中國社會福利的現(xiàn)狀與發(fā)展取向

鄭功成

社會福利是保障與改善國民生活質(zhì)量的重要社會制度安排。在約定俗成的中國社會保障政策話語體系中，社會福利通常與社會保險、社會救助并列，是中國社會保障體系三大構(gòu)成部分之一。實踐中的社會福利主要包括老年人福利、兒童福利、殘疾人福利與婦女福利等類別及其他一切以社會化方式提供給國民的現(xiàn)金津貼及相關(guān)服務(wù)，是一個項目眾多、內(nèi)容廣泛的保障系統(tǒng)，也是滿足老年人、兒童、殘疾人、婦女等特定群體需要并實現(xiàn)其分享國家發(fā)展成果的重要途徑，其功能不僅在于化解國民物質(zhì)生活方面的后顧之憂，而且要特別考慮到精神慰藉與情感保障。［1］中國已經(jīng)進入了人口老齡化時代，億萬老年人對相關(guān)服務(wù)的需求日顯迫切，8 000多萬殘疾人對平等參與社會和合理分享國家發(fā)展成果的訴求持續(xù)高漲，越來越多的兒童因缺乏完善的兒童福利制度而與父母分離或者給父母及家庭帶來沉重壓力，這些現(xiàn)象表明加快發(fā)展社會福利事業(yè)已經(jīng)刻不容緩。在深化收入分配制度改革與重塑中國社會財富分配格局的大背景下，在社會保障制度從長期試驗性狀態(tài)走向定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展新階段的條件下，針對城鄉(xiāng)居民持續(xù)高漲的社會福利訴求，急切需要澄清一些理論上的認識誤區(qū)，客觀評估現(xiàn)行社會福利制度的缺陷及其不良效應(yīng)，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，走出一條中國式的社會福利發(fā)展道路。

一、亟待澄清的認識誤區(qū)

發(fā)展中國的社會福利事業(yè)，首先必須為福利與社會福利正名。從現(xiàn)實情形出發(fā)，主要應(yīng)澄清如下認識誤區(qū)：

（一）福利恐懼癥

改革開放以來，伴隨對計劃經(jīng)濟時代 “平均主義”、“大鍋飯”的否定，加上自由主義在一定程度上的泛濫，以及對福利國家局部問題的無限放大，福利在中國的現(xiàn)實語境中似乎成了一個貶義詞，福利國家與福利社會在一些場合幾乎等同于 “福利病”，進而患上了 “福利恐懼癥”。一些人將社會保障與福利制度視為國民依賴思想的有利生成條件與滋生懶惰的溫床，認為社會保障與福利制度是消極的制度安排，提高國民福利水準必然損害個人自由發(fā)展與國家競爭力。在這種觀點的影響下，福利事業(yè)發(fā)展滯后不僅未被視為社會發(fā)展的不足，反而成了有利于促進經(jīng)濟增長的因素。在主流媒體和一些學術(shù)會議、政策研討上，常見中國不能得 “福利病”的 “善意”提醒和 “不能吊高了老百姓胃口”等 “理性”論調(diào)。正是對福利與福利國家的污名化，忽略甚至漠視國民社會福利訴求的現(xiàn)象才會普遍存在，在整個社會保障體系建設(shè)步伐明顯加快、公共投入力度持續(xù)擴張的同時，社會福利事業(yè)卻成了整個制度體系中的短板，這種狀況正在日益全面而深刻地影響著城鄉(xiāng)居民特別是一部分老年人、兒童、殘疾人、婦女等群體的生活質(zhì)量，同時還產(chǎn)生了一些不良的連帶效應(yīng)。

事實上，社會保障與福利制度作為實現(xiàn)國民共享國家發(fā)展成果的基本途徑，在先進國家扮演的是普遍提升國民生活質(zhì)量、化解社會矛盾、維系經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的正能量角色，它不只是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，也是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的不竭動力。以發(fā)達國家為例，其國民因獲得全面的福利保障而使生活質(zhì)量得到提升，獲得穩(wěn)定可靠的保障，社會和諧安定，國家競爭力更非國內(nèi)一些人所抨擊的那樣，而是始終排名在世界前列。據(jù)世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的 《2011—2012全球競爭力報告》①《全球競爭力報告》是總部設(shè)在瑞士日內(nèi)瓦的世界經(jīng)濟論壇每年發(fā)布的一份全面反映各國或地區(qū)競爭力狀況的排名報告，其競爭力排名基于撒拉-伊-馬丁為世界經(jīng)濟論壇設(shè)計的于2004年引入的全球競爭力指數(shù)。該指數(shù)由12個類別 （競爭力支柱）組成，包括：制度、基礎(chǔ)設(shè)施、宏觀經(jīng)濟環(huán)境、健康與初等教育、高等教育與培訓、商品市場效率、勞動力市場效率、金融市場發(fā)展、技術(shù)就緒度、市場規(guī)模、商業(yè)成熟性和創(chuàng)新。該報告通常被認為是對各國競爭力進行年度比較的權(quán)威結(jié)論。顯示，全球競爭力排名前十位的國家分別是：瑞士、新加坡、瑞典、芬蘭、美國、德國、荷蘭、丹麥、日本、英國。這些國家無一例外都是社會保障制度健全、福利水平較高的國家。其中，瑞典一直以作為福利國家的“櫥窗”為榮，德國作為現(xiàn)代社會保障制度的起源地即以社會 （保障）市場經(jīng)濟模式著稱于世，英國作為福利國家的創(chuàng)始國也始終堅持著高福利政策；日本是亞洲國家中福利水平最高的國家，新加坡也有以公積金制度為主體的健全的福利制度；其他一些先進國家在保持高水平福利保障的同時，也同樣躋身在這一競爭力排名榜的前30位。［2］再據(jù)全國經(jīng)濟綜合競爭力研究中心發(fā)布的首部世界創(chuàng)新競爭力評價報告 《世界創(chuàng)新競爭力發(fā)展報告 （2001—2012）》②《世界創(chuàng)新競爭力發(fā)展報告 （2001—2012）》是國務(wù)院發(fā)展研究中心管理世界雜志社等設(shè)立的全國經(jīng)濟綜合競爭力研究中心在充分借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，通過建立世界創(chuàng)新競爭力指標體系及數(shù)學模型，采集科技、經(jīng)濟、教育等方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對世界100個代表性國家的創(chuàng)新競爭力進行評價后做出的一份報告。，2010年世界創(chuàng)新競爭力排在第1至20位的國家依次為：美國、日本、挪威、芬蘭、瑞典、瑞士、德國、丹麥、盧森堡、法國、新加坡、英國、韓國、中國、澳大利亞、比利時、荷蘭、奧地利、愛爾蘭、加拿大。［3］在這些國家中，中國是唯一的發(fā)展中國家，其他都是社會保障制度健全與福利水平高的國家，而中國近幾年創(chuàng)新競爭力快速上升與國家進入本世紀后加快社會保障體系建設(shè)應(yīng)當是基本同步的。因此，只要客觀而論，便可以發(fā)現(xiàn)，從先進國家找不到社會保障與福利制度是消極制度安排的證據(jù)，當代世界顯示的完全是社會保障與福利制度和國家競爭力的正相關(guān)現(xiàn)象，中國近30年的實踐也證明了社會保障制度的正能量，這絕非偶然，而是對社會保障與福利制度的正向、積極功能的實證。

（二）社會福利社會責任論

在一些人看來，社會福利是社會事務(wù)，應(yīng)當由社會來解決，而政府的責任只在依法運用強制性手段實施社會保險制度，同時利用財政資源面向困難群體與不幸者提供社會救助。這種思維定式的實質(zhì)，不是要調(diào)動社會力量辦社會福利，而是否定政府對社會福利所肩負的重大責任，它直接影響到政府對社會福利事業(yè)的制度建設(shè)與公共投入。迄今為止，中國已經(jīng)通過 《社會保險法》確立了勞動者乃至城鄉(xiāng)居民的社會保險權(quán)，通過《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》等法規(guī)確立了困難群體的社會救助權(quán)，但還沒有一部真正意義上的社會福利法律或法規(guī)，基本上依靠部門規(guī)章與紅頭文件來指導相關(guān)福利事業(yè)，涉及老年人、殘疾人、婦女、兒童等群體制定的相關(guān)法律如 《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》、《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護法》等均是缺乏剛性約束力的 “軟”法，中國的社會福利制度迄今仍然缺乏必要的法律依據(jù)，國民的社會福利權(quán)并未得到有效確立。在社會福利社會責任論的影響下，公共財政對社會福利事業(yè)的投入在相對下降，民政部門動用的公共福利資源主要是社會集資性質(zhì)的福利彩票公益金，惠及的對象基本上限于鰥寡孤獨等傳統(tǒng)救濟對象，托兒所已經(jīng)罕見，上幼兒園成了年輕父母的難題，退休老年人在與原單位脫離勞動關(guān)系后很難得到應(yīng)有的社會服務(wù)，直接服務(wù)于殘疾人的福利企業(yè)基本上面臨崩潰狀態(tài)，這些事實反映的其實是政府在社會福利事業(yè)發(fā)展進程中未能盡到應(yīng)有的責任。

事實上，從先進國家的發(fā)展歷程來看，恰恰是不同社會群體的福利權(quán)的確立才使人權(quán)實現(xiàn)具有了普遍意義。［4］老年人因有發(fā)達的老年福利事業(yè)而使生活質(zhì)量得到了充分保障，兒童因有發(fā)達的兒童福利事業(yè)而突破了家庭保障的局限并實現(xiàn)健康成長，殘疾人因有發(fā)達的殘疾人福利事業(yè)而能夠平等參與社會并分享國家發(fā)展成果，婦女因有發(fā)達的婦女福利事業(yè)而真正實現(xiàn)了性別平等。而實現(xiàn)這些目標的前提條件就是政府承擔起應(yīng)有的責任，這就是主導社會福利事業(yè)的發(fā)展，包括推動立法，確保公共投入，調(diào)動社會力量與公眾的廣泛參與，共同構(gòu)建發(fā)達的社會福利網(wǎng)絡(luò)，滿足有需要者的需要。因為這些福利事業(yè)均屬于公益性質(zhì)，它雖然可以吸引社會力量與市場資源參與，但如果沒有相應(yīng)的法制規(guī)范、政策支持與財政援助，結(jié)果只能是畫餅充饑。因此，社會福利社會責任論其實是一種導致政府不作為的消極論調(diào)。

（三）社會福利可替代論

在這方面，至少有兩種觀點存在誤導：

一是認為貨幣化的社會保障能夠替代社會福利。即健全的社會保險與社會救助制度可以確保國民福利訴求得到滿足，還可以將自由選擇服務(wù)的權(quán)力交給國民。在這種觀念的支配下，政府連年提高養(yǎng)老金水平與社會救助水平，卻未認真關(guān)注老年人、兒童等群體的服務(wù)需要，而公眾也將老有所養(yǎng)的期望全部押在養(yǎng)老保險制度上，兒童的保育則給年輕父母帶來了越來越大的壓力。這種看法的片面之處，在于抹掉了社會福利的服務(wù)保障與精神保障功能，社會保險與社會救助雖然能解決經(jīng)濟保障即經(jīng)濟來源問題，但有錢并不必然可以購買到自己所需要的公益服務(wù)。

二是認為市場機制可以替代社會福利。即只要有需求或消費者群體存在，市場機制便會自動地產(chǎn)生供給沖動，這種基于需求創(chuàng)造的市場供給才是最符合效率原則的。這種看法的片面之處，是未看到社會福利事業(yè)的公益性與普惠性，而市場機制在公益領(lǐng)域往往存在著失靈現(xiàn)象，沒有政府的主導，市場不可能自動提供這些福利供給。例如，在離退休人口中，就有相當一部分老年人并不缺經(jīng)濟來源，但缺乏應(yīng)有的養(yǎng)老服務(wù)，入住養(yǎng)老院更成為一些高齡老年人與失能、半失能老年人的巨大難題，現(xiàn)實生活中一些擁有較高退休金或養(yǎng)老金收入的老年人因老年服務(wù)供給不足而陷入生活質(zhì)量持續(xù)下降的困局，這表明社會福利絕非市場機制可以替代。正因為貨幣化保障的不足與市場機制的失靈，即使在奉行個人自由至上和市場機制作用發(fā)揮到了極致的美國，其社會福利事業(yè)也充斥著政府干預(yù)的影子，福利國家更是無一例外地由政府主導著社會福利的供給。在中國香港地區(qū)，筆者多次調(diào)研過的一些養(yǎng)老院、殘疾人庇護所、幼兒中心等等，名義上是民間慈善機構(gòu)，實際上主要依靠政府福利撥款支撐，政府主導的社會福利與民間慈善公益事業(yè)完全融為一體。

從國外及中國港、澳、臺地區(qū)的實踐可以發(fā)現(xiàn)，社會福利制度可以利用市場機制與社會機制等，卻無法由市場機制、社會機制和其他社會保障制度所替代。

（四）國外模式優(yōu)勢論

有人認為只有西方國家的社會福利制度才是完美的制度安排，從而偏重于社會福利事業(yè)去家庭化、機構(gòu)化，如主張仿效歐美國家機構(gòu)化養(yǎng)老的，主張借鑒美國兒童社會監(jiān)管模式的，不一而足。這種觀念反映到具體的政策實踐中，就是過分關(guān)注機構(gòu)化而忽略了家庭與社區(qū)及其他傳統(tǒng)的福利供給途徑。例如，在老年服務(wù)體系建設(shè)方面，上海市提出了建成 “9073”養(yǎng)老服務(wù)格局的目標①根據(jù)上海市老齡事業(yè)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃，所謂 “9073”養(yǎng)老服務(wù)格局就是：滿足3%的戶籍老年人口入住養(yǎng)老院、7%的戶籍老年人口實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老的目標，其他90%的戶籍居民實行家庭自我照顧。，北京市提出了建成 “9064”養(yǎng)老服務(wù)格局的目標①根據(jù)北京市人民政府辦公廳發(fā)布的 《北京市市民居家養(yǎng)老 （助殘）服務(wù) （“九養(yǎng)”）辦法》，所謂 “9064”養(yǎng)老服務(wù)模式是指：90%的老年人居家養(yǎng)老、6%的老年人在社區(qū)養(yǎng)老、4%的老年人集中在養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老。，但仔細分析相關(guān)政策條文，就可以發(fā)現(xiàn)，其主要是針對機構(gòu)養(yǎng)老的，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)缺乏力度，90%居家自理養(yǎng)老的老年人更無具體的政策支持。

事實上，西方的機構(gòu)養(yǎng)老有其深厚的文化背景，即使如此，歐美國家的老年人也并非喜歡入住養(yǎng)老機構(gòu)，而是大多在高齡、失能或半失能狀態(tài)下選擇入住養(yǎng)老院，近幾年在歐洲一些國家出現(xiàn)社會福利去機構(gòu)化的傾向，表明社會福利模式不僅要植根國情，而且要與時俱進地發(fā)展。

上述認識誤區(qū)的存在，直接影響了政府對社會福利制度安排的積極進取，也導致了社會福利事業(yè)在整體滯后的同時還存在著畸形發(fā)展態(tài)勢的現(xiàn)象。

二、制度缺陷及其不良效應(yīng)

鑒于我國社會福利事業(yè)發(fā)展嚴重滯后的事實，在澄清一些認識誤區(qū)或片面觀點的同時，有必要對現(xiàn)行社會福利制度進行全面檢討。盡管中國的社會福利事業(yè)確實在發(fā)展，國家 “十二五”規(guī)劃與有關(guān)社會保障、基本公共服務(wù)、老齡事業(yè)、殘疾人事業(yè)、老年服務(wù)體系建設(shè)等 “十二五”專項規(guī)劃也勾勒出未來幾年的發(fā)展藍圖，但客觀而論，現(xiàn)行社會福利事業(yè)的格局仍然處于制度殘缺、投入不足、體制不順、機制陳舊、秩序混亂的狀態(tài)。

（一）制度安排殘缺，覆蓋面窄

與醫(yī)療保險覆蓋全民、基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)制度全覆蓋、社會救助覆蓋城鄉(xiāng)相比，在社會福利領(lǐng)域，除了可以納入兒童福利事業(yè)的義務(wù)教育上升到法制規(guī)范并成為未成年人的基本法定人權(quán)外，中國迄今并無其他普惠性的社會福利事業(yè)，有的只是針對鰥寡孤獨及特定困難群體的分割式、零散的政策支持。以殘疾人福利為例，雖然有一部 《殘疾人保障法》及相關(guān)配套法規(guī)，但法律并未真正賦予所有殘疾人共有的福利權(quán)益，工傷致殘者迄今仍然不能順利地申領(lǐng)殘疾證，家庭收入在低保水平之上的殘疾人事實上很難享受專門的殘疾人福利；至于老年人，又被按照退休前的身份分割成不同群體，離休干部福利待遇最好，機關(guān)事業(yè)單位退休人員次之，企業(yè)退休人員再次之，等等。與此同時，在有限的社會福利供給中，政府的關(guān)注重點是離退休干部和鰥寡孤獨者，前者是在職福利的延伸，后者其實是傳統(tǒng)社會救濟的延伸。因此，中國現(xiàn)行社會福利制度屬于典型的殘補式制度安排，不僅存在著鮮明的等級制，而且與社會救助混雜在一起，其覆蓋范圍窄，受益人口少。這種殘補式制度安排，在發(fā)展不足、經(jīng)濟落后、財力薄弱、國民社會福利訴求不高的條件下是可以接受的，但對于經(jīng)過30多年持續(xù)高速發(fā)展，已經(jīng)躋身中等收入國家行列的當代中國而言，無疑是滯后的，它既影響到城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的改善，也因缺乏普惠性而損害了社會公正，從而是必須盡快矯正的制度性缺陷。

（二）公共投入不足，結(jié)構(gòu)不良

一方面，社會保障總投入偏低，社會福利在其中占有的份額更是微乎其微。盡管近幾年國家對整個社會保障制度的投入在持續(xù)擴張，但現(xiàn)口徑下的財政性社會保障投入占國家財政支出的比重還不到15%，中央政府在2013年2月發(fā)布的《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》中雖然明確提出對就業(yè)與社會保障的財政投入每年增長1個百分點的目標，但這種投入主要集中在基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險與社會救助制度上。其中，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金自2005年以來已經(jīng)連續(xù)九年增長，政府對城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的補助標準從10年前的人均20元提高到2013年的人均280元，城鄉(xiāng)最低生活保障水平也有成倍提高，然而，公共財政對社會福利事業(yè)的投入?yún)s在相對下降，民政部門動用的公共福利資源主要是福利彩票發(fā)行所形成的彩票公益金與社會捐贈，它來自非稅收，屬于社會集資性質(zhì)。在這樣的情形下，政府對社會福利發(fā)展的調(diào)控力度十分有限，社會福利事業(yè)自然很難得到健康發(fā)展。另一方面，在有限的社會福利投入中，又存在著結(jié)構(gòu)畸形的現(xiàn)象，它主要集中在高端退休人群與政府舉辦的福利機構(gòu)，福利機構(gòu)面向的對象基本上限于鰥寡孤獨，仍然屬于傳統(tǒng)的救濟對象，從而實質(zhì)上只是社會救助制度的擴展而已，這使得國家社會福利投入實際上處于一種并不面向社會也無法調(diào)動社會資源與市場資源的內(nèi)部運轉(zhuǎn)或封閉運行狀態(tài)。在政府忽略對社會福利事業(yè)投入的同時，計劃經(jīng)濟時代由企事業(yè)單位承擔的職工福利也不再惠及家屬，幼兒保育事業(yè)在許多地區(qū)成為社會服務(wù)的空白，兒童服務(wù)、老年服務(wù)、殘疾人服務(wù)均處于供應(yīng)短缺狀態(tài)，等等。這都是制度殘缺造成的直接后果，它反過來又影響著社會福利制度的發(fā)展。

（三）監(jiān)管體制不順，多頭管理

社會福利是面向全民的社會事業(yè)，它要求統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一監(jiān)管，以確保其統(tǒng)一性、協(xié)同性、公益性、規(guī)范性并普惠全民，即使是不同社會群體因福利訴求不同而需要有不同的制度安排，也應(yīng)當在統(tǒng)一的監(jiān)管體制下按照統(tǒng)籌規(guī)劃原則進行頂層設(shè)計、頂層推動。然而，中國社會福利面臨的現(xiàn)實卻是多頭管理，且職責交叉，責任邊界不清。在政府系統(tǒng)，民政部門被定位為社會福利事業(yè)的主管部門，但事實上還有人力資源和社會保障部門、教育部門、衛(wèi)生部門、人口計劃生育部門等分擔著相應(yīng)職責；國務(wù)院還設(shè)立了全國老齡工作委員會、殘疾人工作委員會、婦女兒童工作委員會等作為主管全國老齡工作、殘疾人工作、婦女兒童工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并通常由一位國務(wù)院副總理或國務(wù)委員兼任這些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的主任。在黨群系統(tǒng)，組織部門主管老干部與知識分子工作及相關(guān)福利，工會、婦聯(lián)、共青團分別參與勞工福利、婦女福利、青少年福利等事務(wù)。在社會組織方面，中國殘疾人聯(lián)合會系統(tǒng)被賦予管理殘疾人福利事務(wù)的特殊職能。從上述機構(gòu)橫跨政府、黨群與社會組織的復雜關(guān)系來看，政府主管社會福利事業(yè)的權(quán)力被嚴重分拆，國務(wù)院的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)雖然名義上超越各部門之上，實際上只是管理分割的延伸，它也不可能替代政府職能部門的功能。這一點從人力資源和社會保障部制定國家社會保障 “十二五”規(guī)劃、民政部制定社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè) “十二五”規(guī)劃、全國老齡委牽頭制定中國老齡事業(yè)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃、中國殘疾人聯(lián)合會牽頭制定殘疾人事業(yè) “十二五”發(fā)展綱要等格局中，可以看出部門分割的不良后果，因為這些國家級規(guī)劃普遍存在著內(nèi)容重復卻又無法清晰表述的現(xiàn)象。正是這種多頭管理的體制，直接導致了政策分割與資源分割，使作為社會福利主管機構(gòu)的民政部門的監(jiān)管職能極端弱化，民政部內(nèi)只設(shè)有一個社會福利與慈善事業(yè)促進司，專司社會福利的僅僅是兩個處，只有幾個公務(wù)員編制，其直接后果就是讓整個社會福利事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計、頂層推動化為泡影。因此，缺乏統(tǒng)一監(jiān)管與統(tǒng)一規(guī)劃的多頭管理格局客觀上已經(jīng)成為社會福利事業(yè)健康發(fā)展的重大障礙。

（四）運行機制陳舊，官民分割

在中國社會福利事業(yè)的實踐中，整個運行機制仍然保留著計劃經(jīng)濟時代城鄉(xiāng)分割、官民分割的板塊結(jié)構(gòu)，基本上處于封閉運行狀態(tài)。即使一些地方進行了資助民辦或社會辦社會福利事業(yè)的試驗，但并未從根本上改變運行機制陳舊的格局。以城鄉(xiāng)孤寡老人為例，城市孤老進城市的福利院集中供養(yǎng)，農(nóng)村的五保戶則進敬老院集中供養(yǎng)，雖然兩者均由財政負責供款，但迄今仍然是兩套政策、兩種預(yù)算、兩種管理方式、兩套設(shè)施，即使是五保戶由農(nóng)民攤派供養(yǎng)在2006年改為財政供款后依然如此，這種典型的城鄉(xiāng)分割格局就是計劃經(jīng)濟時代城鄉(xiāng)老年福利事業(yè)分割、分治的延續(xù)。再如，政府公共預(yù)算的老年福利事業(yè)撥款，通常只撥給公辦福利院，民間或社會舉辦的福利機構(gòu)即使收養(yǎng)的是應(yīng)當由政府負責供養(yǎng)的鰥寡孤獨人員，也得不到政府撥款資助，公共福利資源只在公辦福利事業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部使用，這種狀況無疑極大地制約了民間或社會力量舉辦社會福利事業(yè)的積極性。在2013年1月上旬發(fā)生的河南省蘭考縣7名孤兒火災(zāi)中喪生的慘痛事件，就是民間收養(yǎng)孤兒得不到政府資助與有效監(jiān)管的一個例證。［5］在公辦福利院所，仍然采取封閉運行方式，資金源于政府撥款，管理也與政府機關(guān)類同，有的福利院所負責人即具公務(wù)員身份。因此，整個社會福利事業(yè)的運行機制并未跟上經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展進步的步伐，其后果不僅是公辦福利機構(gòu)無法發(fā)展壯大，社會力量參與也因被排斥在外而缺乏應(yīng)有的政策支持。

（五）非理性沖動強烈，秩序混亂

伴隨人口老齡化進程的加快，城鄉(xiāng)居民對各類社會福利設(shè)施的需求在持續(xù)高漲，一些地方政府也開始關(guān)注社會福利事業(yè)特別是老年人服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，然而，不良政績觀與功利主義取向帶來了地方政府的非理性沖動與市場的非理性沖動混雜在一起，發(fā)展中蘊藏著巨大的風險。例如，許多地方追求大而全的養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，動輒興建能夠容納數(shù)千名老年人的養(yǎng)老院，更有甚者，某地興建的養(yǎng)老院號稱可以收養(yǎng)5萬名老年人，這種 “老年人集中營”式的興建風潮，根本無視老年人就近養(yǎng)老與融入社區(qū)的意愿，大多成了變相的房地產(chǎn)開發(fā)，既浪費了寶貴的土地資源，也扭曲了老年福利事業(yè)發(fā)展的路徑。另外，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與統(tǒng)一政策，各地的優(yōu)惠措施五花八門，既有免費或優(yōu)惠提供建設(shè)用地的，也有給予免稅待遇及財政補貼的，而民辦或社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)卻往往陷入供需匹配錯位狀態(tài)，在床位供求關(guān)系緊張的情形下，包括北京在內(nèi)的許多地方卻出現(xiàn)了一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)床位大量空置的現(xiàn)象。筆者在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，一些地方利用政府撥款建立的敬老院，實際上成為農(nóng)村健康老年人的小農(nóng)場，即這些老年人在集中生活的同時還要從事種地、養(yǎng)豬、養(yǎng)魚等農(nóng)副產(chǎn)業(yè)，而高齡老年人、失能或半失能老年人卻被敬老院拒之門外。因此，地方政府的非理性沖動與市場投資的非理性沖動，以及出現(xiàn)的秩序混亂現(xiàn)象，已經(jīng)成了社會福利事業(yè)未來發(fā)展的隱患。

從上述分析中可以發(fā)現(xiàn)，中國社會福利事業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)實表現(xiàn)就是缺乏統(tǒng)籌性、規(guī)范性與普惠性，從而也就不具有公平性與發(fā)展性，造成這種結(jié)果的根本原因是制度殘缺，而政府在社會福利事業(yè)中缺位又是制度殘缺的根本原因。

社會福利事業(yè)發(fā)展滯后所帶來的效應(yīng)是不良的：一是供需差距巨大，直接影響著一部分人的生活質(zhì)量。如老年服務(wù)、兒童福利、殘疾人福利設(shè)施的短缺，雖然不能說是貧困的直接致因，卻導致了一部分老年人、兒童、殘疾人生活質(zhì)量的持續(xù)下降，因此，福利事業(yè)發(fā)展滯后是制約民生改善的負面因素。二是制度結(jié)構(gòu)失衡，導致了社會不公，人們的不滿情緒在加速積累，在一定程度上使社會矛盾日益尖銳化。三是城鄉(xiāng)分割、群體分割及封閉運行的陳舊機制，造成了資源利用的低效和浪費，并直接制約了對社會資源與市場資源的利用。四是非理性沖動扭曲了福利事業(yè)的正常發(fā)展路徑，為社會福利事業(yè)的發(fā)展埋下了難以治愈的隱患。尤其值得憂慮的是，一些優(yōu)良的民族傳統(tǒng)遭到破壞，很可能造成難以彌補的缺失。以農(nóng)村為例，鄰里互助向來是村民相互服務(wù)的優(yōu)良傳統(tǒng)，但一些地方卻采取了強勢引導五保戶從分散供養(yǎng)轉(zhuǎn)向集中供養(yǎng)的做法。筆者2011年5月在南方某縣的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該縣對分散居住的五保戶每人每年由財政補助1 500元，而對集中在敬老院供養(yǎng)的五保戶則再加一個年人均3 700多元的城鎮(zhèn)居民低保戶待遇，如此一來，散居在農(nóng)村的五保戶每年只能獲得1 500元的政府補助，進入敬老院的五保戶則每年可獲得5 200多元的補助，這種政策的導向就是要將所有五保戶均收入敬老院集中供養(yǎng)，而這并不符合一些五保戶的意愿，但確實改變了鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)的鄰里互助生態(tài)。城市社區(qū)也是如此，由過去的熟人互助社會轉(zhuǎn)化成了陌生人社會，而社區(qū)服務(wù)卻未跟上。家庭保障處于自生自滅狀態(tài)，迄今未見相應(yīng)的維系家庭保障傳統(tǒng)的家庭政策出臺，反而不時見聞一些地方因購房政策等導致不少夫妻集中離婚，待享受到政策好處后再行復婚的現(xiàn)象，而在離婚、復婚的過程中，也結(jié)出了不少夫妻因政策導向異常而真正離散的惡果。

綜上可見，由于未得到政府的高度重視，中國社會福利事業(yè)發(fā)展所面臨的制度性缺陷是嚴重的，其帶來的不良效應(yīng)是多方面的，如果不能在更新發(fā)展理念、重塑新型制度的條件下加快發(fā)展步伐，社會福利完全可能成為社會風險高速積累的領(lǐng)域。

三、走中國式的社會福利發(fā)展道路

由于社會福利制度殘缺等原因，中國社會福利事業(yè)的發(fā)展日益呈現(xiàn)出需求持續(xù)高漲與供給嚴重不足的尖銳矛盾。中國是1999年步入老齡化社會的，到2012年時，全國60歲及以上老年人口達1.94億人，占總?cè)丝诘?4.3%，預(yù)計到2013年將突破2億人，老齡化水平達到14.8%。其中，80歲以上的高齡老人將從0.22億人上升到2013年的0.23億人，年均增長100萬人的態(tài)勢將持續(xù)到2025年；失能老年人口將從2012年的3 600萬人增加到2013年的3 750萬人；慢性病老年人口將從2012年的0.97億人增加到2013年的1億人以上；空巢老年人口將從2012年的0.99億人增加到2013年的1億人以上。［6］預(yù)計到2015年，部分失能和完全失能老年人口將達4 000萬人，其中完全失能老年人口將超過1 200萬人；到2050年，全國失能老年人口將達到近1億人，同時還將有7 900多萬臨終無子女的老年人，他們將面臨突出的護理問題。［7］2011年全國殘疾人總數(shù)達8 500萬人。［8］而截至2011年年底，全國社會福利機構(gòu)能夠提供的床位數(shù)為396.4萬張，其中，老年及殘疾人床位342.2萬張，智障及精神疾病患者床位6.5萬張，兒童床位6.8萬張，其供給緊張狀況可見一斑。2011年我國0～14歲的人口占總?cè)丝诘?6.5%，達到2.22億人以上［9］，其中貧困家庭子女、流動人口 （以農(nóng)民工為主體）子女、殘疾兒童還未享受到公平的義務(wù)教育，幼兒園能夠接納的幼兒數(shù)額無法滿足城鄉(xiāng)居民的需要，而3歲前的幼兒更無相應(yīng)的托兒所或類似的保育機構(gòu)。由此可見，社會福利事業(yè)的滯后，事實上直接影響到數(shù)億人的生活質(zhì)量，如果再加上這些老年人、殘疾人、兒童所在家庭的其他成員，它確實是一個涉及全民的事業(yè)。面對這樣的局面，加快發(fā)展社會福利事業(yè)已經(jīng)刻不容緩，而更新發(fā)展理念，明確社會福利事業(yè)的發(fā)展原則與設(shè)計合理的制度框架無疑是發(fā)展這一事業(yè)的前提條件，當務(wù)之急是需要采取多管齊下的措施。

（一）確立國民福利與國民經(jīng)濟同步發(fā)展的新理念，讓更多的發(fā)展成果通過社會福利途徑惠及民生

應(yīng)當看到，社會福利是具有正能量的制度安排，發(fā)展社會福利事業(yè)不僅是國家經(jīng)濟社會發(fā)展進程中持續(xù)高漲的民生訴求，也是促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的不竭動力，沒有社會福利事業(yè)的全面發(fā)展，就不可能有真正可靠的社會保障與穩(wěn)定的安全預(yù)期，也不利于保障與提升國民的生活質(zhì)量。因此，必須改變重經(jīng)濟增長輕國民福利提供、重經(jīng)濟保障輕服務(wù)保障、重地方政府五花八門創(chuàng)新輕中央政府頂層設(shè)計的路徑習慣，盡快確立國民福利與國民經(jīng)濟同步發(fā)展的基本方針，高度重視國民社會福利訴求中的精神需要與情感滿足，尊重社會福利制度的普適性發(fā)展規(guī)律，同時還要尊重中國的具體國情特別是傳統(tǒng)文化與國民特性，真正走出一條中國式的社會福利發(fā)展道路。面對社會福利事業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，尤其不能以漸進改革為由，拖延促進社會福利事業(yè)大發(fā)展的時機。中央政府有必要抓緊進行頂層設(shè)計，盡快制定促進社會福利事業(yè)發(fā)展的路線圖與推進時間表，并提供相應(yīng)的財力保障，讓老年人、兒童、殘疾人、婦女群體的生活質(zhì)量通過相關(guān)福利制度安排得到保障。

（二）尊重制度發(fā)展的客觀規(guī)律，維護并弘揚中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，走中國式的社會福利發(fā)展道路

一方面，社會福利作為基本的社會保障制度安排，有著自身的客觀規(guī)律，包括法制規(guī)范、公平普惠、社會化、多層次等，發(fā)展中國的社會福利事業(yè)必須尊重這些規(guī)律。通過法律賦予國民相應(yīng)的福利權(quán)并規(guī)范相關(guān)制度是社會福利事業(yè)發(fā)展的前提條件，按照公平原則讓社會福利事業(yè)普惠全民是其發(fā)展的追求目標，而社會化與多層次則是實現(xiàn)社會福利事業(yè)發(fā)展目標的基本手段。因此，改變當前社會福利事業(yè)無法可依、板塊分割、封閉運行、層次單一的現(xiàn)狀已經(jīng)刻不容緩。另一方面，社會福利事業(yè)的主體內(nèi)容是提供公共服務(wù)，并要求體現(xiàn)精神保障與情感慰藉，這就決定了中國的社會福利事業(yè)必須尊重中國人的需求，讓中國人認同并接受，從而需要和中國文化與傳統(tǒng)優(yōu)勢緊密結(jié)合。在這方面，制度安排與政策措施應(yīng)當有利于維護和弘揚中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)。概括而言，中國人具有家庭成員相互照顧的家庭傳統(tǒng)、鄰里互助的社區(qū)傳統(tǒng)、親友相扶的社交傳統(tǒng)、單位保障的集體傳統(tǒng)。例如，家庭成員中有老弱病殘，所有成員會分擔照顧責任；農(nóng)村孤寡老人 （五保戶）可以長期得到鄰居照顧，城鄉(xiāng)社區(qū)中一家有難，眾皆援手；當社會成員遭遇不幸或陷入困境時，親友之間也會施以援手；在各種組織或機構(gòu)中，單位也會透過相應(yīng)的福利與服務(wù)來增進其成員的歸屬感與安全感，集體主義色彩濃厚。這些傳統(tǒng)都反映了中國人的精神需要與情感追求。然而，30多年來，市場化改革與自由主義取向也使這些傳統(tǒng)受到了巨大沖擊，注重個人自由而忽略集體主義、強調(diào)利己而漠視利他與公益的現(xiàn)象并不罕見，特別是一些制度安排或政策中的歧視更導致了陌生人社會與社會隔離（如本地人與外地人，城市人與農(nóng)民工，等等）。因此，在加快發(fā)展中國社會福利事業(yè)的進程中，必須真正重視中國人的精神需求與情感保障，必須是中國化的制度安排并取得中國人滿意的效果。支持家庭保障，倡導鄰里互助，促進社區(qū)服務(wù)與機構(gòu)福利的發(fā)展，用公共資源進一步調(diào)動家庭資源、社區(qū)資源、單位資源等應(yīng)當成為中國式社會福利事業(yè)的應(yīng)有之義。

（三）合理設(shè)計社會福利制度的基本框架，協(xié)同推進

在社會福利系統(tǒng)內(nèi)部，面向不同人群的制度安排既有共性也有差異性，需要合理設(shè)計這一制度體系的基本框架。主要包括：一是確立 “津貼＋服務(wù) ＋ 優(yōu)待”三位一體的社會福利政策框架。以發(fā)展面向老年人、兒童、殘疾人、婦女的相關(guān)公共服務(wù)為主體，以提供有限的老年津貼、兒童津貼 （或家庭津貼）、殘疾人津貼和完善社會優(yōu)待體系為補充，讓這些群體能夠更加公平地分享到國家發(fā)展成果。二是明確 “普惠 ＋ 特惠”雙層架構(gòu)的制度安排。以普惠性的制度安排為主體，同時還應(yīng)當考慮到老年人、兒童、殘疾人、婦女的特別訴求，提供護理、保育、康復等個性化或特色化的服務(wù)，以保障和改善這些群體的生活質(zhì)量。三是構(gòu)建 “公辦 ＋ 公助民辦 ＋ 民辦”三軌并行的社會福利事業(yè)實施機制?；趥鹘y(tǒng)路徑與現(xiàn)實需求，在相當一段時間內(nèi)，還有必要保留一部分公辦福利設(shè)施，以為極端弱勢群體提供相關(guān)服務(wù)，但宜以公助民辦為主體，即通過具備獨立法人資格的社會慈善、公益服務(wù)組織為有需要者提供相關(guān)服務(wù)，政府則可以提供財政資助、政策優(yōu)惠或者購買服務(wù)；考慮到不同群體的社會分層，一部分收入較高者會要求更好的社會服務(wù)，因此，應(yīng)當促進市場化的民辦公益機構(gòu)的發(fā)展。如果能夠做到以公助民辦、官民融合的社會福利事業(yè)實施機構(gòu)為主體，并輔之以少數(shù)公辦、民辦實施機構(gòu)，在統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下合理布局，將會使社會福利事業(yè)的公平與效率得到有機統(tǒng)一。四是確立家庭支持政策。即國家有必要制定專門的家庭支持政策，以達到維系并促進家庭保障的優(yōu)良傳統(tǒng)，如建立家庭津貼制度、明確有利于維護家庭成員友愛互助的政策導向、重視社區(qū)服務(wù)供給等，部分支持政策還應(yīng)當向社區(qū)及親友延伸。如農(nóng)村五保戶被鄰里照顧，高齡或失能老年人、殘疾人等被親友供養(yǎng)，應(yīng)當享受相應(yīng)的津貼并得到表彰，等等。

（四）多管齊下地推進社會福利事業(yè)快速發(fā)展

一是盡快改變多頭管理的格局，切實理順社會福利事業(yè)的監(jiān)管體制。在進一步理清部門之間職責的同時，賦予民政部門更大的責任與權(quán)力，讓其切實承擔起整個社會福利事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設(shè)計與行政監(jiān)管任務(wù)，讓各人民團體與社會組織回歸本位并真正扮演所代表群體的利益維護者角色。理順行政管理體制對社會福利事業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要。二是要盡快健全社會福利法制。包括制定社會福利事業(yè)的基本法 《社會福利法》，賦予公民法定的福利權(quán)；制定 《兒童福利法》等專門法律，為相關(guān)福利事業(yè)的發(fā)展提供具體的法律依據(jù)；在適當時候制定 《老年人福利法》、《殘疾人福利法》、《婦女福利法》等，使之具有約束力。三是擴大對社會福利事業(yè)的公共投入，并改革財政撥款機制。包括設(shè)立專項預(yù)算，明確財政撥款正常增長機制，改革福利撥款只對公辦社會福利機構(gòu)的傳統(tǒng)做法，代之以 “費隨人轉(zhuǎn)、費隨事走”，這種改變不僅能夠確保公共資源用到符合政策規(guī)定的對象身上，還可以帶動社會投入與市場投入，使整個社會福利事業(yè)的財力不斷壯大。四是創(chuàng)新社會福利事業(yè)的運行機制。由于人們對社會福利的需求面廣量大并兼具個性色彩，絕非政府舉辦公立設(shè)施可以滿足，從而必須讓社會組織承擔起主要的福利服務(wù)供給責任，政府既可以向這些社會組織購買個別服務(wù)，也可以透過財政性福利撥款來強勢引導社會化機構(gòu)的發(fā)展。五是堅持理性決策，嚴格決策問責。在推進社會福利事業(yè)的發(fā)展進程中，主管部門應(yīng)當在摸清城鄉(xiāng)居民社會福利需求及其發(fā)展態(tài)勢的前提下，理性設(shè)計制度并進行合理布局，有必要建立相應(yīng)的標準與評估機制，避免不良的福利制度安排釀成不良的社會后果。同時，還應(yīng)當做好社會福利制度與社會救助、社會保險等制度安排的銜接，努力爭取整個社會保障體系綜合效能的最大化。

四、結(jié)語

中國已經(jīng)從一個落后農(nóng)業(yè)國成長為躋身中等收入國家行列的新興工業(yè)化國家，并正在向現(xiàn)代化強國沖刺，整個社會保障體系建設(shè)也已經(jīng)進入了高速發(fā)展的快車道，而盡快補上社會福利事業(yè)發(fā)展滯后的短板顯得異常重要。在推進中國社會福利事業(yè)發(fā)展的進程中，我們需要的不是傳統(tǒng)社會福利制度的簡單擴張與延伸，也不是歐美國家社會福利模式的翻版，而是要走出一條與時俱進的中國式社會福利發(fā)展道路。只有社會福利制度完善了，整個社會保障體系才能成熟，全體國民才能獲得有保證的高質(zhì)量生活。因此，應(yīng)當矯治“福利恐懼癥”及一切對社會福利事業(yè)的誤解，通過發(fā)達的社會福利網(wǎng)絡(luò)來確保民生質(zhì)量不斷得到改善，必須盡快強化政府主導社會福利事務(wù)的責任，盡可能地調(diào)動社會各界的力量，全面回應(yīng)城鄉(xiāng)居民的社會福利訴求，朝著中國特色的福利社會穩(wěn)步邁進。

［1］鄭功成：《中國社會福利改革與發(fā)展戰(zhàn)略：從照顧弱者到普惠全民》，載 《中國人民大學學報》，2011（2）。

［2］世界經(jīng)濟論壇：《2011—2012全球競爭力報告》，日內(nèi)瓦，2012-09-07。

［3］方燁：《我國首個世界創(chuàng)新競爭力排名發(fā)布》，載 《經(jīng)濟參考報》，2013-03-01。

［4］謝瓊：《福利制度與人權(quán)實現(xiàn)》，北京，人民出版社，2013。

［5］陳璇、韓俊杰：《生被遺棄 死于遺忘》，載 《中國青年報》，2013-01-09。

［6］婁奕娟：《今年我國老年人口或破2億大關(guān)》，載 《參考消息》，2013-02-27。

［7］賈立君等：《中國3 300萬失能老人身處窘境，多數(shù)養(yǎng)老院不愿接收》，載 《經(jīng)濟參考報》，2012-07-25。

［8］張希敏：《中國各類殘疾人總數(shù)已達8 500萬人》，中國新聞網(wǎng)，2012-05-19。

［9］國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計摘要 （2012）》，北京，中國統(tǒng)計出版社，2012。