由新《民事訴訟法》第55條反思檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的法律保障＊

梅 宏

（中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島266100）

2012年8月31日，全國人大常委會(huì)第十一屆二十八次會(huì)議表決通過關(guān)于修改《民事訴訟法》的決定。公益訴訟正式入法，是本次修法的亮點(diǎn)之一。修改后的法律增加一條，作為第55條：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@條規(guī)定自2011年10月的“一審稿”至2012年4月的“二審稿”，再到2012年8月的“三審稿”，先后采用“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”、“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”和“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”三種措辭。但是，僅依本法的文義解釋，我們無從確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)是否屬于可以提起公益訴訟的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”。根據(jù)近四年我們?cè)谏綎|、福建、上海、云南等地多家人民檢察院所做的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的司法實(shí)踐歷經(jīng)十余年①早在2003年，山東省樂陵市人民檢察院就對(duì)金鑫化工廠嚴(yán)重污染環(huán)境的違法行為提起環(huán)境民事公益訴訟。同年5月獲法院支持。近年來，四川省閬中市人民檢察院、貴州省貴陽市人民檢察院、江西省新余市渝水區(qū)人民檢察院、廣州市番禺區(qū)人民檢察院和江西省星子縣人民檢察院為維護(hù)環(huán)境正義，先后向法院提起環(huán)境公益訴訟。，至今仍因立法支持不力而難行；當(dāng)前立法的遲緩猶疑，與理論研究的滯后不無關(guān)系；檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的先行實(shí)踐期待理論解疑、立法進(jìn)一步明確、法律解釋細(xì)化規(guī)定。

一、檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中遇到的現(xiàn)實(shí)困難與理論困惑

由于上位法對(duì)公益訴訟制度缺少詳細(xì)規(guī)定，我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格、受案范圍、環(huán)境損害評(píng)估及其舉證責(zé)任、法律程序、訴訟費(fèi)用承擔(dān)和案件執(zhí)行等問題存在法律適用上的模糊或空白?！皺z察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟需要立法支持?！边@是調(diào)研期間我們聽檢察官說得最多的話。然而，有關(guān)公益訴訟的理論研究在我國尚不成熟，諸如“什么是公益訴訟？”、“公益訴訟究竟解決什么問題？”等還未形成明確的認(rèn)識(shí)。一線法律工作者遇到的理論困惑與現(xiàn)實(shí)困難，使檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的業(yè)務(wù)不僅難以推廣，即便是有意開展此類創(chuàng)新型業(yè)務(wù)的云南省、山東省人民檢察院，也只能摸索著前進(jìn)。②為創(chuàng)新民行工作，山東省人民檢察院設(shè)立民行二處，專門負(fù)責(zé)諸如公益訴訟等新型民行檢察工作的開展。2009年11月28日，山東省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過的《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》，將檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟、開展公益訴訟以及行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作明確列入決議，體現(xiàn)了山東省檢察機(jī)關(guān)探索開展公益訴訟的力度和效果。

受法律規(guī)范對(duì)人民檢察院行使檢察權(quán)范圍和方式限定的影響，人民檢察院在職能部門設(shè)置及人力資源配置等方面存在“重刑事、輕民行”的情況。目前，無論是人員還是資源配置，民事行政檢察部門在人民檢察院中都不占優(yōu)勢，其利用有限的資源應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)已經(jīng)捉襟見肘，更難開展公益訴訟。工作量與人員配置比例的不協(xié)調(diào)使檢察官在開展全面監(jiān)督民事行政違法行為的工作時(shí)已力不從心，更難顧及公益訴訟這類新型業(yè)務(wù)。公益訴訟特別是環(huán)境公益訴訟案情復(fù)雜，涉案面廣，訴訟時(shí)間長，占用資源多，諸多困難導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以提起公益訴訟。由于人民檢察院的原告主體資格在現(xiàn)行法中尚無明確規(guī)定，又因檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟需要人力、物力和財(cái)力保障，檢察機(jī)關(guān)高層領(lǐng)導(dǎo)不免擔(dān)心提起的環(huán)境公益訴訟案件久拖不決，影響檢察官的其他業(yè)務(wù)工作，故其對(duì)這一業(yè)務(wù)創(chuàng)新大多持謹(jǐn)慎態(tài)度。環(huán)境公益訴訟案件的訴訟標(biāo)的額往往巨大，相應(yīng)的訴訟費(fèi)高昂，這一情況也影響檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的積極性。聯(lián)系近十年的案例，不難發(fā)現(xiàn)，一些地方人民檢察院已提起的環(huán)境公益訴訟標(biāo)的額較少，影響較小。

如果要求立法明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，無法回避法律界一直熱議的下列問題：

人民檢察院依法對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，再以原告身份提起環(huán)境公益訴訟，是否因其既擔(dān)當(dāng)“裁判員”又擔(dān)當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”而與民事訴訟的正當(dāng)程序沖突，進(jìn)而影響司法公正？③這一問題在法律界長期受到熱議。例如，上海交通大學(xué)王福華教授著文指出，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中“檢察監(jiān)督者＋訴訟的發(fā)動(dòng)者＋支持起訴者”這種三合一式的多重角色定位，使民事訴訟存在著潛在的角色緊張甚至是角色沖突的危險(xiǎn)。參見王福華：《對(duì)我國檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的質(zhì)疑》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期。另據(jù)《檢察日?qǐng)?bào)》2012年9月3日?qǐng)?bào)道，《中華人民共和國民事訴訟法》第二次修正案通過后，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員戴玉忠接受媒體采訪時(shí)說，如果政府人員有瀆職行為，檢察機(jī)關(guān)可以立案查處，不必作為原告起訴，如擔(dān)任原告，可能對(duì)被告不公平?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”依法可以提起公益訴訟，其相互之間有無法律上或?qū)嵺`中確定的起訴順位？是否存在協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)機(jī)制？

私益訴訟中原告為個(gè)人利益而訴，可以結(jié)合個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)的程度選擇撤訴，或者與對(duì)方當(dāng)事人和解，接受第三方主持的調(diào)解。人民檢察院為保護(hù)環(huán)境公益而提起公益訴訟，其擁有對(duì)訴的處分權(quán)嗎？檢察機(jī)關(guān)可否撤訴？可否可接受調(diào)解、和解？對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟，被告可否反訴？這些理論上一直存在爭議的問題，直接影響了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟，被告不能反訴，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是代表國家和社會(huì)公益提起的訴訟，對(duì)其反訴就是針對(duì)國家和社會(huì)的訴訟。［1］有學(xué)者追問，檢察院處于反訴被告的地位時(shí)，其民事責(zé)任如何承擔(dān)？檢察機(jī)關(guān)以何種形式、用何財(cái)產(chǎn)來承擔(dān)為民事裁判所確認(rèn)的民事義務(wù)？這里不可避免地發(fā)生兩難困境，禁止反訴會(huì)侵犯當(dāng)事人訴權(quán)；允許反訴，則可能發(fā)生檢察院不能承受之重。［2］

我國《民事訴訟法》規(guī)定了“誰主張誰舉證”的舉證責(zé)任分配原則。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟后，能否承擔(dān)損害事實(shí)及其與損害后果之間因果關(guān)系的舉證責(zé)任？有學(xué)者認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)不具備提起環(huán)境公益訴訟的專業(yè)知識(shí)與能力”，因?yàn)椤碍h(huán)境糾紛解決的專業(yè)性決定了檢察機(jī)關(guān)并非提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體?！保?］

檢察機(jī)關(guān)并無專門的經(jīng)費(fèi)來源保障其提起環(huán)境公益訴訟的諸項(xiàng)開支，其辦案過程中如果適用普通民事訴訟規(guī)則，由檢察機(jī)關(guān)在敗訴后承擔(dān)環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用，不僅會(huì)有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)費(fèi)困難，也會(huì)影響其開展這類業(yè)務(wù)的積極性。

綜上可見，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告，從案件的受理到審理、再到判決的執(zhí)行，從案件受理費(fèi)用的繳納及相關(guān)訴訟費(fèi)用的承擔(dān)模式，無不留給法學(xué)研究者不斷的追問。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法理分析

（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法理依據(jù)

我國《憲法》第129條規(guī)定，人民檢察院的性質(zhì)是“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，履行法律監(jiān)督職能。④職能（Competency）是指事物、機(jī)構(gòu)本身具有的功能或應(yīng)起的作用。機(jī)構(gòu)的職能一般包括機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職權(quán)、作用等內(nèi)容。根據(jù)《人民檢察院組織法》第5條和《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，人民檢察院的職權(quán)包括檢察權(quán)，刑事偵查權(quán)，批準(zhǔn)、決定逮捕權(quán)，提起公訴與支持公訴權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)。人民檢察院不同于西方國家的檢察機(jī)關(guān)僅是公訴機(jī)關(guān)，而是依法擁有多項(xiàng)職權(quán)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。既為法定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，就應(yīng)當(dāng)是國家和社會(huì)公共利益的代言人。在國家利益、社會(huì)公共利益遭受侵犯卻乏有救濟(jì)時(shí)，人民檢察院為維護(hù)公益代表國家支持起訴或提起訴訟，是其行使法定職能的表現(xiàn)。盡管當(dāng)前法律未對(duì)人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟作出明確規(guī)定，但基于憲法和檢察院組織法的立法精神和司法實(shí)踐，有理由也有必要對(duì)人民檢察院的公益訴訟起訴權(quán)予以肯定。

回顧檢察制度的產(chǎn)生、發(fā)展，雖然各國檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置和檢察權(quán)的范圍不盡一致，但是，各國檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上有相同之處，即檢察機(jī)關(guān)作為“最高法律秩序代表”和“社會(huì)公益的維護(hù)者”，其基本職能是維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。同時(shí)，檢察權(quán)的國家性和社會(huì)性也賦予檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)公共利益的權(quán)力，使其在維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的訴訟中可以擔(dān)當(dāng)原告。巴西憲法中確立檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)確立它是公益案件的起訴機(jī)關(guān)。我國澳門特區(qū)民事訴訟法也明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力。美國檢察機(jī)關(guān)，作為擁有準(zhǔn)司法權(quán)的特殊行政機(jī)關(guān)，一直以國家利益和社會(huì)利益代言人的身份出現(xiàn)。美國檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的職能定位非常明確——即扮演著維護(hù)聯(lián)邦或者各州公民、團(tuán)體法定環(huán)境權(quán)利以及自然資源監(jiān)護(hù)人的角色，對(duì)違反環(huán)境法律的責(zé)任人提起訴訟，追究其民事或刑事責(zé)任。美國的檢察機(jī)關(guān)則將環(huán)境公共信托理論作為其提起環(huán)境公益訴訟的理論依據(jù)。⑤公共信托理論將環(huán)境資源理解成一種信托財(cái)產(chǎn)，認(rèn)為對(duì)環(huán)境資源的公共信托符合公共信托的一般特性。環(huán)境利益從根本上來說是公益，將這種公益委托給政府，國家或政府作為受托人對(duì)于環(huán)境資源取得普通法上的所有權(quán)，同時(shí)承擔(dān)諸多義務(wù)，如嚴(yán)格依照信托條款規(guī)定執(zhí)行職務(wù)，非有正當(dāng)理由，必須親自處理信托事務(wù)，不得委托他人代為處理，等等。作為政府分支機(jī)構(gòu)的美國檢察機(jī)關(guān)符合公共信托受托人的構(gòu)成要件，其作為社會(huì)公眾的受托人，通過與社會(huì)公眾基本利益相一致的方式對(duì)公共信托資源進(jìn)行積極、謹(jǐn)慎的管理和保護(hù)。

環(huán)境保護(hù)被列為現(xiàn)代國家的基本國策，現(xiàn)代國家成立環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)對(duì)諸環(huán)境資源要素予以管理和保護(hù)，并賦權(quán)司法機(jī)關(guān)對(duì)諸行政主管機(jī)關(guān)的履職進(jìn)行法律監(jiān)督。面對(duì)因人為原因受害的環(huán)境，相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)如果不能通過行政救濟(jì)措施預(yù)防或控制環(huán)境損害，就應(yīng)當(dāng)履行其行政職責(zé)，依法請(qǐng)求司法救濟(jì)。例如，美國環(huán)境保護(hù)局、州政府可以將那些違反者作為被告，訴請(qǐng)聯(lián)邦地方法院發(fā)出禁令，要求責(zé)任者支付民事制裁金。作為當(dāng)?shù)卣慕M成部門，環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)易受部門利益和地方保護(hù)主義的干涉，或有行政機(jī)關(guān)與致污企業(yè)之間官商勾結(jié)、權(quán)錢交易的情形，此時(shí)，如何制約行政權(quán)力？單靠公眾監(jiān)督未必得力，司法監(jiān)督必不可少。在行政主管機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)，應(yīng)作為而不作為，不應(yīng)作為而作為，以及濫用行政自由裁量權(quán)的情形下，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)依其法定職能提出檢察建議，要求行政主管機(jī)關(guān)及時(shí)履行職責(zé)。若行政機(jī)關(guān)怠于行使其職責(zé)，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，追究環(huán)境侵害者的法律責(zé)任，不僅合法，而且合理。檢察機(jī)關(guān)具有較高的法律地位和獨(dú)立性，不易受到外界的干擾，適合擔(dān)當(dāng)國家和社會(huì)公共利益的代言人。由具有社會(huì)公共利益代言人身份的檢察機(jī)關(guān)代表國家提起環(huán)境公益訴訟，不僅符合檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與職能，也是維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的政治需要。如果沒有訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能無異于被抽掉實(shí)體權(quán)力的空殼。

基于上述分析，我們認(rèn)為，對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，“可以向人民法院提起訴訟”的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”不僅指依法負(fù)有環(huán)境資源管理職能的行政機(jī)關(guān)，亦指國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

需要指出的是，由于環(huán)境損害的危害巨大，事前預(yù)防、應(yīng)急控制比司法救濟(jì)更重要，并且，環(huán)境訴訟中專業(yè)問題較多，環(huán)境損害的鑒定與證據(jù)收集較為困難，環(huán)境訴訟涉及的科學(xué)不確定性問題需要環(huán)保專業(yè)機(jī)構(gòu)的政策性判斷，兼因檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)人員配備、業(yè)務(wù)能力不一定能滿足辦案的要求，檢察機(jī)關(guān)雖有依法提起環(huán)境公益訴訟的職能，卻不必經(jīng)常擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟的第一原告，而應(yīng)在其他原告（包括法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)和有關(guān)組織）缺位或法院不予受理起訴或被駁回起訴時(shí)，依據(jù)檢察機(jī)關(guān)法定職能，提起環(huán)境公益訴訟。

（二）可否向檢察機(jī)關(guān)提出反訴

反訴是指在已經(jīng)開始的民事訴訟過程中，本訴的被告通過人民法院向本訴原告提出的與本訴有關(guān)聯(lián)的獨(dú)立的反請(qǐng)求。在人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟中，被告可否提起反訴，是理論上存在爭議的問題。

在民事訴訟程序制度的立法設(shè)計(jì)中，衡量一種程序制度的設(shè)置是否公正，首先，看該制度是否授予當(dāng)事人平等的訴權(quán)和訴訟權(quán)利，以及能否平等地行使自己的訴權(quán)和訴訟權(quán)利。反訴，作為民事訴訟中的一項(xiàng)特有制度，立法目的在于平等地保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的行使。在檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟中，如果被告不可以反訴，不僅無端剝奪了被告依法享有的反訴權(quán)，而且這種制度設(shè)計(jì)很難說是公正的。其次，檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟，雖然代表的是國家和社會(huì)公益，但是，就其訴訟中的法律地位而言，與一般訴訟中的原告并無二致，也不應(yīng)當(dāng)有什么不同。既然一般訴訟中被告可以反訴，在檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟中，被告理應(yīng)可以提起反訴。

允許被告向檢察機(jī)關(guān)提出反訴，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)陷入被動(dòng)局面？其實(shí)，有本訴，并不一定有反訴。如果本訴事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，因果關(guān)系分析合理，那么，被告在其與檢察機(jī)關(guān)本無利益沖突的情況下，通常也無事由向維護(hù)國家與社會(huì)公共利益的檢察機(jī)關(guān)提出反訴。檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟，并無公益之外的利益訴求，“只有維護(hù)公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益?！保?］（P609）反訴是為了抵銷、吞并本訴，從而達(dá)到獨(dú)立的訴訟目的。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，針對(duì)的是被告的民事、行政違法行為，目的是追究其民事、行政責(zé)任，因而被告根本無從提起反訴。

（三）檢察機(jī)關(guān)可否撤訴

在以下兩種情況下，檢察機(jī)關(guān)可以撤訴：

其一，對(duì)行政不作為提起的環(huán)境行政公益訴訟，如果在判決前被告（政府或有關(guān)環(huán)境行政部門）已經(jīng)履行了被訴的環(huán)境職責(zé)，即不用司法強(qiáng)制已達(dá)到了訴訟目的，則訴訟的繼續(xù)已無實(shí)際必要，原告認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)而申請(qǐng)撤訴應(yīng)予準(zhǔn)許。

其二，對(duì)于有環(huán)境侵害之虞的環(huán)境公益訴訟，如果被告在判決前已通過停止環(huán)境侵害行為等方式消除了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，則為消除這一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而提起的環(huán)境公益訴訟已成為失權(quán)案件。如果原告不想再耗時(shí)耗力地拿到不再有任何實(shí)際法律效力的判決書，可以提前撤訴。［5］如果被告為了規(guī)避法院判決而主動(dòng)停止被訴的環(huán)境侵害行為，卻不排除隨時(shí)可能恢復(fù)該行為，則法院經(jīng)審查核實(shí)后應(yīng)不準(zhǔn)許原告撤訴。另外，如果檢察機(jī)關(guān)的撤訴是為了規(guī)避濫訴等法律責(zé)任，則人民法院應(yīng)裁定不準(zhǔn)許其撤訴。

（四）檢察機(jī)關(guān)可否接受調(diào)解、和解

和解與調(diào)解的達(dá)成，往往意味著一定程度的妥協(xié)，即原被告雙方做出讓步或一方犧牲部分實(shí)體權(quán)益。環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)決定了其不能適用和解、調(diào)解等糾紛解決機(jī)制?！百澇珊徒獾挠^點(diǎn)預(yù)設(shè)爭議方是個(gè)人。這些個(gè)人代表自身……然而，一個(gè)更深層次、更難以解決的問題來自這一事實(shí)：許多糾紛當(dāng)事人不是個(gè)人，而是組織和團(tuán)體。我們不知道誰有權(quán)代表這些實(shí)體并同意接受和解的諸多好處……”［6］（P385）對(duì)純粹的環(huán)境公益訴訟而言，環(huán)境的公共性、整體性決定了沒有任何人可以從中分出屬于他自己的部分（這本不存在）而拿去交易。對(duì)于多個(gè)人利益受損的環(huán)境公益訴訟而言，原告尋求或接受和解而達(dá)成的和解協(xié)議，只能代表他自己的利益得到了維護(hù)，無法證明環(huán)境公共利益得到了維護(hù)。調(diào)解實(shí)際上是在第三方的主持下訴訟雙方達(dá)成和解，如果法院主持調(diào)解并以調(diào)解結(jié)案，那么，根據(jù)“一案不二訟”或“一事不再理”原則，實(shí)際上阻斷了其他利益受損的個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求的路徑。并且，如果環(huán)境公益訴訟適用和解，將導(dǎo)致原、被告繞過法院和強(qiáng)制性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)而另行適用較為寬松的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果不利于環(huán)境法治。

三、完善我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟法律保障的建議

（一）創(chuàng)立環(huán)境司法機(jī)構(gòu)與環(huán)境行政機(jī)構(gòu)提起環(huán)境公益訴訟的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

環(huán)境污染本身具有較強(qiáng)的長期性和隱蔽性，對(duì)專業(yè)性要求非常高。作為司法機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)工作人員缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和技能。眾所周知，司法是被動(dòng)和消極的“事后審判權(quán)”，環(huán)境行政執(zhí)法才是環(huán)境保護(hù)的第一道“防線”，行政權(quán)延伸的領(lǐng)域更廣。環(huán)境侵權(quán)的分散性特征也要求各地檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境行政管理部門協(xié)調(diào)配合。有鑒于此，可以考慮創(chuàng)立環(huán)境司法機(jī)構(gòu)與環(huán)境行政機(jī)構(gòu)提起環(huán)境公益訴訟的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)方面，美國為我國提供了示例。在美國，無論是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部專門負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)的各個(gè)機(jī)構(gòu)，還是環(huán)境行政執(zhí)法部門與檢察機(jī)關(guān)，或是聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)與州檢察機(jī)關(guān)之間都建立了一種制約性的伙伴關(guān)系。以聯(lián)邦層面為例，美國聯(lián)邦環(huán)保局的職能集中在對(duì)環(huán)境侵權(quán)進(jìn)行民事、行政處罰以及為環(huán)境訴訟搜集相關(guān)證據(jù)、進(jìn)行鑒定分析方面，對(duì)于決定向法院提起的環(huán)境公益訴訟案件，環(huán)保局須先提交美國司法部審查，審查通過后由司法部下屬的環(huán)境和自然資源局提起訴訟。除此之外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)與受訴人民法院進(jìn)行良好的溝通。這是因?yàn)?，與法院相比，檢察機(jī)關(guān)所接觸的民事案件數(shù)量是有限的。如果檢察機(jī)關(guān)注意在訴訟程序以及法律適用這兩方面加強(qiáng)與法院的協(xié)調(diào)溝通，可以提高訴訟效率，也有助于更好地維護(hù)公民合法權(quán)益以及國家、社會(huì)公共利益。

（二）規(guī)定人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的受案范圍和一審案件管轄權(quán)

不論從現(xiàn)狀還是發(fā)展趨勢看，人民檢察院無法也沒有必要辦理所有涉及環(huán)境公益的案件。由人民檢察院受理的案件應(yīng)當(dāng)是涉及國家、社會(huì)和公民重大環(huán)境利益的案件，并且符合如下條件：（1）國家、社會(huì)或不特定多數(shù)人的公共環(huán)境利益受到損害或有損害之虞；（2）無人起訴；（3）公民或社會(huì)組織認(rèn)為公共環(huán)境利益受到損害或有受損害之虞，要求人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟代表人提起公訴，人民檢察院認(rèn)為申請(qǐng)成立的，應(yīng)當(dāng)提起公訴；認(rèn)為申請(qǐng)不成立的，如果公民或社會(huì)組織要求進(jìn)行聽證的，按照聽證結(jié)果決定人民檢察院是否提起公訴。

為實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公益損害的及時(shí)救濟(jì)，避免由于環(huán)境侵害的特殊性以及涉及地方利益時(shí)可能出現(xiàn)的諸原告對(duì)起訴推諉，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定何級(jí)、何地檢察院具有管轄權(quán)。

侵權(quán)案件一般由侵權(quán)行為實(shí)施地、侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地或被告住所地法院管轄，相應(yīng)地，與該法院同級(jí)的檢察院管轄一審環(huán)境公益訴訟案件，并實(shí)行特殊地域管轄。上級(jí)人民檢察院有權(quán)受理下一級(jí)人民檢察院管轄的環(huán)境公益訴訟案件，也可以將本級(jí)人民檢察院受理并立案的案件交由下一級(jí)人民檢察院辦理。

（三）規(guī)定人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的法律程序

檢察機(jī)關(guān)的職能決定了其介入環(huán)境公益訴訟無法適用通常的訴訟程序。建議立法針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)構(gòu)建特別程序。

1、案件受理

人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的范圍宜窄不宜寬，以既能達(dá)到履行職能、維護(hù)公益，又不因沉重的案件壓力影響其他檢察職能發(fā)揮為目標(biāo)。當(dāng)前，人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟范圍應(yīng)限于涉及國家或公民重大環(huán)境利益的案件。

人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟案的案源主要有：

第一，個(gè)人、單位、機(jī)關(guān)或社會(huì)組織的舉報(bào)控告。上述主體在日常生活、工作、管理或行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)損害環(huán)境公益的違法行為，認(rèn)為需要由人民檢察院提起公訴的案件，可以向人民檢察院反映、揭發(fā)。對(duì)于取得勝訴結(jié)果的案件，人民檢察院可以按照舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，對(duì)控告、舉報(bào)人予以獎(jiǎng)勵(lì)。

第二，人民檢察院自己發(fā)現(xiàn)。人民檢察院內(nèi)設(shè)各部門在辦理其他案件或工作中，發(fā)現(xiàn)存在損害環(huán)境公益或有損害之虞的違法行為，應(yīng)及時(shí)移交民行部門審查。

第三，法院建議人民檢察院介入。法院在審理其他案件中，發(fā)現(xiàn)涉及損害環(huán)境公益或有損害之虞的情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)建議人民檢察院受理。

第四，上級(jí)交辦或指定辦理。上級(jí)人民檢察院或地方黨委、立法機(jī)關(guān)、政府，可以將環(huán)境公益訴訟案件轉(zhuǎn)交人民檢察院辦理。

2、設(shè)立檢察建議書前置程序、督促起訴制度

檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟并不限于直接起訴，還可以依據(jù)《民事訴訟法》第十五條、第二百一十條，采用支持或督促環(huán)境主管部門或社會(huì)團(tuán)體起訴和向相關(guān)部門、單位發(fā)出檢察建議的做法維護(hù)環(huán)境正義。

進(jìn)行民事初查應(yīng)是人民檢察院介入環(huán)境公益訴訟法律工作的起點(diǎn)，卻并非必然導(dǎo)致訴訟的繼續(xù)。人民檢察院在獲得環(huán)境公共利益受到侵害或有侵害之虞的線索時(shí)，可以展開民事初查。其目的主要是通過檢察建議書前置程序，對(duì)通過初查發(fā)現(xiàn)的問題，采用向負(fù)有環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議書的形式，建議該行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)；或?qū)μ幱诶^續(xù)或連續(xù)狀態(tài)的污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為，人民檢察院向其調(diào)查認(rèn)定的侵害環(huán)境公益行為人發(fā)出檢察建議書，要求立即停止環(huán)境侵害行為，排除危害，并采取措施恢復(fù)原狀。如果該行政機(jī)關(guān)沒有履行職責(zé)，或侵害環(huán)境公益行為人一意孤行，人民檢察院再啟動(dòng)訴訟程序，以原告身份提起環(huán)境公益訴訟。檢察建議書應(yīng)當(dāng)敘述初查發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境或者破壞生態(tài)行為的事實(shí)，提供有關(guān)證據(jù)，明確具體要求，并表明訴訟意圖。

在人民檢察院調(diào)查過程中，時(shí)常會(huì)發(fā)現(xiàn)被調(diào)查的侵害行為已經(jīng)由其他行政部門管理。為了避免重復(fù)審查和職能上的沖突，人民檢察院對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的案件，經(jīng)審查認(rèn)為相關(guān)環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他環(huán)境監(jiān)督部門對(duì)侵害環(huán)境公益的違法行為已經(jīng)做出行政處罰，但由此侵害行為造成的損害后果尚未得到處理，人民檢察院可以發(fā)出督促起訴書督促環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者環(huán)境監(jiān)督部門提起訴訟，請(qǐng)求人民法院判處行為人恢復(fù)環(huán)境原狀或進(jìn)行其他補(bǔ)救措施。督促起訴書需經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，且載明案件來源、基本案情、督促起訴理由以及法律依據(jù)、督促起訴時(shí)限、證據(jù)情況等詳細(xì)信息。

3、立案

對(duì)所受理的環(huán)境公益訴訟案件，人民檢察院進(jìn)行初步審查后，認(rèn)為國家利益和社會(huì)公共利益受到侵害，應(yīng)當(dāng)立案，對(duì)案件進(jìn)行全面審查后，決定向法院提起訴訟。

立案條件一般應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：第一，有涉及環(huán)境方面的國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)，即在涉及環(huán)境方面有侵害國家利益或社會(huì)公眾利益的違法行為發(fā)生并有證據(jù)證明；第二，涉及環(huán)境方面侵害國家利益或社會(huì)公共利益行為的民事法律關(guān)系明確，或者能進(jìn)一步查清其民事法律關(guān)系；第三、屬于人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的受案范圍和管轄范圍。

經(jīng)發(fā)出檢察建議仍不停止侵害或依法履行查處職責(zé)的，或人民檢察院經(jīng)調(diào)查認(rèn)為有必要的，應(yīng)予立案。人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟案件應(yīng)有以下立案標(biāo)準(zhǔn)：第一，必須是重大的損害或有損害之虞的環(huán)境公共利益的案件，即必須達(dá)到嚴(yán)重的程度；第二，有明確的被告。被告包括自然人、法人或國家機(jī)關(guān)；第三，有明確的訴訟請(qǐng)求；第四，必須符合立案范圍；第五，其他人民檢察院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)受理的案件。

4、調(diào)查取證

為確定侵犯環(huán)境公益的事實(shí)，認(rèn)定損害的范圍和嚴(yán)重程度，明確應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的主體。根據(jù)第二次修正后的《民事訴訟法》第210條，人民檢察院有權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證，重點(diǎn)收集可能提起環(huán)境公益訴訟所必需的證據(jù)材料。人民檢察院在調(diào)查時(shí)，有權(quán)要求有關(guān)私人或公共機(jī)構(gòu)提供相關(guān)信息資料和文件，被調(diào)查者不得拒絕。當(dāng)證據(jù)存在于對(duì)方當(dāng)事人或案外第三人控制之下時(shí)，人民檢察院對(duì)妨礙調(diào)查的單位和個(gè)人可以采取適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施，但應(yīng)作嚴(yán)格規(guī)定或者申請(qǐng)人民法院調(diào)查收集。如果被調(diào)查對(duì)象拒絕提供相關(guān)資料或不配合人民檢察院的調(diào)查，情節(jié)嚴(yán)重時(shí)會(huì)面臨刑事制裁。

經(jīng)過調(diào)查通常有三種處理結(jié)果：第一，因缺少損害的證據(jù)而結(jié)束調(diào)查；第二，依據(jù)收集的證據(jù)提起環(huán)境公益訴訟；第三，調(diào)查過程中達(dá)成調(diào)解，并簽署正式的調(diào)解書。

5、審查起訴

人民檢察院對(duì)環(huán)境公益案件，以原告主體身份向法院提起訴訟，法院以普通民事案件的程序進(jìn)行審理，人民檢察院作為民事公訴案件的原告主體，應(yīng)當(dāng)出庭，在法庭上出示證據(jù)并對(duì)對(duì)方證據(jù)予以質(zhì)證，同時(shí)參與法庭辯論。此外，涉及財(cái)產(chǎn)的案件在維護(hù)國家公共利益的前提下，在人民檢察院監(jiān)督下，可以進(jìn)行調(diào)解，但調(diào)解不得損害國家、集體或第三人利益。人民檢察院參與整個(gè)訴訟過程，訴前制作起訴書，調(diào)查收集證據(jù)，訴訟過程中參加法庭調(diào)查，參與法庭辯論，發(fā)表辯論意見。

6、調(diào)解

在檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)通過自己的調(diào)查取證而在起訴時(shí)提出的訴訟請(qǐng)求，并不等同于權(quán)利人的權(quán)利，其請(qǐng)求的正確與否及能否得到法院的支持，都要取決于庭審的最終判決。并且，世界大多數(shù)國家都允許檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中進(jìn)行調(diào)解。我國的仙女湖環(huán)境公益訴訟案，也是檢察機(jī)關(guān)與被告通過簽訂調(diào)解協(xié)議而圓滿結(jié)案的。［7］因此，我國檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟過程中可以進(jìn)行調(diào)解。

7、抗訴與上訴

在刑事案件和民事、行政案件中，抗訴是人民檢察院對(duì)審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的重要途徑。環(huán)境公益訴訟屬于民事、行政訴訟案件，同樣適用抗訴的做法。對(duì)法院判決、裁定在認(rèn)定事實(shí)和適用法律等方面確實(shí)存在的錯(cuò)誤，人民檢察院可以區(qū)分不同階段按上訴審程序或?qū)徟斜O(jiān)督程序提出抗訴：（1）按照第二審程序提出抗訴。當(dāng)?shù)胤礁骷?jí)檢察院認(rèn)為本級(jí)法院的第一審判決或裁定確有錯(cuò)誤時(shí)，可以依法向上一級(jí)法院提出重新審理的請(qǐng)求。（2）按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。最高人民檢察院對(duì)各級(jí)法院或上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)法院已經(jīng)生效的判決、裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，可以依法按照審判監(jiān)督程序向法院提出重新審理的請(qǐng)求。

在檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟中，如果一審被告對(duì)判決不服，可以針對(duì)一審判決提起上訴，這是民事訴訟的本質(zhì)使然。如果為了維護(hù)檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表的所謂權(quán)威，而剝奪當(dāng)事人的上訴權(quán)，則有違公正。

（四）規(guī)定人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用承擔(dān)和訴訟時(shí)效

1、舉證責(zé)任

檢察機(jī)關(guān)是國家機(jī)關(guān)，擁有法定的偵查權(quán)?；谖覈默F(xiàn)實(shí)情況，要取得行政機(jī)關(guān)或公司企業(yè)某部門的資料，大多需要出示經(jīng)審批的公函，且在面對(duì)國家機(jī)關(guān)時(shí)，一般民眾取證通常都會(huì)配合工作。在收集證據(jù)時(shí)，人民檢察院以其特殊地位擁有較大的便利和優(yōu)勢。因而，由人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的，應(yīng)承擔(dān)全部舉證責(zé)任，向有關(guān)單位或者個(gè)人調(diào)查取證。有關(guān)環(huán)境保護(hù)行政主管部門、其他依法負(fù)有環(huán)境監(jiān)督職責(zé)的部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)組織應(yīng)當(dāng)向人民檢察院提供涉及侵害環(huán)境公益的監(jiān)測、化驗(yàn)、鑒定、評(píng)估等技術(shù)資料數(shù)據(jù)。

由于環(huán)境損害比較難以鑒定，往往需要專業(yè)的人員和較高的技術(shù)，故建議檢察機(jī)關(guān)為辦理環(huán)境公益訴訟案件及早吸收專業(yè)人員，或者對(duì)原有人員進(jìn)行辦理環(huán)境公益訴訟案件的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

2、訴訟費(fèi)用

檢察機(jī)關(guān)對(duì)由其提起的環(huán)境公益訴訟，如何交納訴訟費(fèi)用，引起學(xué)術(shù)爭議。有的主張，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)預(yù)交訴訟費(fèi)用，并承擔(dān)敗訴部分的訴訟費(fèi)；有的認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)沒有必要預(yù)交訴訟費(fèi)，也不必承擔(dān)敗訴部分的訴訟費(fèi)。本文的觀點(diǎn)是，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)預(yù)交訴訟費(fèi)，假如敗訴，費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)，理由如下：

首先，檢察機(jī)關(guān)作為原告與一般的民事訴訟原告不同。檢察機(jī)關(guān)是國家機(jī)關(guān)，本身沒有經(jīng)濟(jì)收入，其經(jīng)費(fèi)是由國家財(cái)政撥款，從國庫支出，如果規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)預(yù)交訴訟費(fèi)用和承擔(dān)敗訴費(fèi)用，那也是由國庫支付檢察機(jī)關(guān)，再由檢察機(jī)關(guān)交給審判機(jī)關(guān)，最后，審判機(jī)關(guān)又把訴訟費(fèi)交回國庫。對(duì)國庫而言，等于什么都沒有發(fā)生，但是，卻增加了很多不必要的工作量。其次，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是為了保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益，即便勝訴，所獲得的利益也與檢察機(jī)關(guān)沒有法律上的聯(lián)系。如果要求其承擔(dān)預(yù)交訴訟費(fèi)義務(wù)和敗訴后的風(fēng)險(xiǎn)，必然導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。再次，考察國外的立法和司法實(shí)踐，一般都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)直接由國庫承擔(dān)。因此，如果人民檢察院勝訴，則由敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用；如果檢察機(jī)關(guān)敗訴，訴訟費(fèi)用可由國家承擔(dān)，檢察機(jī)關(guān)僅負(fù)擔(dān)訴訟支付的必要費(fèi)用。同時(shí)，為保證環(huán)境公益訴訟案件順利進(jìn)行和減輕國庫負(fù)擔(dān)，可以從對(duì)違法行為者的罰款中抽出部分資金建立環(huán)境保護(hù)基金，用于環(huán)境公益訴訟的必要支出。

3、訴訟時(shí)效

由于環(huán)境公益訴訟具有特殊性，應(yīng)適當(dāng)延長訴訟時(shí)效。這是因?yàn)?，首先，環(huán)境公益訴訟保護(hù)的是國家利益和社會(huì)公共利益；其次，環(huán)境侵權(quán)損害結(jié)果的潛伏性、滯后性以及因果關(guān)系的復(fù)雜性，導(dǎo)致確認(rèn)和判斷損害結(jié)果的事實(shí)及提供有關(guān)證據(jù)難度更大。

為更有利于保護(hù)受害者和環(huán)境資源，對(duì)環(huán)境公益訴訟時(shí)效限制應(yīng)放寬、放長，最好以十年為基準(zhǔn)，自知道或應(yīng)當(dāng)知道違法行為時(shí)起算，十年內(nèi)均可提起環(huán)境公益訴訟，但最長不得超過三十年。

總之，修改后的《民事訴訟法》新增“公益訴訟”條款，雖然結(jié)束了長期以來公益訴訟于法無據(jù)的尷尬局面，卻因僅有的這一條規(guī)定不夠明確，仍需后續(xù)的法律解釋完善我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法律保障。

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