法治的保障模式。1990年12月28日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過 《中華人民共和國殘疾人保障法》，該法以全新的理念 （平等權利、自主和參與）對殘疾人進行認定，對殘疾人的地位、義務、權利和保障、康復、教育、勞動就業(yè)、福利、法律責任及組織結構等均做了規(guī)定。該法的實施標志著中國殘疾人社會保障建設理念從收養(yǎng)救濟向平等權利轉變。隨后，政府還制定了 《殘疾人教育條例》、《殘疾人就業(yè)條例》、《無障礙環(huán)境建設條例》，中國還加入了聯(lián)合國 《殘疾人權利公約》。這些充分表明，中國的殘疾人工作方式正在由人道主義向法治的方向轉變。

面對上述社會環(huán)境的變化，中國殘疾人工作模式也應發(fā)生轉變。借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗以及適應我國當前社會和政治環(huán)境的變化，社會權利模式 （social rights model）應該成為建構中國殘疾人福利制度的新范式。社會權利是福利國家的理論基礎，它隨著福利國家的建立而被看成是公民身份的基本組成部分。這一理念可以追溯至英國著名社會政策學家馬歇爾 （T.H.Marshall）的公民身份 （citizenship）理論。馬歇爾認為，公民身份包含民權 （civil rights）、政治權 （political rights）和社會權 （social rights）。［16］社會權是公民享受經(jīng)濟福利、社會傳統(tǒng)及文明生活標準的權利。馬歇爾指出，英國在18世紀產(chǎn)生了民權，在19世紀普及了政治權，在20世紀則建立了社會權利。尤其是英國福利國家的建成，表明英國的公民身份建設已基本完成。馬歇爾把社會權利上升到人權，并認為社會權利是公民身份不可剝奪的基本權利的觀點隨著西方國家普遍建立福利國家而被廣為接受，基于社會權利的殘疾人工作模式也在美國、英國和加拿大等國家發(fā)展起來。［17］隨著 《世界人權宣言》的頒布，特別是《殘疾人權利公約》的締結，社會權利模式為殘疾人事業(yè)發(fā)展和理論研究提供了新的視角和價值規(guī)范。

（二）社會權利模式：權利與義務的均衡

社會權利首先意味著政府在保障公民基本生活方面要承擔一定的責任。1601年，英國頒布了 《伊麗莎白濟貧法》（舊濟貧法），第一次明確了政府在濟貧中的作用，規(guī)定了救濟對象、救濟措施、經(jīng)辦人員、救濟水平和籌資機制，不但奠定了英國社會政策模式，也影響了英國福利制度的理念。但應該說明的是，舊濟貧法并沒有把窮人的權利看做是公民權利不可分割的一部分，而是把它看做是對公民權利的一種替代，因為只有當申請者同意犧牲其自由時 （即不是任何意義上的公民時），他的要求才會得到滿足。［18］（P13）1834年，英國國會又通過了 《濟貧法 （修正案）》（新濟貧法），雖然這一修正案嚴格規(guī)定了受助條件，但是也進一步強化了政府在濟貧中的作用，從而為建立現(xiàn)代福利國家過程中政府應承擔的主要職責提供了依據(jù)。到20世紀上半葉，濟貧法的作用逐步降低直至完全被取代，但是英國政府在社會保障中的作用并沒有弱化，相反，政府在福利國家的建立過程中發(fā)揮了越來越重要的作用，并以某種形式固定下來。與此同時，國家必須履行的義務不再只局限于對窮人的救濟，而是擴展至社會保障、教育和健康服務。福利國家的建立不僅強化了公眾社會權利意識，而且隨著全民福利模式的完善，公眾對社會權利的認識越來越集中于兩個方面：對政府來說，落實社會權利是強制政府履行保障責任的行為；對公民來說，公民所要求的福利及待遇是不可剝奪的權利，或者說，公民身份是基本人權的基礎。［19］殘疾人社會權利模式強調(diào)殘疾人的權利和 “公民資格”，強調(diào)其他社會成員的責任和義務，強調(diào)國家和政府在促進殘疾人的福利與權利保障中的作用。［20］

然而，社會權利僅止于公民對自身權利的訴求嗎？事實并非如此，馬歇爾在論述公民身份時就提出應該做到權利和義務基本平等。但是，他并沒有論述如何達到權利和義務的基本平等，而是強調(diào)如何消除不平等，如何保障所有公民都能平等地參與到社會與政治生活中去。①應該說明的是，馬歇爾并不贊同均等主義，他贊同不平等不應該被 “削減得太深，而應該讓它出現(xiàn)在一個單一文明之下的相互團結的人群中”。參見布賴恩·特納：《公民身份與社會理論》，25頁，長春，吉林出版集團有限公司，2007。這就給許多人造成一種假象，即社會權利是所有公民均能平均享受的權利，而公民應盡的責任也就有意無意地被忽視了。毋庸置疑，平等的社會權利在一定程度上促進了福利國家的社會平等，保護了弱勢群體共同享受社會發(fā)展成果的權利，提升了他們的生活質量。但是，權利與義務的失衡也引發(fā)了一個新的話題，即團結和責任分擔的共同體主義標準。［21］（P103-104）為防止權利和義務的不對等，美國貧困文化的代表性人物米德 （L.M.Mead）在 《超越公民應得的義務：公民身份的社會義務》中引入 “契約” （即要求福利受益者必須“同意”接受工作、培訓或其他義務）以糾正對社會權利的片面理解。［22］自20世紀80年代以來，福利國家社會政策改革的一個基本趨勢是 “解構”社會權利，增加公民責任。如美國1996年通過的 《個人責任與工作機會折中法案》，淡化了福利權利，限制了社會救助受益時間，緊縮聯(lián)邦救助基金，強化了個人的工作責任。［23］英國從撒切爾夫人執(zhí)政時進行的社會保障 “私有化”改革到布萊爾走的 “第三條道路”，也表現(xiàn)出福利向個人、家庭和市場轉移的跡象。［24］

殘疾人社會權利模式與慈善模式在兩個方面存在顯著區(qū)別：

第一，慈善模式首先把殘疾人看成 “不正?！钡娜耍切枰疹櫟娜鮿萑后w，然后要求其成為 “正常的人”。相反，社會權利模式首先要求政府和社會把殘疾人看成是 “正常的人”，強調(diào)殘疾人作為國民應該享有的基本權利 （包含福利待遇等），認為政府和國家有責任和義務保護殘疾人的合法權利。同時，社會權利模式也承認“殘疾”這一客觀事實，正視 “殘疾”帶來的劣勢，要求國家和社會積極承擔相應的責任，要求政府加大政策法規(guī)、體制機制和財政資金等方面的投入，提升待遇供給和服務遞送水平，改善殘疾人的福利境況。

第二，慈善模式具有權利和義務的單向性，即強調(diào)政府的責任和義務，忽視公民應盡的責任和義務。社會權利理念也強調(diào)政府和社會的責任和義務，認為殘疾人的處境之所以艱難，與政府的缺位有關；政府沒有出臺有力的制度法規(guī)和建立起必要的體制機制，是殘疾人生活質量不高、權益受損和權益實現(xiàn)程度較低的根源；要求政府建立專門針對殘疾人的社會保障制度。社會權利模式還強調(diào)殘疾人自身應盡的責任和義務，強調(diào)殘疾人的 “增能”，強調(diào)殘疾人對社會的回報，并由此通過自強自立和盡義務提升其社會地位，獲得社會尊嚴。也就是說，殘疾人不僅要問 “政府應當做什么”、“社會應當做什么”，也要問“我能為國家做什么”、“我能為社會做什么”、“我能為他人做什么”。

（三）中國殘疾人福利制度改革：增能

社會權利模式的出發(fā)點是平等，即要求殘疾人享有正常群體的基本權利，殘疾人的基本訴求是 “正?；倍皇?“特殊化”。以美國為例，自20世紀80年代以來，美國社會保障項目大多和就業(yè)相關聯(lián)，并依托市場保險運營。在社會服務方面，對殘疾人教育、康復與就業(yè)項目給予較多強調(diào)。這反映出美國在人權保護和自由主義理念之間出現(xiàn)復雜的搖擺：一方面要力圖保障殘疾人的各種經(jīng)濟與社會權利，但另一方面又強調(diào)殘疾人要自立，鼓勵有能力的殘疾人就業(yè)和參加繳費型的社會保險，不愿給予殘疾人過多的免費福利待遇。殘疾人也發(fā)起了去機構化 （deinstitu-tionalisation）運動、消費者運動、獨立生活運動，要求回歸社會，回歸正常化 （normalization）。他們認為，給予殘疾人特殊待遇，只會起到 “標簽”作用，進一步將其與社會隔離開來。他們希望通過履行社會責任達到社會認同，并實現(xiàn)自我價值，而不是通過享受社會權利達到普通人的生活水平。

目前，我國各地遵循 “普惠＋特惠”的方針建立殘疾人社會保障制度，所謂 “普惠”，就是針對所有公民建立起來的社會保障制度，不分種族、性別、年齡、殘疾等，只要具有公民身份均可享受基本平等的公共服務。所謂 “特惠”，是指針對殘疾人建立起來的專門性社會保障制度。隨著黨和政府對殘疾人事業(yè)日益重視，各地加大了對殘疾人社會保障事業(yè)的投入力度。但是各地在建立殘疾人社會保障和服務體系的過程中，出現(xiàn) “非正常競爭”行為。例如，各地投入巨資興建殘疾人綜合服務設施；不分殘疾等級和勞動能力高低，給予免費職業(yè)培訓；不分家庭貧困程度，對所有殘疾人發(fā)放殘疾人生活補貼；不分是否就業(yè)，免除所有殘疾人的社會保險繳費義務；等等。這些保障措施看似是提升了殘疾人的福利水平，實際上是加深了部分殘疾人的依賴程度，甚至造成群體之間的分隔 （即老年群體、兒童群體的相對剝奪感增強）。

在社會權利模式下，中國殘疾人福利建設的目標是建立一個 “積極參與型”福利體系，福利體系改革的重點應從生活保障轉向 “增能”（empowerment），最終使殘疾人擺脫對福利的依賴。為此，需要在以下幾個方面做出改變：

一是將部分普惠性福利項目降低為社會救助。由于身體或心理的缺陷，殘疾人生活水平普遍低于正常人群，因此，解決殘疾人的生存問題是殘疾人社會保障制度建設的重要目標之一。各地針對貧困殘疾人及其家庭采取的普遍做法是，在最低生活保障制度實施過程中對殘疾人實施優(yōu)惠政策，如提高殘疾人的保障標準，不以家庭為單位實行家計調(diào)查等，這些做法雖然提高了殘疾人的受助率和保障水平，但是由于最低生活保障條件比較苛刻，受助面窄。目前各地開始建立困難殘疾人生活補貼制度。但是在建立的過程中，部分地區(qū)將這一制度的受益范圍大幅度擴展，甚至演變?yōu)橐环N普惠性制度。在今后建立和開展困難殘疾人生活補貼制度時，應回歸其本意，以“貧困”而非 “殘疾”為標準，以家計調(diào)查為前提，提高項目受益對象的瞄準度。另外，各地在推進殘疾人參加社會保險 （如新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療）時，免除個人繳費責任，對所有參保殘疾人實施全額補助。這種做法偏離了社會保險的本意，模糊了參保人的責任和義務。今后在實施這些措施時，應以繳費能力而非 “殘疾”為標準。事實上，有些殘疾人及其家庭完全有能力繳納社會保險費用，讓他們履行適當?shù)牧x務，有助于樹立他們的尊嚴，提升他們的社會地位。

二是將部分保障項目與職業(yè)培訓或工作相關聯(lián)。為了促進殘疾人的職業(yè)培訓，國外采取了多種激勵措施，其中一個重要的辦法是將福利與培訓掛鉤。如英國自2008年10月27日開始實施就業(yè)和支持津貼，代替以前實施的殘疾人受益項目和收入支持項目 （這兩個項目沒有附加限制條件）。實施就業(yè)和支持津貼項目，目的在于通過對殘疾人加強就業(yè)技能培訓，提高殘疾人就業(yè)能力，進而促進殘疾人自強自立。今后我國也應開展此類項目，凡在勞動年齡段且有一定勞動能力的殘疾人均應參加相關職業(yè)技能培訓，凡參加培訓者均可享受相應的福利待遇。對于就業(yè)的殘疾人，在其就業(yè)的一段時間內(nèi)保留其未就業(yè)時享受的部分待遇，逐步削減其福利待遇?？梢钥紤]對就業(yè)的殘疾人實施個人所得稅優(yōu)惠。

三是變就業(yè)結果支持為就業(yè)過程支持。就業(yè)是一系列過程的綜合，尤其是前期的人力資源開發(fā)、職業(yè)規(guī)劃、就業(yè)歧視消除、就業(yè)信息服務等對就業(yè)結果產(chǎn)生非常重要的影響。但是目前的就業(yè)保障重在結果 （即是否就業(yè)），忽視了就業(yè)過程支持，造成殘疾人就業(yè)難的局面。由于實行強制性就業(yè)政策 （按比例分散就業(yè)），有些單位寧愿交納 “罰款”（殘疾人就業(yè)保障金）也不愿安置殘疾人就業(yè)，造成殘疾人就業(yè)保障金繳納額急劇增長，但殘疾人就業(yè)總數(shù)卻呈現(xiàn)下降趨勢的尷尬局面。今后殘疾人就業(yè)保障的重點應轉移到對殘疾人就業(yè)過程的服務上來。包括：加大人力資源開發(fā)，提升殘疾人職業(yè)技能水平；消除就業(yè)過程中對殘疾人的歧視，創(chuàng)造平等就業(yè)環(huán)境；加強殘疾人職業(yè)規(guī)劃指導，提供及時便捷的求職信息服務；建立回訪反饋制度，保護殘疾人勞動權益。另外，建議將殘疾人分散就業(yè)比例從1.5%降至1%或以下，將殘疾人就業(yè)保障金繳納比例從1.5%降至1%。同時，應該嚴格限制殘疾人就業(yè)保障金的使用范圍，防止將殘疾人就業(yè)保障金變成殘疾人生活保障金，甚至變成殘疾人事業(yè)保障金。

四是加強殘疾人人力資源開發(fā)。首先，要進一步重視殘疾人康復和預防保障。在模式上，從醫(yī)療模式轉到社會模式；在目的上，實現(xiàn)從單純改善功能轉到解放和發(fā)展生產(chǎn)力；在實施主體上，從單一化轉向多元化，從主要依靠家庭和殘聯(lián)組織轉向依靠家庭、政府、社會組織多種力量；在手段上，從單純的醫(yī)療康復轉向心理、教育、就業(yè)、娛樂等多種手段；在體制機制上，從主要依靠政府轉向以需求為導向，市場為載體，政府為支撐，社會醫(yī)療機構、社會組織為服務提供者。其次，要進一步加強殘疾人教育。讓符合條件的殘疾人與健全人一樣接受良好的職業(yè)教育與培訓是堅持以人為本、落實科學發(fā)展觀的重要方面，是促進社會公平、提高社會文明程度的具體體現(xiàn)。要建立多層次、多類型和多元化的殘疾人教育體系，重視殘疾人的個性化需求，制定相應的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃；建立以滿足殘疾兒童需要為中心的全納教育制度，使其真正融入正常人群體中。

五是加強提升殘疾人獨立生活能力的福利制度建設。建立殘疾人福利制度的根本目標在于使殘疾人擺脫對福利和他人的依賴，增強其獨立生活能力。聯(lián)合國 《殘疾人權利公約》規(guī)定：“為了使殘疾人能夠獨立生活和充分參與生活的各個方面，締約國應當采取適當措施，確保殘疾人在與其他人平等的基礎上，無障礙地進出物質環(huán)境，使用交通工具，利用信息和通信，包括信息和通信技術和系統(tǒng)，以及享用在城市和農(nóng)村地區(qū)向公眾開放或提供的其他設施和服務?！蹦壳拔覈臒o障礙環(huán)境和信息無障礙處于發(fā)展的初期階段，農(nóng)村還處于空白狀態(tài)。未來殘疾人福利制度的一個重點是建設無障礙環(huán)境和信息無障礙。加強檢查，落實公共場所無障礙標準；加強居民小區(qū)無障礙環(huán)境改造；幫助支持居民家庭無障礙環(huán)境改造；支持信息無障礙設施的升級改造。

三、結語

殘疾是人類社會發(fā)展過程中不可避免的 “社會常態(tài)”和 “付出的代價”，殘疾人是一個國家或地區(qū)乃至整個人類共同體中不可或缺的組成部分。如何建設與發(fā)展殘疾人福利事業(yè)，賦予殘疾人參與社會活動的平等機會和權利，是全社會共同面對的一項長期課題。

應該說，中國早期的 “居養(yǎng)”模式對保證殘疾人的基本生存起到了巨大的作用，但是這種模式保障形式單一，保障水平低，容易造成受助者的 “社會退卻”。20世紀80年代，社會主義的人道主義理念成為我國殘疾人事業(yè)的理論基礎，人道主義模式提升了全社會對殘疾人事業(yè)的關注度，極大地提升了殘疾人的經(jīng)濟地位和社會地位。但是，人道主義仍然屬于慈善模式，隨著公民權利意識和平等意識的提升，這種福利制度建構模式急需突破。為保護和發(fā)展殘疾人的各項權益，促進社會融合，需要重新定位殘疾人福利建設的理念，創(chuàng)新殘疾人福利事業(yè)的工作模式。而社會權利模式以 “增能”為手段，以殘疾人的全面融入為目標，強調(diào)福利主體的權利與義務的平衡，是今后我國殘疾人福利發(fā)展模式的新選擇。在社會權利模式下，應對我國現(xiàn)行的殘疾人福利制度進行相應改變，變 “被動消極型”保障為“主動參與型”保障。

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