政府公共服務(wù)委托外包的風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)制

鄭旭輝

(福州大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州，350108)

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始,現(xiàn)代國(guó)家興起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的公共行政變革，通過(guò)在公共服務(wù)領(lǐng)域打破政府壟斷，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將原有由政府承擔(dān)的部分公共職能推向市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的作用，從而達(dá)到改善與提升公共服務(wù)的目的。政府公共服務(wù)委托外包，便成為現(xiàn)代國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的主要方式之一。公共服務(wù)委托外包，是指政府通過(guò)簽訂合同的方式，將部分公共物品和服務(wù)委托給社會(huì)提供或辦理，也就是政府向社會(huì)組織或個(gè)人購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或公共物品提供給社會(huì)大眾的服務(wù)輸送方式[1](5)。通過(guò)簽訂合同的方式，政府由最初的公共服務(wù)壟斷者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)促進(jìn)者、合作者和管理者，形成了以公私協(xié)力為核心的“混合行政”模式。就我國(guó)而言，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府基本壟斷了全部的社會(huì)資源分配和公共服務(wù)供給，公共服務(wù)往往都是由政府事事躬親，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速推進(jìn)，政府壟斷公共服務(wù)的弊病日漸突顯，在政府壟斷領(lǐng)域逐漸引入社會(huì)組織的力量成為我國(guó)公共行政改革的重要內(nèi)容，公共服務(wù)委托外包也成為了政府治理的基本方式①。

一、政府公共服務(wù)委托外包的功能

委托外包是公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的一部分，體現(xiàn)了公共行政任務(wù)重新分配的過(guò)程，成為了政府行政改革的重要手段。它是將政府公共服務(wù)或設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)交由社會(huì)組織或個(gè)人，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)監(jiān)督權(quán)掌握在政府手中，通過(guò)這一措施，政府可從被委托方那里收取回饋金，增加財(cái)政收入，還可有效地對(duì)被委托的社會(huì)組織所提供的公共服務(wù)的品質(zhì)進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化?；谶@些的優(yōu)點(diǎn)，委托外包作為政府的市場(chǎng)機(jī)制策略在公共治理領(lǐng)域得到了廣泛地應(yīng)用和普及，從各國(guó)政府的實(shí)踐來(lái)看，委托外包的價(jià)值主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）委托外包有助于政府?dāng)[脫財(cái)政困境

精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和解決政府財(cái)政困境是公共服務(wù)市場(chǎng)化改革最直接的動(dòng)因?，F(xiàn)代“福利國(guó)家”的出現(xiàn)，政府職能迅速擴(kuò)張，從城市建設(shè)工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到社會(huì)福利、公共醫(yī)療衛(wèi)生、教育科技等諸多領(lǐng)域，政府作為公共治理的唯一中心，公共服務(wù)領(lǐng)域的擴(kuò)張給政府帶來(lái)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，有限的政府運(yùn)作系統(tǒng)對(duì)于公共服務(wù)產(chǎn)品的供給顯得難以為繼。根據(jù)費(fèi)瑞思的觀點(diǎn)，可能的資金節(jié)省是經(jīng)常處于財(cái)政困境中政府部門(mén)進(jìn)行市場(chǎng)化外包的理想方式[2]。公共服務(wù)的市場(chǎng)化促使政府重新審視和檢討自身角色，從“劃槳者”向“導(dǎo)航者”的轉(zhuǎn)變讓政府從可歸于市場(chǎng)調(diào)整的經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域撤離出來(lái)，通過(guò)委托外包的方式將部分政府職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，讓適合市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作的行業(yè)遵循市場(chǎng)規(guī)則在自由市場(chǎng)中經(jīng)營(yíng)獲利，通過(guò)多樣化的所有制形式滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共服務(wù)需求，最大程度地實(shí)現(xiàn)公共利益，既能起到讓政府?dāng)[脫沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)、增加收入的效果，還能促使相關(guān)行業(yè)在優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境中健康成長(zhǎng)。美國(guó)是實(shí)行公共服務(wù)委托外包最成熟的國(guó)家，根據(jù)薩瓦斯在1987年所作的一項(xiàng)研究，簽訂公共服務(wù)外包合同為美國(guó)地方政府節(jié)省了15%～30%的資金，大大減輕了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)[3](68)。

(二)委托外包通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制提高國(guó)家行政運(yùn)營(yíng)的效率

傳統(tǒng)上政府壟斷了所有公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng),在這種情形下,政府部門(mén)不可避免地會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，而且公共服務(wù)完全依賴(lài)于政府財(cái)政也易于導(dǎo)致加勒特·哈丁所謂的“公地悲劇”，造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)和較高的行政成本，更由于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺乏，公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量也無(wú)法提高。公共選擇理論基于人都是自利的、理性的、效用最大化的人性假定，認(rèn)為政府作為人的組織，其所有行為的動(dòng)機(jī)都是自利的，都是為了追求自身利益的最大化。在自利動(dòng)機(jī)的支配下，政府官員在預(yù)算支出和政府組織的規(guī)模上都會(huì)呈現(xiàn)極大化的情形，行政結(jié)果出現(xiàn)無(wú)效率的可能性極大。既然政府政策是無(wú)效率的，那么就“沒(méi)有任何理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來(lái)提供”[4](23)。公共選擇理論認(rèn)為，政府規(guī)模不斷膨脹、服務(wù)效率低下的根本原因就在于政府對(duì)于公共產(chǎn)品供給的壟斷特性，要避免“公地悲劇”就必須打破政府的壟斷地位，引入市場(chǎng)機(jī)制的力量，將部分公共服務(wù)領(lǐng)域釋放出來(lái)交由市場(chǎng)決定，以達(dá)到更有效率的資源配置。按照克雷格的說(shuō)法，“對(duì)于某些公共服務(wù)事項(xiàng)，如果由政府部門(mén)來(lái)實(shí)施，可能會(huì)導(dǎo)致行政效率低下、不計(jì)成本、忽視那些市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的新技術(shù)和觀念的情形，而改善這種情形的最佳途徑就是政府通過(guò)簽訂合同的形式將那些公共服務(wù)交由社會(huì)組織或個(gè)人來(lái)實(shí)施。”[5](108)換言之，政府不再負(fù)責(zé)執(zhí)行某些公共事務(wù)，轉(zhuǎn)而由私人負(fù)責(zé)或提供，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)成為可能，藉由公共服務(wù)的解除，可減輕政府執(zhí)行該項(xiàng)事務(wù)所需人事上的負(fù)擔(dān)，而在競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，私人能夠提供比政府更好的公共產(chǎn)品，從而有利于降低行政成本，提高政府的經(jīng)濟(jì)理性和行政運(yùn)營(yíng)的效率。

（三）委托外包有利于促進(jìn)公私合作，提高公民對(duì)于國(guó)家行政的參與度

由于現(xiàn)代行政國(guó)家任務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，完全超出了政府部門(mén)的承受能力，政府財(cái)政狀況日趨困難，出現(xiàn)了“政策停滯”的現(xiàn)象，而民間私人部門(mén)迅速成長(zhǎng)，人才和資金都較為富足，為了有效運(yùn)用社會(huì)資源，滿足日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，提升公共服務(wù)的質(zhì)量，于是各國(guó)政府都積極地吸收民間資本和技術(shù)，發(fā)展“公私部門(mén)合作”的關(guān)系。政府從某些公共服務(wù)領(lǐng)域有選擇性地退出，為私人部門(mén)參與公共行政提供了空間，促進(jìn)了政府與私人部門(mén)之間的合作。在這種合作關(guān)系中，政府扮演導(dǎo)航者的作用，只負(fù)責(zé)規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督的角色，將劃槳者的工作由私人部門(mén)經(jīng)營(yíng)辦理。另一方面，政府引進(jìn)私人部門(mén)機(jī)制，重視市場(chǎng)的技能，提高行政效能，邁向高效率、組織精干的“企業(yè)型政府”。在公私合作關(guān)系中，私人不再只是國(guó)家行政的單純服務(wù)承受者或旁觀者，而是可以通過(guò)一定機(jī)制參與國(guó)家行政活動(dòng)、成為公共服務(wù)的參與者和提供者。私人與政府的關(guān)系逐漸從對(duì)抗走向了合作，通過(guò)這種公私部門(mén)的合作安排，可共同發(fā)揮公共責(zé)任的道德感，讓這樣的非零和賽局關(guān)系，在一個(gè)公平而又正義的制度中發(fā)育，則成效一定會(huì)比任何獨(dú)占局面下的政策執(zhí)行結(jié)果有了多一層發(fā)揮的空間[6](1)。

二、政府公共服務(wù)委托外包的風(fēng)險(xiǎn)

政府公共服務(wù)委托外包打破了公共服務(wù)由政府壟斷經(jīng)營(yíng)的格局，提高了政府行政運(yùn)營(yíng)的效率和公共服務(wù)的質(zhì)量，由于其具有的明顯優(yōu)勢(shì)，因此成為了公共行政改革的核心工具,并在國(guó)外內(nèi)逐步開(kāi)展和普及。然而，公共服務(wù)的委托外包也面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，比如私人追逐利潤(rùn)的本性和政府任務(wù)公益性之間的價(jià)值沖突如何調(diào)適，如何防止政府委托外包過(guò)程中權(quán)力尋租、暗箱操作以及如何避免政府假借吸引民間力量參與政府行政而放棄自身所應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的公共責(zé)任問(wèn)題。換言之，任何類(lèi)型的改革在提高效率的同時(shí)必然伴隨著風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，這些風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)極可能來(lái)自私人部門(mén)，也可能來(lái)自政府，如果處理不當(dāng)就可能導(dǎo)致危險(xiǎn)的后果。

（一）公私目標(biāo)的價(jià)值沖突

公共服務(wù)民營(yíng)化改革的目的在于更好地實(shí)現(xiàn)公共利益，政府通過(guò)簽訂契約將公共服務(wù)和公共產(chǎn)品交由私人部門(mén)來(lái)提供和生產(chǎn)，但提供者或執(zhí)行者的變化并不改變公共服務(wù)的公共屬性?！肮残浴睕Q定了政府必須遵循“普遍服務(wù)”的原則，確保全體社會(huì)成員“無(wú)論何時(shí)何地，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)”，“所有用戶(hù)都應(yīng)當(dāng)被同等對(duì)待”以及“服務(wù)的價(jià)格應(yīng)當(dāng)為大多數(shù)用戶(hù)所能夠接受”。[6](95)對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品是他們的必需品，具有消費(fèi)的“不可拒絕性”，價(jià)格再高，也必須消費(fèi)。因此，提供普遍服務(wù)是政府存在的前提和公共行政的基本價(jià)值目標(biāo)。政府將公共服務(wù)委托外包給私人部門(mén)后，普遍服務(wù)就成為了私人部門(mén)的一項(xiàng)社會(huì)義務(wù)。然而，作為被委托方的私人部門(mén)是“理性的經(jīng)紀(jì)人，追求利潤(rùn)的最大化是其根本目的”“私營(yíng)部門(mén)只對(duì)最佳盈利機(jī)會(huì)感興趣而不會(huì)關(guān)注其他”。[3](329)私人部門(mén)接受委托是因?yàn)樘峁┕卜?wù)的過(guò)程中存在一定的利潤(rùn)空間，為了盈利它不會(huì)考慮公眾的承受能力。私人部門(mén)不可能像政府那樣以公共服務(wù)的最優(yōu)化作為追求自身利潤(rùn)的前提，對(duì)于它來(lái)說(shuō)，普遍服務(wù)就意味著利潤(rùn)的損失。因此，公共服務(wù)的私人執(zhí)行必然會(huì)產(chǎn)生政府公共目標(biāo)和私人目標(biāo)之間的價(jià)值沖突，私人部門(mén)為了追求自身利潤(rùn)的最大化而違反普遍服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。他們以盈利為目標(biāo)，將按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則來(lái)提供有利于營(yíng)利的服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)于那些不能較好獲利的服務(wù)項(xiàng)目則可能會(huì)消極供給或者為了減少成本而降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。而以市場(chǎng)價(jià)格供給，使得只有有錢(qián)階層才能買(mǎi)得起公共服務(wù)，或者可以選擇更高層次的服務(wù)，所接受的公共服務(wù)水平與其投入成正比，而私人部門(mén)的趨利性在面對(duì)弱勢(shì)群體時(shí)會(huì)越發(fā)猖獗，在服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量上對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行歧視，甚或?qū)⑵渑懦谀承┕卜?wù)享受之外。公共服務(wù)委托外包后，私人部門(mén)在“利潤(rùn)至上”的驅(qū)使下，忽視社會(huì)責(zé)任和公共目標(biāo)，有選擇性地提供公共服務(wù)，會(huì)加劇我們社會(huì)上業(yè)已存在的公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)象。

（二）私人壟斷和機(jī)會(huì)主義

公共服務(wù)民營(yíng)化和委托外包追求的是破除政府壟斷，改變?cè)畜w制效率低下的狀況，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。然而，真正能夠促進(jìn)效率或者改善公共服務(wù)質(zhì)量的不是所有制和經(jīng)營(yíng)權(quán)的變化而是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。公共服務(wù)民營(yíng)化打破政府壟斷的同時(shí)，往往意味著基于政府權(quán)力和市場(chǎng)力量形成新的壟斷。在沒(méi)有充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境下，無(wú)論是政府還是私人部門(mén)，都會(huì)缺乏技術(shù)創(chuàng)新、強(qiáng)化服務(wù)、優(yōu)化內(nèi)部管理的動(dòng)力。公共服務(wù)和公共產(chǎn)品具有天然壟斷的特性，如果沒(méi)有培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，那么所謂的民營(yíng)化和委托外包只不過(guò)是將政府壟斷變成私人壟斷，不但無(wú)法提高效率，還會(huì)因?yàn)樗饺说闹鹄远鴵p害公共利益。由于公共服務(wù)經(jīng)營(yíng)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、成本沉淀高、投資回報(bào)周期長(zhǎng)的特性，因此在公共服務(wù)委托外包的過(guò)程中，政府在尋找公共服務(wù)的承接方時(shí)，往往會(huì)沒(méi)有足夠的具備公共服務(wù)供給所要求的技術(shù)能力和資金支持的私人部門(mén)可供選擇，這樣就勢(shì)必出現(xiàn)市場(chǎng)為少數(shù)私人部門(mén)所把持的情況。競(jìng)爭(zhēng)的缺失將帶來(lái)更多的服務(wù)成本。實(shí)踐表明，委托外包還存在“提供者壟斷”的現(xiàn)象，亦即政府委托外包公共服務(wù)時(shí)，經(jīng)常只與某一私人部門(mén)合作而不去尋找更多的供給方。長(zhǎng)期固定的合作增強(qiáng)了私人部門(mén)與政府談判的能力，進(jìn)而影響政府對(duì)于公共服務(wù)監(jiān)督評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定[7]。私人部門(mén)還可能憑借其在經(jīng)營(yíng)中的壟斷地位，以放棄其公共職責(zé)要挾政府，而政府基于確保公共產(chǎn)品的有效供給，只能做出有利于代理商的政策決定和資金傾斜。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府不得不降低公共服務(wù)的資質(zhì)要求，加上一些公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量具有不可約定性(non-contractible)，這就為私人部門(mén)的機(jī)會(huì)主義提供了可能，承包方可以在消減服務(wù)成本的同時(shí)又不違反合同，而為了實(shí)現(xiàn)成本的降低，必然會(huì)帶來(lái)服務(wù)質(zhì)量的下降。

（三）權(quán)力尋租與管制俘獲(regulatory capture)

公眾對(duì)于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求是較為穩(wěn)定的，供給者因此能從中獲得穩(wěn)定的回報(bào)。公共服務(wù)行業(yè)所蘊(yùn)藏的巨大利潤(rùn)空間使得很多私人部門(mén)想方設(shè)法進(jìn)入該領(lǐng)域。公共服務(wù)委托外包是政府將一部分公共產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給私人執(zhí)行，當(dāng)存在多個(gè)私人部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)同一經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)就可能產(chǎn)生權(quán)力尋租和腐敗。公共服務(wù)委托外包的尋租風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)為，政府官員出于自利目的，在招投標(biāo)時(shí)降低代理商的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，或者人為設(shè)定需求障礙排除其他的競(jìng)標(biāo)者，從而讓目標(biāo)代理商成功中標(biāo)，或者放棄公開(kāi)招標(biāo)而直接指定代理商，并從代理商那里獲得相應(yīng)的租金。在公共服務(wù)的私人執(zhí)行過(guò)程中，作為監(jiān)督人的政府官員收取代理商的賄賂，消極對(duì)待監(jiān)管，對(duì)于代理商降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、提高服務(wù)價(jià)格的行為置若罔聞，在履約驗(yàn)收時(shí)包庇不合格的外包項(xiàng)目。實(shí)踐表明，腐敗問(wèn)題充斥整個(gè)公共服務(wù)委托外包過(guò)程，各種操縱招投標(biāo)、收取賄賂和回扣的現(xiàn)象從來(lái)沒(méi)有被根除[8](131)。公共服務(wù)委托外包的尋租風(fēng)險(xiǎn)會(huì)產(chǎn)生惡劣的后果，代理商會(huì)將尋租的成本計(jì)入生產(chǎn)成本，從而損害公共服務(wù)的質(zhì)量，特別對(duì)于那些弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，哪怕在公共服務(wù)上輕微的腐敗都會(huì)帶來(lái)摧毀性的影響。在公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中，還存在私人部門(mén)通過(guò)權(quán)錢(qián)交易將政府“俘獲”的可能性。所謂“俘獲”就是指作為管制對(duì)象的私人部門(mén)反過(guò)來(lái)控制了政府管制機(jī)構(gòu)的政策這樣一種情形[9](301)。管制俘獲背后往往伴隨著權(quán)力尋租的現(xiàn)象。根據(jù)“管制俘獲”理論，私人部門(mén)對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域具有特殊的影響力，而政府監(jiān)管者有著各種自利的沖動(dòng)。政府監(jiān)管者經(jīng)常會(huì)受到私人代理商的利益誘惑，代理商以收買(mǎi)的方式俘獲監(jiān)管者，從而形成兩者的利益共同體，或者利用公共服務(wù)經(jīng)營(yíng)者和政府監(jiān)管者之間的信息不對(duì)稱(chēng)，促使政府監(jiān)管者在公共服務(wù)價(jià)格確定、成本核算、服務(wù)質(zhì)量等方面制定偏向保護(hù)代理商的利益的政策。代理商通過(guò)爭(zhēng)取到的政策支持獲取壟斷利益，以此彌補(bǔ)為獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)而付出的尋租成本。管制俘獲的危害在于，私人部門(mén)可以利用公共資源謀取私利，而政府監(jiān)管者在自利沖動(dòng)的驅(qū)使下將觸角伸向了市場(chǎng)和社會(huì)，這將會(huì)給公共利益帶來(lái)極大的損害。

三、公共服務(wù)委托外包風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制

公共服務(wù)委托外包的過(guò)程充滿了復(fù)雜性，也存在公私利益沖突、私人壟斷、機(jī)會(huì)主義、權(quán)力尋租和管制俘獲等問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，如果對(duì)其缺乏有效的規(guī)制，市場(chǎng)化可能帶來(lái)比政府壟斷更大的負(fù)面效應(yīng)。針對(duì)公共服務(wù)委托外包可能存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，政府必須運(yùn)用多重手段，對(duì)整個(gè)公共服務(wù)委托外包的過(guò)程進(jìn)行約束和規(guī)制，以確保公共利益的有效實(shí)現(xiàn)。

（一）確定公共服務(wù)委托外包的范圍

公共服務(wù)委托外包并不意味著政府所承擔(dān)的公共責(zé)任的免除。真正的民營(yíng)化過(guò)程中政府的責(zé)任不能被轉(zhuǎn)移，所轉(zhuǎn)移的只是通過(guò)民間功能所表現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效，且真正的民營(yíng)化不會(huì)造成政府角色的消失[10]。公共服務(wù)交由私人部門(mén)來(lái)執(zhí)行是有界限的，必須合理確定政府委托外包的界限，以防止政府避免其公共責(zé)任，確保人民權(quán)益和公共利益不受侵害。根據(jù)法律優(yōu)位原則的要求，如果立法機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)政府公共服務(wù)不得委托的事項(xiàng)做出明確的規(guī)定時(shí)，則政府機(jī)關(guān)不得將其政府業(yè)務(wù)委托私人部門(mén)辦理。只有在立法機(jī)關(guān)未對(duì)某一項(xiàng)政府公共服務(wù)可否委托私人部門(mén)辦理做出明確規(guī)定時(shí)，主管該服務(wù)的政府機(jī)關(guān)才可依職權(quán)將其委托外包給私人執(zhí)行。

世界上很多國(guó)家都通過(guò)立法或法院判例的形式規(guī)定了政府公共服務(wù)委托外包的范圍。在法國(guó)，可根據(jù)“公共服務(wù)的本質(zhì)”和法律的規(guī)定來(lái)劃定政府公共服務(wù)委托外包的范圍。依其“本質(zhì)”不得委托私人執(zhí)行的公共服務(wù)主要是指所謂的“憲法性公共服務(wù)”(les services publics constitutionnels)，根據(jù)憲法委員會(huì)和最高行政法院通過(guò)判例，“憲法性公共服務(wù)”包括三類(lèi)：①有關(guān)人民安全的公共服務(wù)，這類(lèi)公共服務(wù)均與國(guó)家主權(quán)的行使有關(guān)，因此不得委托，必須由政府自己履行，如籌組軍隊(duì)的國(guó)防行為、獄政業(yè)務(wù)等②。②有關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)性主權(quán)的業(yè)務(wù)，包括“貨幣公共服務(wù)”和“稅務(wù)公共服務(wù)”。貨幣的鑄造、發(fā)行和監(jiān)管，貨幣政策的研擬和執(zhí)行，稅收業(yè)務(wù)皆是傳統(tǒng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)性主權(quán)象征，不得委托私人代理③。③有關(guān)國(guó)家對(duì)外的主權(quán)活動(dòng)，主要涉及外交、政治庇護(hù)和難民救濟(jì)等公共服務(wù)?；诜梢?guī)定不得委托的公共服務(wù)，主要包括：①規(guī)范制定行為(les activité de réglementation)，因?yàn)樯婕皣?guó)家公權(quán)力的運(yùn)用，必須由政府自己行使而不得委托私人執(zhí)行。②警察行政業(yè)務(wù)，如警察巡邏、管制秩序、偵查、酒精檢測(cè)與責(zé)任判斷的行為等，但制作筆錄等警察業(yè)務(wù)可允許私人輔助，道路停車(chē)的拖吊則允許委托私人執(zhí)行④。③具有獨(dú)占性質(zhì)的公共服務(wù)，如水、電、瓦斯燈，但此項(xiàng)公共服務(wù)后來(lái)受歐盟的影響逐步有條件放開(kāi)。④基于業(yè)務(wù)的本質(zhì)屬于相關(guān)公共服務(wù)的核心業(yè)務(wù)，也不得委托私人，如民政部門(mén)有關(guān)出生、死亡、命名、改名、戶(hù)籍及選舉業(yè)務(wù)因其本質(zhì)屬于民政事務(wù)的核心業(yè)務(wù)，而不得委托私人；公立醫(yī)院為病患提供住院的服務(wù)，屬于公共醫(yī)療服務(wù)的核心業(yè)務(wù)，醫(yī)院不得將該服務(wù)委托私人執(zhí)行，反之，因?qū)Σ』技覍偬峁┳∷薜姆?wù)不屬于公共醫(yī)療服務(wù)的本質(zhì)業(yè)務(wù)，而允許將家屬住宿的大樓交由私人經(jīng)營(yíng)管理。此外，公共服務(wù)的委托外包必須遵循所謂的“禁止業(yè)務(wù)完全委托原則”，亦即行政機(jī)關(guān)不得將自己的公共服務(wù)業(yè)務(wù)全部委托給私人，因?yàn)闀?huì)造成預(yù)算與人員的浪費(fèi)，行政機(jī)關(guān)也會(huì)因此無(wú)法對(duì)于該公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。如地方政府已有專(zhuān)屬機(jī)構(gòu)或人員負(fù)責(zé)公款補(bǔ)助地方工商業(yè)或農(nóng)業(yè)業(yè)務(wù)，如果地方政府將該業(yè)務(wù)委托私人則可能造成人員閑置或預(yù)算浪費(fèi)。

美國(guó)的政府公共服務(wù)委托外包的項(xiàng)目眾多，在實(shí)踐中通常以是否屬于“本質(zhì)性政府職能”（an inherently governmental function)作為判斷政府公共服務(wù)委托外包的界限。除了那些屬于本質(zhì)性政府職能的公共服務(wù)外均可委托外包。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)政策局第92條政策令函的說(shuō)明，所謂本質(zhì)性政府職能是指“與公共利益密切相關(guān)而應(yīng)由政府機(jī)關(guān)親自執(zhí)行的政府業(yè)務(wù)”。該政策令函列舉了19項(xiàng)本質(zhì)性政府職能，包括刑事偵查，公訴與及其他司法職能之控制，政府的政策決定（如管制項(xiàng)目與管制范圍的決定）、優(yōu)先施政計(jì)劃的決定、聯(lián)邦公務(wù)員的指揮管理、情報(bào)及反情報(bào)活動(dòng)的指揮和控制、選任公務(wù)員之決定、聯(lián)邦公務(wù)員的職位說(shuō)明和考績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的核定、政府財(cái)產(chǎn)的處分、聯(lián)邦采購(gòu)活動(dòng)的重要決定、對(duì)于依政府審計(jì)督查機(jī)構(gòu)和官員申請(qǐng)作出說(shuō)明的批準(zhǔn)、對(duì)人民申請(qǐng)查閱政府資料的批準(zhǔn)、召開(kāi)有關(guān)重要權(quán)利或資格決定的聽(tīng)證會(huì)、有關(guān)核發(fā)和檢查聯(lián)邦執(zhí)照的批準(zhǔn)、決定預(yù)算政策方針與策略，課稅與稅收分配、公共信托基金的管理等[11](82?83)。在實(shí)踐中，美國(guó)公共服務(wù)委托外包的項(xiàng)目非常廣泛，涉及教育、社區(qū)矯正、社會(huì)服務(wù)、精神照料、醫(yī)療衛(wèi)生、街道清潔、公共娛樂(lè)、高等教育、電信、公共交通、能源環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)庫(kù)等領(lǐng)域，甚至部分涉及在其他國(guó)家被視為與國(guó)家主權(quán)運(yùn)用相關(guān)的公共服務(wù)項(xiàng)目如獄政管理、警察、國(guó)防、航空航天也不同程度地民營(yíng)化，委托外包深入到了某些政府核心職能[12](48)。

從以上法、美兩國(guó)相關(guān)實(shí)踐來(lái)看，法國(guó)規(guī)定可委托外包的公共服務(wù)項(xiàng)目范圍較窄，而美國(guó)則顯得較為寬泛。我國(guó)法律對(duì)于公共服務(wù)委托外包的范圍沒(méi)有明確的規(guī)定，但可以借鑒法國(guó)、美國(guó)等國(guó)家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)地方政府公共服務(wù)委托外包的實(shí)踐，以建構(gòu)我國(guó)政府業(yè)務(wù)委托外包的范圍。根據(jù)德國(guó)學(xué)者毛雷爾的觀點(diǎn)，所有涉及公法上主權(quán)并以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的行政任務(wù)，如秩序行政和稅捐行政屬于禁止委托的服務(wù)項(xiàng)目，而給付行政通常不需要運(yùn)用強(qiáng)制力,只有公法沒(méi)有限制性規(guī)定，可被允許交付私人執(zhí)行[13](37)。對(duì)于我國(guó)政府公共服務(wù)委托轉(zhuǎn)包的范圍可分為二類(lèi)：①絕對(duì)國(guó)家保留事項(xiàng)，如國(guó)防安全、外交、貨幣、稅務(wù)、司法、強(qiáng)制執(zhí)行與制裁、強(qiáng)制征收與征用、治安秩序的維護(hù)等涉及國(guó)家主權(quán)且必須運(yùn)用物理強(qiáng)制力的國(guó)家任務(wù)，禁止委托私人代替履行⑤。②一般國(guó)家保留事項(xiàng)，即除了絕對(duì)國(guó)家保留的事項(xiàng)外，不具有排他性、獨(dú)占性的政府公共服務(wù)均可允許委托外包，包括城市公共設(shè)施、園林綠化、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、健康照護(hù)、自來(lái)水、能源、交通控制、道路、郵政、環(huán)保、電力、電信、資訊、培訓(xùn)、專(zhuān)業(yè)資格認(rèn)定、垃圾處理、醫(yī)事檢驗(yàn)、登記、廣播電視、法律服務(wù)、文學(xué)藝術(shù)與娛樂(lè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、道路停車(chē)拖曳、危險(xiǎn)物清理等，不過(guò)此類(lèi)公共服務(wù)必須考慮委托轉(zhuǎn)包后是否更有效率且執(zhí)行更有彈性，或者私人部門(mén)是否比政府更專(zhuān)業(yè)、技術(shù)更好。如果委托外包后私人部門(mén)執(zhí)行得更有效率、更具專(zhuān)業(yè)性，則可以允許委托外包，否則其可行性降低。此外，還應(yīng)考慮民眾的接受程度，如果民眾期待該項(xiàng)公共服務(wù)由政府部門(mén)來(lái)執(zhí)行，那么若由其他社會(huì)組織來(lái)執(zhí)行則會(huì)引起民眾的消極合作或抵觸，會(huì)使得公共服務(wù)的執(zhí)行效果大打折扣，因此民眾對(duì)于私人執(zhí)行的接受程度也應(yīng)成為公共服務(wù)委托外包的重要考慮因素。政府公共服務(wù)委托外包范圍的確定還必須遵循“禁止完全委托原則”，如果公共服務(wù)委托外包會(huì)造成政府預(yù)算和人員的浪費(fèi)、隱性成本巨大而超過(guò)委托私人部門(mén)執(zhí)行帶來(lái)的收益，則沒(méi)有必要委托外包。

世界各國(guó)在農(nóng)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，為了確保農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展，都存在著一些共同的特征：不僅要投入大量的資金在農(nóng)業(yè)公共設(shè)施建設(shè)上，還要采取各種財(cái)政支持性政策，特別是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持與保護(hù)。目前，美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)支持與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策更為完善，而巴西與中國(guó)同屬于發(fā)展中國(guó)家，且都屬于農(nóng)業(yè)大國(guó)，在農(nóng)業(yè)政策制定上有較多的相似之處。通過(guò)對(duì)當(dāng)前美國(guó)、日本和巴西農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定和實(shí)施情況進(jìn)行研究，可吸取其中的有效策略，將其應(yīng)用到中國(guó)農(nóng)業(yè)政策的制定之中。

（二）明確公共服務(wù)受委托人的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

政府公共服務(wù)涉及面非常廣泛，對(duì)社會(huì)民眾的生活影響巨大。為了防止政府官員出于自利的目的，在招投標(biāo)時(shí)降低資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)或?yàn)樘囟ㄋ饺瞬块T(mén)選擇性地設(shè)定資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，在委托外包程序展開(kāi)前，要明確公共服務(wù)受委托人的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。接受政府委托外包執(zhí)行公共服務(wù)的私人部門(mén)必須具有一定的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，如相應(yīng)的技術(shù)、資金、人員、設(shè)備等，政府不得將公共服務(wù)委托外包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的私人部門(mén)來(lái)執(zhí)行。公共服務(wù)受委托人的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)主要包括硬性指標(biāo)和軟性指標(biāo)兩個(gè)方面。硬性指標(biāo)包括私人部門(mén)的業(yè)績(jī)、專(zhuān)業(yè)人員、注冊(cè)資本金、凈資產(chǎn)、公共服務(wù)所需的設(shè)施和場(chǎng)所、設(shè)備。業(yè)績(jī)條件是指受委托的私人部門(mén)近些年在所執(zhí)行的公共服務(wù)領(lǐng)域具有良好的業(yè)績(jī)，所提供的服務(wù)質(zhì)量合格；專(zhuān)業(yè)人員條件包括私人部門(mén)是否具有從事服務(wù)管理工作的經(jīng)歷或相應(yīng)的技術(shù)職稱(chēng)，技術(shù)負(fù)責(zé)人是否具有從事該項(xiàng)服務(wù)技術(shù)管理工作的經(jīng)歷或該領(lǐng)域的技術(shù)職稱(chēng)，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人是否具有會(huì)計(jì)職稱(chēng)，具有職稱(chēng)的技術(shù)人員和管理人員的數(shù)量達(dá)到一定比例。對(duì)私人部門(mén)的注冊(cè)資本金和凈資產(chǎn)作出要求是為了避免代理商的負(fù)債可能會(huì)為了減少服務(wù)成本而降低公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，損害公共利益。公共服務(wù)所需設(shè)施和場(chǎng)所、設(shè)備是完成政府所交付的公共服務(wù)的必備條件，也是受委托人最基本的資質(zhì)條件。軟性指標(biāo)包括私人部門(mén)的管理水平、社會(huì)信譽(yù)、遵紀(jì)守法等。管理水平主要以私人部門(mén)是否具有健全的組織機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和行政管理制度加以衡量。選擇具有良好的社會(huì)信譽(yù)和遵紀(jì)守法狀況的公共服務(wù)受委托人，可以盡可能減少其受“利潤(rùn)至上”驅(qū)使而不顧社會(huì)責(zé)任的機(jī)會(huì)。在當(dāng)前公共服務(wù)委托外包實(shí)踐中，政府對(duì)于受委托人資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的確定主要強(qiáng)調(diào)硬性指標(biāo)，而對(duì)于私人部門(mén)的管理水平、社會(huì)信譽(yù)和遵紀(jì)守法狀況等軟性指標(biāo)則重視不夠，因此對(duì)于受委托的組織完成公共服務(wù)的實(shí)力和水平不能精確地判定，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

（三）公共服務(wù)委托外包的程序控制

程序不是次要的事情，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人容忍[14](93)。法律程序是判斷法治還是人治的基本標(biāo)準(zhǔn)，也是防止政府權(quán)力專(zhuān)斷恣意，確保社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)的最重要手段。西方國(guó)家在實(shí)施公共服務(wù)民營(yíng)化時(shí)，為了防止公共服務(wù)外包過(guò)程中的權(quán)力尋租和腐敗問(wèn)題，都制定了一系列程序性規(guī)則來(lái)規(guī)范政府合同⑥。法律程序通過(guò)設(shè)置一套公平、公正、科學(xué)的程序性規(guī)則來(lái)防止政府公共服務(wù)委托外包過(guò)程中可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租和權(quán)力腐敗，這些程序性規(guī)則主要包括信息公開(kāi)制度和公眾參與制度。

信息公開(kāi)制度是公共服務(wù)委托外包程序性規(guī)則的核心。公共服務(wù)委托外包本質(zhì)上是將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共行政領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化配置，提高服務(wù)效率的目的。陽(yáng)光是最好的防腐劑，為了充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，整個(gè)民營(yíng)化的過(guò)程都要公開(kāi)透明、防止暗箱操作。根據(jù)我國(guó)《行政許可法》《招投標(biāo)法》等法律的相關(guān)規(guī)定，政府對(duì)于公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予應(yīng)該通過(guò)公開(kāi)、公正的招投標(biāo)制度作出決定⑦。公開(kāi)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)可以減少權(quán)力尋租現(xiàn)象，并降低政府公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。據(jù)一項(xiàng)國(guó)際調(diào)查表明，公開(kāi)招標(biāo)一般可以使合同價(jià)格降低 15%～30%，反之，腐敗則會(huì)使項(xiàng)目支出平均超過(guò)實(shí)際價(jià)格的 20%～25%[15]。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該公開(kāi)的信息有以下內(nèi)容：①公共服務(wù)委托外包的基本依據(jù)、實(shí)施方案的公開(kāi)。無(wú)論是公共服務(wù)委托外包依據(jù)的法律法規(guī)和政策性文件，還是委托外包的實(shí)施方案和所欲實(shí)現(xiàn)的公共目標(biāo)、受委托人資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，除法律有特別規(guī)定的外，都必須向社會(huì)公布，以使多數(shù)的民間力量有參與該委托外包項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。②受委托人的遴選過(guò)程公開(kāi)。政府對(duì)參與競(jìng)標(biāo)的私人部門(mén)進(jìn)行考核并最后做出決定的過(guò)程應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息外，審議考核委員會(huì)的成員信息、參與競(jìng)標(biāo)的私人部門(mén)的資質(zhì)條件以及選定受委托人的根據(jù)和理由都要向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)公開(kāi)、公正的選擇過(guò)程，最后被選定的受委托人應(yīng)該是資質(zhì)條件最優(yōu)者。③委托外包協(xié)議內(nèi)容公開(kāi)。政府與被選定的私人部門(mén)所簽訂的委托外包協(xié)議內(nèi)容應(yīng)向社會(huì)公布，應(yīng)公布的協(xié)議內(nèi)容包括雙方所約定公共服務(wù)的具體質(zhì)量和數(shù)量要求、價(jià)格和履行期限等。④委托外包協(xié)議的履行過(guò)程及監(jiān)督情況公開(kāi)。雖然民營(yíng)化后，公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)由政府移轉(zhuǎn)給了私人部門(mén)，但是仍然沒(méi)有改變公共服務(wù)的公共屬性，委托轉(zhuǎn)包協(xié)議履行結(jié)果與社會(huì)公眾的利益直接相關(guān)，信息公開(kāi)適用于私人部門(mén)，這樣可以消除公眾、政府與受委托人之間的信息不對(duì)稱(chēng)，避免管制俘獲和機(jī)會(huì)主義現(xiàn)象。因此，除極個(gè)別的情況外，私人部門(mén)不得以商業(yè)秘密為由拒絕公布公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)情況，其產(chǎn)權(quán)變動(dòng)、價(jià)格和服務(wù)期限的調(diào)整、財(cái)務(wù)信息等都應(yīng)向社會(huì)及時(shí)公開(kāi)，以便接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。

公眾參與法治行政主義的基本要求，反映了現(xiàn)代行政民主化的發(fā)展趨勢(shì)。公共服務(wù)民營(yíng)化的決策過(guò)程、受委托人資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的制定必須遵循行政程序法的要求，引入公眾參與機(jī)制。民營(yíng)化實(shí)施后，公共服務(wù)執(zhí)行者轉(zhuǎn)為私人，公眾難以像監(jiān)督政府權(quán)力那樣去挑戰(zhàn)私人的行為，但是公眾作為公共服務(wù)的消費(fèi)者，對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量的具體看法很大程度上決定了服務(wù)提供者的生產(chǎn)行為，因此公共服務(wù)委托外包后仍然需要公眾參與，確保公眾能夠?qū)τ诠卜?wù)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。公共服務(wù)委托外包中的公眾參與包括以下兩個(gè)方面：①政府部門(mén)在做出公共服務(wù)委托外包決策以及制定公共服務(wù)委托外包的實(shí)施方案、受委托人資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)專(zhuān)家論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)和公開(kāi)質(zhì)詢(xún)等多種形式廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)，以確保政府決策的科學(xué)性、實(shí)施方案和受委托人資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的合理性。②為了確保私人部門(mén)所提供公共服務(wù)的有效落實(shí)，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)公眾在委托外包的實(shí)施階段的參與，建立公眾評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)容是否滿足公眾的需要、所提供的服務(wù)是否達(dá)到設(shè)定的目標(biāo)、服務(wù)價(jià)格是否公平等提出意見(jiàn)，督促其積極履行公共責(zé)任，確保公共利益不至于因?yàn)楣卜?wù)外包而受到影響。為了對(duì)私人部門(mén)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督，政府還應(yīng)當(dāng)建立質(zhì)量投訴機(jī)制，為社會(huì)公眾提供投訴渠道，及時(shí)處理社會(huì)公眾對(duì)于私人部門(mén)的投訴，確保公共服務(wù)的質(zhì)量。

（四）加強(qiáng)政府對(duì)于私人部門(mén)執(zhí)行公共服務(wù)的監(jiān)管責(zé)任

公共服務(wù)的委托外包或民營(yíng)化并不意味著政府公權(quán)力的徹底退出，執(zhí)行者角色的變化并沒(méi)有改變政府任務(wù)的屬性。相反，政府采取適當(dāng)?shù)墓苤菩袨楹推渌涮状胧┤匀环浅１匾；诿駹I(yíng)化實(shí)施后政府與社會(huì)公眾之間仍然存在著非常明確的公共責(zé)任義務(wù)關(guān)系，政府必須對(duì)公共服務(wù)私人部門(mén)執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行全方位監(jiān)管，包括對(duì)其外包的公共服務(wù)價(jià)格水平是否公平、合理，服務(wù)質(zhì)量是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的監(jiān)管，以確保公共服務(wù)效用的最大化。政府應(yīng)采取的管制措施主要包括：

1. 政府承擔(dān)給付不中斷和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)保責(zé)任

公共服務(wù)對(duì)于社會(huì)公眾而言是日常生活必需品，在委托外包后，政府必須確保為廣大社會(huì)民眾所提供的公共服務(wù)不中斷，特別是涉及高度民生議題的公共服務(wù)，如電力、自來(lái)水、燃?xì)?、通信等得到持續(xù)提供。如果私人部門(mén)無(wú)故中斷提供服務(wù)，政府可以動(dòng)用行政優(yōu)益權(quán)，中斷委托外包協(xié)議，并追究其相應(yīng)違約責(zé)任，如私人部門(mén)中斷服務(wù)的行為造成公眾財(cái)產(chǎn)利益損失的，還應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。為了防止出現(xiàn)新的私人壟斷，破除市場(chǎng)為少數(shù)私人部門(mén)把持的情形，政府應(yīng)切實(shí)地放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，對(duì)于具有替代性或選擇性的公共服務(wù)，政府應(yīng)確保該公共服務(wù)領(lǐng)域保持適當(dāng)規(guī)模的競(jìng)爭(zhēng)者，允許該服務(wù)范圍內(nèi)有多家私人部門(mén)同時(shí)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，給予作為消費(fèi)者的社會(huì)公眾有一定選擇權(quán)，這樣可以促使公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格得到改善。對(duì)于具有自然壟斷性質(zhì)的公共服務(wù)，有時(shí)不宜出現(xiàn)兩家以上的競(jìng)爭(zhēng)組織，也應(yīng)依照公正、公開(kāi)的招投標(biāo)程序選擇受委托人。

公共服務(wù)委托外包不可避免對(duì)出現(xiàn)公私利益之間的沖突。作為公共服務(wù)的消費(fèi)者，社會(huì)公眾需要的是高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而執(zhí)行公共服務(wù)的私人部門(mén)則追求的是如何獲得更高的利潤(rùn)。為了防止私人部門(mén)利用其公共服務(wù)的壟斷性和公眾對(duì)于公共服務(wù)消費(fèi)的不可拒絕性，肆意提高服務(wù)價(jià)格，損害公共利益，對(duì)私人部門(mén)執(zhí)行的公共服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行管制是現(xiàn)代國(guó)家普遍做法。美國(guó)政府采取的是“投資回報(bào)率”的價(jià)格管制模式，即公共服務(wù)價(jià)格與投資回報(bào)率緊密聯(lián)系，若投資回報(bào)率是固定的，那服務(wù)價(jià)格就取決于服務(wù)成本，價(jià)格隨成本波動(dòng)。但是難點(diǎn)就在于私人部門(mén)的服務(wù)成本無(wú)法精確計(jì)算。而英國(guó)采用最高限價(jià)的管制模式，將通貨膨脹率減去調(diào)整系數(shù)得出一個(gè)總的最高價(jià)格，在限制最高價(jià)格的情況下，私人部門(mén)的利益和風(fēng)險(xiǎn)自行承擔(dān)?？梢越梃b英、美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政法治建設(shè)的需要，建立價(jià)格聽(tīng)證制度和成本監(jiān)管制度相結(jié)合的價(jià)格管制模式。舉行由社會(huì)公眾代表、專(zhuān)家、政府部門(mén)和執(zhí)行公共服務(wù)的私人部門(mén)等參與的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，各方在聽(tīng)證會(huì)上都發(fā)表各自的意見(jiàn)，進(jìn)行相互詰問(wèn)、質(zhì)辯和交涉，讓利益沖突的各方達(dá)成妥協(xié)，最后形成各方都能夠滿意的合理服務(wù)價(jià)格。公共服務(wù)的價(jià)格應(yīng)是由服務(wù)成本和合理利潤(rùn)來(lái)確定的，由于私人執(zhí)行者和政府之間存在信息不對(duì)稱(chēng)的情形，政府對(duì)于私人部門(mén)的服務(wù)成本知之甚少，無(wú)法掌握私人部門(mén)真實(shí)的成本信息。因此，實(shí)行價(jià)格聽(tīng)證制度的同時(shí)，政府還要對(duì)執(zhí)行公共服務(wù)的私人部門(mén)進(jìn)行成本監(jiān)管，掌握真實(shí)的成本信息，限制服務(wù)價(jià)格不得過(guò)于偏離服務(wù)成本。

3. 質(zhì)量監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估機(jī)制

公共服務(wù)攸關(guān)社會(huì)公眾的切身利益，其質(zhì)量甚至影響社會(huì)公眾的生命健康安全。公共服務(wù)委托外包的目的就在于通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的提高，更好地服務(wù)社會(huì)公眾。為了確保私人部門(mén)所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)符合預(yù)期目標(biāo)，達(dá)到社會(huì)公眾的消費(fèi)要求，政府應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估。公共服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管涉及公共產(chǎn)品的數(shù)量、服務(wù)設(shè)施的質(zhì)量、對(duì)服務(wù)需求和服務(wù)投訴的反應(yīng)能力和良好態(tài)度、服務(wù)的穩(wěn)定性和連續(xù)性、企業(yè)技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)等。西方國(guó)家為了對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，根據(jù)不同行業(yè)的具體情況制定了公共產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如德國(guó)《聯(lián)邦飲用水條例》，對(duì)于供水服務(wù)企業(yè)所提供的飲用水標(biāo)準(zhǔn)做出了明確而嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，涉及微生物、有毒或有害物質(zhì)、氮含量、生物氧化參數(shù)、感官參數(shù)等43項(xiàng)指標(biāo)。對(duì)于公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，還需要建立一套科學(xué)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。通過(guò)政府部門(mén)抽查、第三方社會(huì)組織評(píng)估、社會(huì)公眾反映、私人部門(mén)自律相結(jié)合的方式，就私人部門(mén)執(zhí)行公共服務(wù)所表現(xiàn)的績(jī)效包括公共服務(wù)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、公共服務(wù)的質(zhì)量、成本收益、社會(huì)滿意度等進(jìn)行科學(xué)、客觀地評(píng)估。評(píng)估結(jié)果應(yīng)作為是否中止委托協(xié)議、未來(lái)是否允許再次競(jìng)拍的依據(jù)。

注釋?zhuān)?/p>

① 我國(guó)政府公共服務(wù)的委托外包主要集中于沿海經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市，如浙江慈溪市將環(huán)境治理、城市管理等領(lǐng)域進(jìn)行外包；武漢將城市管理、公共事業(yè)單位后勤服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、城市管網(wǎng)建設(shè)、園林綠化等納入外包領(lǐng)域；深圳福田區(qū)的外包領(lǐng)域涉及社區(qū)矯正、專(zhuān)業(yè)服務(wù)、咨詢(xún)研究、后勤保障、城市建設(shè)工程、勞動(dòng)派遣與治安服務(wù)等方面。

② 1987年法國(guó)司法部長(zhǎng)鑒于監(jiān)獄容量不足和管理不善的原因，提出將興建監(jiān)獄設(shè)施、管理監(jiān)獄的獄政公共服務(wù)委托私人部門(mén)執(zhí)行，但被最高行政法院以國(guó)家主權(quán)事項(xiàng)為由予以駁回。

③ 1990年憲法委員會(huì)軟化了傳統(tǒng)立場(chǎng)，認(rèn)為如果在政府直接監(jiān)督和控制下，政府可以將稅務(wù)征收的業(yè)務(wù)交由私人執(zhí)行。陳淳文.公法契約與私法契約之劃分：法國(guó)法制概述，臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì),主編.行政契約與新行政法[M].臺(tái)北：元照出版社，2002：141.

④ 法國(guó)最高行政法院在1994年的Ville de Menton判決中，明確表示警察任務(wù)不得委托。在該案中，地方政府將警察巡邏街道的任務(wù)以合同的方式委托給私人保安公司執(zhí)行，法院認(rèn)為警察使用權(quán)力維持公共秩序是國(guó)家主權(quán)的具體體現(xiàn)，而此項(xiàng)職權(quán)作為國(guó)家的核心任務(wù)，不得委托私人部門(mén)代為執(zhí)行。

⑤ 也有觀點(diǎn)認(rèn)為，絕對(duì)國(guó)家保留的事項(xiàng)只是禁止任務(wù)的民營(yíng)化，如果國(guó)家本身并未放棄執(zhí)行之責(zé)，只是在執(zhí)行階段借助私人部門(mén)的力量去完成，通常這種國(guó)家與私人間的委托關(guān)系應(yīng)不屬于禁止的行列。比較典型的是美國(guó)獄政民營(yíng)化，反對(duì)者認(rèn)為獄政和矯正屬于本質(zhì)性政府職能，是國(guó)家自組織部分，不能委托私人執(zhí)行，因而獄政民營(yíng)化違憲，支持者則認(rèn)為，獄政民營(yíng)化中政府保留了政策的指定權(quán)，只是將政策的執(zhí)行交給私人。但是，監(jiān)獄的民營(yíng)化在公私利益發(fā)生沖突時(shí)，私人監(jiān)獄的經(jīng)營(yíng)者會(huì)選擇減少職員或雇傭不合格的看守來(lái)降低成本而無(wú)暇顧及犯人的安全。因此，監(jiān)獄等絕對(duì)國(guó)家保留事項(xiàng)在我國(guó)不適宜民營(yíng)化。

⑥ 如意大利《行政程序法》（“委任”部分）、英國(guó)的《公共服務(wù)法》、美國(guó)的《公共合同法》《聯(lián)邦征購(gòu)條例》《聯(lián)邦行政程序法》等法令都要求公共服務(wù)的外包過(guò)程都必須遵循公開(kāi)、公正的程序。

⑦ 根據(jù)《行政許可法》第12條第2款和第53條的規(guī)定，有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式做出決定?！墩型稑?biāo)法》第 3條規(guī)定：“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須招標(biāo)。”

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