中美兩國種子市場監(jiān)管的比較與思考——赴美國學(xué)習(xí)考察種子市場管理的體會及收獲

馬京波

（山東省煙臺市種子管理站，山東 煙臺 264001）

2013年1月9日—29日，筆者參加了農(nóng)業(yè)部種子管理局組織的赴美國 “現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)育種制種技術(shù)培訓(xùn)”團，先后在美國種子貿(mào)易協(xié)會、馬里蘭州農(nóng)業(yè)廳、艾奧瓦州農(nóng)業(yè)廳、加利福尼亞州農(nóng)業(yè)廳、艾奧瓦州立大學(xué)、加州大學(xué)戴維斯分校、杜邦先鋒公司、孟山都公司等16個單位，進行了學(xué)習(xí)培訓(xùn)、現(xiàn)場考察和交流座談。

1 美國的市場監(jiān)管

美國是世界第一種業(yè)強國，也是世界第一大種子市場。據(jù)國際種子聯(lián)合會統(tǒng)計，2011年全美種子市場價值為120億美元，占全球種子市場價值 （430億美元）的28%，是世界第二大市場中國的1.5倍。如此龐大的市場卻管理得規(guī)范有序、公平開放、誠實守信、充滿活力，美國人做了什么？

1.1 法律制度

無規(guī)矩不成方圓，法律法規(guī)是市場管理的根本依據(jù)。美國特別重視種子立法，自1912年通過了《聯(lián)邦種子進口法》后，又陸續(xù)頒布了《植物專利法》《聯(lián)邦種子法》《一般專利法》《植物品種保護法》，在國家層面為種業(yè)構(gòu)建了比較完備的法律制度框架，其后根據(jù)需要又進行過幾次修訂。與此同時，各州也進行了種子立法，在市場管理、質(zhì)量管理、品種管理、經(jīng)銷許可等方面比聯(lián)邦種子法更具體、更嚴(yán)厲。

1.2 管理體制

美國的種子管理體制由政府管理與行業(yè)管理兩部分構(gòu)成。政府管理分為聯(lián)邦、州、縣三級，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部設(shè)局級種子管理機構(gòu)，主要職能是負(fù)責(zé)種子進出口和州際貿(mào)易質(zhì)量檢驗、品種保護、種子認(rèn)證等 ；州農(nóng)業(yè)廳設(shè)種子管理機構(gòu)，主要職能是負(fù)責(zé)本州的市場管理、經(jīng)銷許可、違法處罰、質(zhì)量檢驗、糾紛處理等；縣級農(nóng)業(yè)技術(shù)部門設(shè)種子專員（農(nóng)業(yè)專員）崗位，主要職能是協(xié)助州種子管理機構(gòu)對縣域內(nèi)的市場管理。美國的管理，體系健全，隊伍精干，效率很高。各級職責(zé)分工明確，無重復(fù)監(jiān)管和越俎代庖現(xiàn)象。

行業(yè)管理以美國種子貿(mào)易協(xié)會、美國官方種子認(rèn)證機構(gòu)協(xié)會、美國作物改良協(xié)會、美國種子控制官方協(xié)會等為代表的各類協(xié)會為主體，在技術(shù)信息服務(wù)、行業(yè)自律、溝通游說政府與議會、國際交流與合作等方面發(fā)揮了重要作用。

1.3 經(jīng)銷許可

賣種子必須辦許可證，這是美國種子產(chǎn)業(yè)管理發(fā)放的唯一的一張許可證。美國的種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境是比較寬松開放的，聯(lián)邦種子法對種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)沒有設(shè)置門檻條件，也未作許可規(guī)定。但各州種子法都確立了市場經(jīng)銷許可制度，要求種子經(jīng)銷商必須申請許可證后方準(zhǔn)進入市場。許可證有效期一年，申請條件各州有所區(qū)別。大部分州還要求經(jīng)銷的品種必須登記注冊。經(jīng)銷許可對有效控制種子市場最后出口，防止假冒偽劣種子流向農(nóng)田發(fā)揮了關(guān)鍵作用。此次考察所到的3個州，種子糾紛都很少。如美國的種業(yè)大州加利福尼亞州，2012年的種子糾紛僅有9起。

1.4 管理收費

美國的種子市場管理要收取一定費用，各州的收費項目和標(biāo)準(zhǔn)有所不同，一般分辦證費和管理費兩種。如加利福尼亞州一個許可證收40美元，再按年經(jīng)營額0.25%收取管理費；馬里蘭州一個許可證收60～120美元，再收取2.5萬美元保證金。美國的管理收費公開透明，全部用于種子管理工作。

1.5 產(chǎn)權(quán)保護

美國非常重視知識產(chǎn)權(quán)保護。種子知識產(chǎn)權(quán)保護有幾種形式，產(chǎn)權(quán)所有者可根據(jù)需要選用。一是貿(mào)易秘密保護。發(fā)明者不公開任何有關(guān)信息，通過授權(quán)或使用協(xié)議進行保護。二是植物品種保護法。法律允許對新品種的商業(yè)權(quán)利控制20年。三是實用專利。對包括種質(zhì)、特質(zhì)、基因以及技術(shù)等方面提供廣泛有力的保護。四是變異品種使用專利。賦予品種、收獲材料及直接產(chǎn)生的產(chǎn)品獨家市場推銷權(quán)不少于20年。五是農(nóng)作物專利。為無性培植的農(nóng)作物提供保護，使其在20年內(nèi)未經(jīng)許可不得無性培植。由于法律制度完善，處罰措施嚴(yán)厲，所以市場上罕見假冒侵權(quán)品種，公司也不會私自使用受保護的材料育種。

1.6 標(biāo)簽管理

種子標(biāo)簽在美國的身份地位十分重要。因此，無論聯(lián)邦，還是州種子法，無不對種子標(biāo)簽作了詳細明確的規(guī)定。而市場監(jiān)管的重點也是查驗標(biāo)簽內(nèi)容的真實性，一旦發(fā)現(xiàn)虛假標(biāo)注，種子企業(yè)不僅要承擔(dān)嚴(yán)重的法律后果，而且還將面臨誠信問題帶來的生存壓力。

綜觀美國的種子產(chǎn)業(yè)管理，盡管法律政策紛繁復(fù)雜，但對市場最后環(huán)節(jié)的監(jiān)管卻簡單明確，就是“簽證”、管理兩手抓。即一手抓種子標(biāo)簽，一手抓許可證。

1.7 種子檢驗

美國的種子檢驗機構(gòu)分三種類型：一是管理系統(tǒng)設(shè)立的檢驗機構(gòu)。農(nóng)業(yè)部與州農(nóng)業(yè)廳兩級設(shè)有檢驗機構(gòu)，前者負(fù)責(zé)進出口和州際貿(mào)易的種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗，以及種子認(rèn)證（自愿）。后者負(fù)責(zé)本州種子市場的監(jiān)督檢驗。檢驗項目以凈度、發(fā)芽、水分等常規(guī)檢測為主，其中凈度要鑒定雜草種子類別，難度很大，最能反映檢驗員的水平。但在基因、純度等比較復(fù)雜的檢測項目上很少做。二是大學(xué)設(shè)立的檢驗機構(gòu)。這類檢驗機構(gòu)，一般具有世界一流的技術(shù)人員和儀器設(shè)備。業(yè)務(wù)范圍比較寬，除承擔(dān)政府委托的檢驗及科研任務(wù)外，主要開展技術(shù)研發(fā)、人員培訓(xùn)、檢測服務(wù)等。檢驗?zāi)芰姶?，檢測項目齊全，能滿足各個層面的需求，尤其在技術(shù)難度大、要求高的基因檢測、純度檢測、健康檢測及抗逆性檢測等方面優(yōu)勢明顯。其經(jīng)費主要來至政府投入、學(xué)校撥款、檢驗收費3個方面。三是種子企業(yè)設(shè)立的檢驗機構(gòu)。美國辦種子公司沒有硬性條件要求，所以中小公司從成本方面考慮，一般不設(shè)檢驗機構(gòu)，而是委托大學(xué)等公共檢驗機構(gòu)去做。但大型種子公司都建立自己的檢驗中心，并且擁有世界最先進的儀器設(shè)備和大規(guī)模、高通量、自動化的快速檢測能力，一般只承擔(dān)本公司的檢測任務(wù)，對公司的種子質(zhì)量負(fù)責(zé)。

1.8 糾紛處理

美國處理種子糾紛的程序：糾紛—農(nóng)業(yè)部門—法院。即種子出現(xiàn)糾紛時，首先向農(nóng)業(yè)部門提出申訴，然后由農(nóng)業(yè)部門的種子管理機構(gòu)依據(jù)專業(yè)查明原因，分清責(zé)任，提出處理意見，一般以調(diào)解為主。糾紛當(dāng)事人對處理結(jié)果不服的，可再向法院提起訴訟。這種制度設(shè)計，路徑清晰、簡明快捷、重視專業(yè)、講究效率。

2 比較與思考

美國是世界市場經(jīng)濟的倡導(dǎo)者和引領(lǐng)者，積累了許多成功的經(jīng)驗和做法。盡管中美兩國的種業(yè)在發(fā)展階段、基礎(chǔ)和環(huán)境等方面存在不少差距，但市場監(jiān)管卻有相通之處。從以下幾個層面進行分析比較，或可獲得某些有益啟示。

2.1 法律制度層面

聯(lián)邦立法，抓大放小，給州立法留有很大空間。州立法緊貼當(dāng)?shù)貙嶋H，突出市場監(jiān)管，準(zhǔn)確實用，可操作性強。我國也是兩級立法，但在種子立法上時間短，經(jīng)驗欠缺，如知識產(chǎn)權(quán)保護等對產(chǎn)業(yè)和全局影響大的方面，應(yīng)是國家立法的重點，我們卻僅有一個粗線條的《植物新品種保護條例》。而在區(qū)域性差異大、情況復(fù)雜的市場監(jiān)管等方面，應(yīng)是省級立法的重點，國家立法又作了“一刀切”的規(guī)定，如《種子法》28條及 29條等。

由于國家、省兩級立法的范圍和重點趨同，在上位法管下位法的框架內(nèi)，省級立法的余地也就有限了，所以，已頒布的省級種子管理條例，好像是一個貫徹《種子法》的文件，目前，一些地方種子市場競爭無序、假冒偽劣嚴(yán)重的狀況，與我們立法上的缺陷不無關(guān)系。

2.2 行政管理層面

①管理體系孰優(yōu)孰劣主要看是否適合本國的國情。中美各自面對的種子市場差異很大，美國有種子公司400家左右，一個州的種子經(jīng)銷商300家左右，一個縣的農(nóng)戶2 000～3 000戶，一個州的種子糾紛每年10件左右。我國有種子公司6 300多家，一個縣的種子經(jīng)銷商100～300家（一半為流動商販），一個縣的農(nóng)戶20～40萬戶，一個縣的種子糾紛每年50件左右。由此可見，我國面對的管理對象是異常復(fù)雜的，管理體量是十分龐大的，一個縣相當(dāng)于美國一個州。②職責(zé)分工。美國的各級管理機構(gòu)職責(zé)分工不同，監(jiān)管范圍和對象有明確劃分，雖有配合互補，但不交叉重復(fù)。我國的各級管理機構(gòu)職責(zé)分工比較模糊，除了許可審批國家、省兩級有明確分工外，其他方面沒有明確劃分不同的監(jiān)管對象和領(lǐng)域。③經(jīng)營許可。美國對種子企業(yè)沒有許可要求，只對經(jīng)銷商實行市場許可和品種登記管理。我國與美國恰好相反，只對種子企業(yè)實行經(jīng)營許可，而對經(jīng)銷商完全放開。我們的企業(yè)大多自律性差，終端市場多、亂、雜現(xiàn)象十分嚴(yán)重。④種子糾紛。我國的種子糾紛處理，對協(xié)商、調(diào)解階段的規(guī)定比較籠統(tǒng)，不像美國那樣明確規(guī)定由一個專業(yè)的權(quán)威部門負(fù)責(zé)處理。

2.3 技術(shù)保障層面

主要分種子檢驗與經(jīng)費保障兩個方面：①種子檢驗。我國的種子檢驗機構(gòu)與美國大致相同，分為管理系統(tǒng)、大學(xué)（農(nóng)科院所）、種子公司3種類型。但深入分析比較，差異十分明顯，我們主要存在以下幾個問題：一是機構(gòu)設(shè)置求全。美國只在聯(lián)邦、州兩級設(shè)檢驗機構(gòu)，對種子企業(yè)沒有要求。我國各級管理部門都要求設(shè)檢驗機構(gòu)，種子企業(yè)也必須設(shè)檢驗機構(gòu)，實際運行中顯現(xiàn)出諸多弊端。二是監(jiān)督范圍重疊。美國的監(jiān)督檢驗有明確分工，不會出現(xiàn)交叉重復(fù)現(xiàn)象。而我國如果縣級首先抽檢，那么某企業(yè)的同一作物種子就可能承受四級的重復(fù)抽檢。三是監(jiān)督環(huán)節(jié)較多。美國的監(jiān)督檢驗明確簡單，只在市場銷售環(huán)節(jié)上抽檢種子標(biāo)簽的真實性。我們管的比較多、比較細，全程監(jiān)管。但在關(guān)鍵的扦樣環(huán)節(jié)卻偏重于企業(yè)倉庫的種子，使監(jiān)管效果大打折扣。四是服務(wù)檢驗開展難。美國中小企業(yè)一般不設(shè)檢驗機構(gòu)，加之質(zhì)量認(rèn)證等服務(wù)性檢驗業(yè)務(wù)較多，所以，以大學(xué)為主的公共檢驗機構(gòu)十分活躍，檢驗收入可觀。我國的檢驗機構(gòu)多而全，僧多粥少，服務(wù)檢驗很難開展起來。②經(jīng)費保障。美國各級種子管理機構(gòu)的經(jīng)費充裕，主要是財政保障。另外，美國還實行管理收費，收費有明確規(guī)定，公開透明，?？顚Ｓ?，沒有亂收費現(xiàn)象。 我國基層種子管理機構(gòu)經(jīng)費嚴(yán)重不足，尤其縣級大部分屬 “吃飯財政”，所以要求將工作經(jīng)費列入財政預(yù)算的說法，基本上是一句空話。

3 建議

3.1 修改完善法律法規(guī)

《種子法》等法律法規(guī)的有關(guān)條款已經(jīng)不適應(yīng)形勢變化的要求，亟需修改完善。修法時應(yīng)抓大放小，該放的要放開，該管的要管住。要充分考慮各地的差異化及復(fù)雜性，給省級立法留有空間，特別在市場監(jiān)管方面應(yīng)以地方立法為主。同時，要加強和完善知識產(chǎn)權(quán)方面的法律法規(guī)，為種業(yè)創(chuàng)新保駕護航。

3.2 明確管理職能，健全管理體系

目前，種子管理體系不健全，問題在縣級，關(guān)鍵是職能。職能不實，機構(gòu)不穩(wěn)。而目前部分縣級種子管理站被撤并，管理職能名存實亡。縣級管理機構(gòu)是整個管理體系的根基，根基不穩(wěn)則體系運行不暢。種子管理從品種選育、生產(chǎn)加工、質(zhì)量檢驗到市場銷售，是一個全過程的監(jiān)管，環(huán)環(huán)相扣，不宜拆分。應(yīng)按照國家改革“食品藥品管理總局”強調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈條完整性的思路，重新劃歸基層種子管理機構(gòu)，以保證監(jiān)管的連續(xù)性、完整性和有效性。另外，在上一級監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)下一級的同時，要進一步細化各級職責(zé)分工，避免攬權(quán)諉過、責(zé)任不清、交叉重復(fù)等現(xiàn)象發(fā)生。

3.3 實行代銷經(jīng)營許可，把住市場最后關(guān)口

所謂種子終端市場，即代銷商（經(jīng)營戶）與農(nóng)民直接交易的市場，是種子流向農(nóng)田的最后一道關(guān)口。因而對代銷商（經(jīng)營戶）應(yīng)實行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入經(jīng)營許可制度，這已成為各方的強烈愿望，應(yīng)當(dāng)盡快實施。

3.4 建立地市級種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗區(qū)域中心

監(jiān)督檢驗是市場監(jiān)管的技術(shù)支撐 ，但目前通過國家、省、地市、縣四級層層設(shè)立檢驗機構(gòu)是脫離實際的。尤其縣級建立一個認(rèn)證檢驗機構(gòu)并維持其運行，難度很大。因此，建議只設(shè)國家、省、地市三級監(jiān)督檢驗體系。其中地市一級因其獨特的區(qū)位優(yōu)勢，在整個監(jiān)督檢驗網(wǎng)絡(luò)中處于“兜底”的關(guān)鍵節(jié)點上，其地位和作用是無法替代的。而目前，地市一級監(jiān)督檢驗體系建設(shè)是最薄弱的一環(huán)，應(yīng)當(dāng)調(diào)整思路，加大投入，盡快將其建成種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗區(qū)域中心，把“網(wǎng)底”編好，為我國種子質(zhì)量構(gòu)建一張完整可靠的安全監(jiān)督網(wǎng)。

種子管理系統(tǒng)的檢驗機構(gòu)不宜追求豪華尖端的儀器設(shè)備以及復(fù)雜齊全的檢測服務(wù)，而應(yīng)以簡單、實用、可靠為主，以常規(guī)檢測項目為主，以監(jiān)督檢驗為主。另外，要明確各級監(jiān)督檢驗的職責(zé)范圍，避免重復(fù)抽檢。要減少對企業(yè)倉庫種子的抽檢，把重點轉(zhuǎn)到市場抽檢上來。

3.5 解決種子管理收費問題

基層種子管理機構(gòu)直接面對經(jīng)營者和農(nóng)民，工作具體繁重，壓力大，但經(jīng)費不足的問題又十分突出，嚴(yán)重影響工作的正常運行。一直以來，所有政策文件凡涉及經(jīng)費問題的無不要求財政解決，這在具體實施中很難辦得到，因此，建議學(xué)習(xí)借鑒國外的經(jīng)驗，結(jié)合我國的國情，制定切實可行的收費項目和標(biāo)準(zhǔn)，做到依法、公開、透明收費，確保?？顚Ｓ?，這是解決基層工作運行困難的一項關(guān)鍵舉措。不應(yīng)回避這個問題，要廣泛調(diào)研論證，爭取較快出臺有關(guān)法規(guī)政策。