論我國航運反壟斷規(guī)則之立法走向
——以歐盟海運競爭法律體系改革為借鑒*

王秋雯

(華東政法大學(xué) 國際航運法律學(xué)院，上海 200042)

論我國航運反壟斷規(guī)則之立法走向
——以歐盟海運競爭法律體系改革為借鑒*

王秋雯

(華東政法大學(xué) 國際航運法律學(xué)院，上海 200042)

2006年10月歐共體理事會通過第1419/2006號條例，廢除班輪公會反壟斷集體豁免，將《歐共體條約》一般性競爭法規(guī)則適用于海運市場，引發(fā)了歐盟海運競爭法體系的根本變革。歐盟海運競爭法律體系的變革引發(fā)了國際社會對于海運競爭立法的重新評估，中國應(yīng)當(dāng)通過評估歐盟限制航運反壟斷豁免，將航運市場納入一般競爭法的這一做法，立足于國家航運與貿(mào)易利益的角度來確立自己的航運反壟斷規(guī)則。在定位起草中的《航運法》反壟斷規(guī)則的立法走向時，歐盟將一般競爭法規(guī)則適用于海運市場的做法值得引為借鑒。

歐盟海運競爭法；國際航運反壟斷豁免；中國航運法

一、引言

隨著《反壟斷法》的生效，制定中國《航運法》的立法任務(wù)終于在被擱置了近10年后正式重啟，并計劃于2012年完成起草。中國作為一個很大程度上依賴于國際海運以及以海運為依托的國際貿(mào)易的海洋大國，卻長期沒能構(gòu)建出相應(yīng)的航運規(guī)則來為航運業(yè)的發(fā)展保駕護航，這不但導(dǎo)致航運市場一直維系著秩序缺失的現(xiàn)狀，也使“海航興邦”的愿望因此而顯得遙不可及。

實際上，中國《航運法》遲遲無法出臺的重要原因之一在于不能確立調(diào)控規(guī)制航運市場競爭秩序的反壟斷規(guī)則。而航運反壟斷法律規(guī)則無法確立的原因有二：一是該部分規(guī)則的制定受制于《反壟斷法》的出臺，航運反壟斷規(guī)則的起草要兼顧航運市場競爭問題的特殊性與《反壟斷法》的協(xié)調(diào)適用，因而在《反壟斷法》生效前，航運反壟斷規(guī)則的起草工作就會相應(yīng)延滯；二是當(dāng)我們力圖借鑒歐盟、美國、日本等航運發(fā)達國家相對完整有效的航運反壟斷與競爭法律制度來起草我們的航運反壟斷規(guī)則時，卻發(fā)現(xiàn)自己對其航運競爭法律制度并不了解，因此也就帶來了借鑒與參考上的困難。[1]航運反壟斷法律規(guī)則的缺失延滯了《航運法》的出臺，而《航運法》的缺失則導(dǎo)致中國對內(nèi)航運市場沒有規(guī)則確立秩序，對外航運事業(yè)沒有規(guī)則保護利益。

要構(gòu)建中國航運反壟斷規(guī)則，立法者需要徹底摒棄現(xiàn)有《國際海運條例》及其實施細則中片散、零星的幾個條文，而對整個航運反壟斷規(guī)則給出系統(tǒng)的架構(gòu)和完整的內(nèi)容，這一新的架構(gòu)與內(nèi)容必須與市場一般性競爭規(guī)則《反壟斷法》的頒行實施相適應(yīng)。然而在擬構(gòu)建的航運反壟斷規(guī)則如何與一般性競爭規(guī)則《反壟斷法》相適應(yīng)的問題上，航運反壟斷規(guī)則的立法走向卻面臨著一種根本性的抉擇：是制定在航運市場中解釋適用一般性競爭規(guī)則《反壟斷法》的實施性規(guī)則，還是在航運市場中構(gòu)建完全獨立的航運市場自身的競爭規(guī)則？《航運法》送審稿的起草者們顯然采用了制定獨立于一般競爭法的航運市場競爭規(guī)則的觀點，雖然未涉及經(jīng)營者集中與行政壟斷的內(nèi)容，但是卻對航運市場中的協(xié)議壟斷行為與濫用市場支配地位行為作出獨立規(guī)定；而且比一般競爭法規(guī)則走得更遠的是，送審稿對國際航運組織的協(xié)議壟斷行為與船公司的聯(lián)營協(xié)議壟斷行為給予豁免。*參見《中華人民共和國航運法》2004年8月送審稿，第六章水路運輸市場競爭規(guī)則部分。筆者認(rèn)為，這樣的規(guī)定是值得商榷的，因為它忽視了《反壟斷法》授權(quán)其他法律作出例外規(guī)定的空間，也沒有在國際航運反壟斷豁免制度國際變革的環(huán)境下重新審視和評估該制度，不但會導(dǎo)致國內(nèi)與涉外海運反壟斷法律制度適用上的差別待遇，還會使國際航運組織實施運價壟斷、損害我國貨主利益的行為不受規(guī)制，甚至架空《反壟斷法》在調(diào)控規(guī)制該問題上的效力。

對于是否仍應(yīng)秉持國際航運領(lǐng)域不受反壟斷規(guī)則規(guī)制的集體豁免制度，國際社會近年來出現(xiàn)了一種態(tài)度上的根本性轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變首推歐盟海運競爭法律體系的改革——從2008年開始，航線涉及歐盟國家的國際海運協(xié)議不再享有舊有體制下的反壟斷集體豁免，而統(tǒng)一適用《歐共體條約》中一般競爭法的規(guī)定。美國正著手評估歐盟這一法律改革的影響，考慮取消國際航運反壟斷豁免制度。無疑，歐盟海運競爭法律體系的這一變革將對國際航運領(lǐng)域的反壟斷與競爭法律問題產(chǎn)生重大且深遠的影響，甚至在一定程度上可能巨大地影響著其他國家航運反壟斷與競爭法律制度的發(fā)展變遷。中國值得從中評估并思考這一做法是否值得在未來制定航運反壟斷規(guī)則時予以參照借鑒，而參照借鑒的前提建立在對于這一變革及其原因充分了解的基礎(chǔ)之上。

有鑒于此，本文擬對歐盟海運競爭法律體系改革予以討論，筆者將要論證的是歐盟海運領(lǐng)域競爭規(guī)則的發(fā)展圍繞著航運反壟斷集體豁免制度的構(gòu)建與廢除，體現(xiàn)了一個從沒有專門立法需要解釋適用一般競爭規(guī)則，到適用海運領(lǐng)域?qū)ｉT的競爭規(guī)則，再到取消海運領(lǐng)域?qū)ｉT競爭規(guī)則重新適用一般競爭規(guī)則的變遷過程。雖然本文以歐盟海運競爭法律體系作為研究對象，但卻旨在以此回應(yīng)中國航運法律制度的改革與重構(gòu)問題。

二、歐共體成立初期面臨的首要問題：一般性競爭法規(guī)則是否適用于航運市場

《建立歐洲共同體條約》*OJ C 325/33, 24.12.2002, Consolidated Version of the Treaty Establishing the European Community.第3條第f款以及第70條表明了歐共體要建立共同運輸政策的意圖，第五章，尤其是其中的第80條第2款特別指出歐共體理事會有權(quán)以特別多數(shù)(qualified majority)決定海運領(lǐng)域規(guī)則的適用問題。因此對于成立初期的歐共體而言，這一條文即是海運領(lǐng)域規(guī)則的法律基礎(chǔ)。[2]但隨之而來的主要問題在于，上述關(guān)于海運領(lǐng)域的法律規(guī)則是否準(zhǔn)許將《歐共體條約》中關(guān)于競爭法規(guī)則的一般性規(guī)定適用于海運領(lǐng)域，成為歐盟海運競爭規(guī)則的法律基礎(chǔ)？

這一問題首先引起關(guān)注是在歐洲法院審理的歐共體委員會訴法國的海員案。該案中，歐共體委員會起訴法國認(rèn)為法國French Code du Travail運輸公司要求法國船舶上必須有一定比例法國國籍船員的行為違反了《歐共體條約》第39條、第1條和第4條、以及第1612/68號條例中關(guān)于勞動者自由流動的規(guī)定。*ECJ 4 April 1974, Case 167/73 (Commission v.French Republic, “French Merchant Seamen”), [1974] E.C.R.359, p.362.雖然這一案件與航運競爭規(guī)則無關(guān)，但是它表明了歐洲法院處理《歐共體條約》能否適用于航運領(lǐng)域的態(tài)度，而且這種態(tài)度間接地決定了航運市場能否適用《歐共體條約》一般競爭規(guī)則的問題。歐洲法院在判決中的立場是，《歐共體條約》中的一般性競爭規(guī)則適用于運輸市場，包括空運和海運這些特殊的運輸市場。在判決中，歐洲法院首先考察《歐共體條約》第五章關(guān)于運輸?shù)囊?guī)則是否排除《歐共體條約》其他一般性規(guī)則的適用問題；如果關(guān)于運輸市場的規(guī)則不排除條約中其他一般性規(guī)則的適用，再針對第80條第2款關(guān)于水路運輸?shù)奶貏e規(guī)定考慮該水路運輸之特別規(guī)定是否排除條約中一般性規(guī)則的適用。歐洲法院認(rèn)為，《歐共體條約》具有首要重要的地位，它的適用不能被輕易排除或者限制，除非條約自身明確排除或者限制了自己的適用，例如，《歐共體條約》第36條明確排除了競爭規(guī)則對于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的適用。由于第五章運輸領(lǐng)域規(guī)則中并不存在類似的排除性規(guī)定，因此應(yīng)當(dāng)認(rèn)為《歐共體條約》的一般性規(guī)則適用于運輸領(lǐng)域。接下來歐洲法院開始判定航運市場的條約適用問題，認(rèn)為第80條第2款僅限制了第五章關(guān)于運輸?shù)囊?guī)則適用于航運領(lǐng)域，卻并未明示排除條約中其他的規(guī)則適用于航運領(lǐng)域，因此《歐共體條約》的其他一般性規(guī)則適用于航運市場。*Ibid, p.370.

三、在海運特別競爭規(guī)則中設(shè)定反壟斷集體豁免的歐盟原有海運競爭法律體系

(一)以排除一般競爭法的適用為立法導(dǎo)向而制定歐盟海運競爭法

前文論述了歐洲法院是如何通過判例制度將《歐共體條約》一般競爭規(guī)則適用于航運領(lǐng)域的，但實際上此時歐共體理事會已經(jīng)開始醞釀制定航運領(lǐng)域特殊競爭法規(guī)則，試圖以此排除一般競爭法規(guī)則的適用。1962年歐盟第17號條例——《執(zhí)行歐共體條約第85條和第86條的第一個條例》是第一個關(guān)于如何具體實施《歐共體條約》一般競爭規(guī)則的程序性規(guī)定，*OJ 13, 21.2.1962, Council Regulation (EEC) No 17 First Regulation implementing Articles 85 and 86 of the Treaty.然而1962年第141號條例——《豁免運輸業(yè)適用第17號規(guī)則的141條例》卻明確排除了前述第17/62號條例適用于運輸領(lǐng)域。其規(guī)定第17/62號條例不適用于運輸領(lǐng)域的固定價格、限制運輸服務(wù)供給、分享市場的行為，也不適用于運輸領(lǐng)域濫用市場支配地位的行為。*OJ 124, 28.11.1962, Council Regulation (EEC) No 141/62 of 26 November 1962 exempting transport from the application of Council Regulation No 17.歐盟認(rèn)為，考慮到航運領(lǐng)域的特殊性，更為合適的方法是制定一個獨立的航運競爭法體系以通過共同海運政策將成員國更為緊密地結(jié)合起來。*Regulation 141/62, Recital 2.OJ Special Edition, 1959-62, p.291.因此，第141/62號條例實際上排除了作為一般競爭法實施規(guī)則的第17/62號條例適用于海運市場，意味著海運領(lǐng)域競爭法的實施必須等待特別競爭法實施機制的制定，這就從根本上架空了前述將一般競爭法適用于海運市場的判例法制度。

雖然存在建立歐盟共同運輸政策的法律基礎(chǔ)與成員國意志，然而包括航運競爭規(guī)則在內(nèi)的共同海運法律規(guī)則的出臺卻頗費了一番周折。1983年，歐洲議會(European Parliament)將歐共體理事會一舉告上歐洲法院，起訴的理由就是歐共體理事會在制定共同海運政策上的不作為違反《歐共體條約》。*ECJ 22 May 1985, Case 13/83 (European Parliament v.Council of the European Communities), [1985] E.C.R.1513.歐洲法院最終判決歐共體理事會違反《歐共體條約》，因其未能采取措施確保運輸領(lǐng)域的服務(wù)提供自由。歐洲法院的這一判決促使歐共體委員會開始采取行動為海運市場設(shè)定行為規(guī)則，在1985年3月歐共體委員會發(fā)布了名為《向共同海運政策邁進的努力：海上運輸》的建議報告。*European Communities Commission, Progress towards a Common Maritime Policy: Maritime Transport, Commission communication and proposals to the Council transmitted on 19 March 1985, COM (85) 90 final, 14 March, 1985, available at http://aei.pitt.edu/5448/01/001081_1.pdf, 2012-1-23 last visit.在這一建議報告基礎(chǔ)上，歐共體理事會于1986年12月22日頒布了“1986年一攬子條例”(the 1986 package)，構(gòu)成歐盟海運市場規(guī)則的基本框架體系，其中第4056/86號條例對于海運競爭法而言尤為重要，因為它直接構(gòu)成了歐盟規(guī)制班輪運輸領(lǐng)域的海運競爭規(guī)則的主要內(nèi)容。第4056/86號條例雖然名為“確立海運領(lǐng)域適用《歐共體條約》第85條和第86條的具體規(guī)則”，*OJ L 378, 31.12.1986, Council Regulation (EEC) No 4056/86 of 22 December 1986 laying down detailed rules for the application of Articles 85 and 86 of the Treaty to maritime transport.但實為一部關(guān)于豁免海運協(xié)議適用一般競爭法的條例，其核心是規(guī)定技術(shù)性協(xié)議和班輪公會協(xié)議不適用或者豁免適用一般競爭法的壟斷協(xié)議規(guī)制制度。對于技術(shù)性協(xié)議，其規(guī)定：“《歐共體條約》第85條第1款的競爭規(guī)則禁止性規(guī)定不適用于唯一目標(biāo)及效果在于促進技術(shù)進步或合作的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同一致的行為。”*Art.2 of Regulation 4056/86.對于班輪公會協(xié)議，其規(guī)定：“一個或數(shù)個班輪公會的全部或部分成員之間以固定運價、調(diào)節(jié)運力供給和其他內(nèi)容為目標(biāo)制定的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同一致的行為，可豁免適用《歐共體條約》第85條第1款的禁止性規(guī)定?！?Ibid, Art.3.

除了第4056/86號條例對歐盟一般競爭法作出的排除適用之外，第823/2000號條例則進一步擴大了海運市場豁免適用一般競爭法的范圍。隨著航運業(yè)新的運輸形式——航運聯(lián)營(consortia)的出現(xiàn)與發(fā)展，歐盟專門對航運聯(lián)營進行規(guī)制，第823/2000號條例的根本內(nèi)容就是賦予班輪公司之間的航運聯(lián)營協(xié)議以反壟斷集體豁免權(quán)，因為歐共體委員會認(rèn)為航運聯(lián)營當(dāng)然地符合歐盟競爭法壟斷協(xié)議豁免(即第81條第3款)的要求，應(yīng)當(dāng)通過賦予集體豁免的方式將航運聯(lián)營協(xié)議排除在競爭法的規(guī)制之外。*See Recital 6 of the Preamble to Regulation 823/2000.

此外，歐盟傳統(tǒng)海運競爭法律體系中另一個排除一般競爭法的適用之處就是不定期租船運輸與沿海運輸?！蛾P(guān)于執(zhí)行歐共體條約第81條和第82條競爭規(guī)則》的第1/2003號條例是歐盟競爭法的實施規(guī)則，由于該條例明確規(guī)定其不適用于不定期租船運輸與成員國自身的沿海運輸，這實際上意味著不定期租船運輸與沿海運輸領(lǐng)域排除了歐盟一般競爭規(guī)則的適用。*OJ L 1, 4.1.2003, Council Regulation (EC) No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty, Art.32.排除一般競爭法適用于不定期租船市場的理由在于，歐盟認(rèn)為不定期租船的費率水平完全由合同雙方按照市場供需條件自由協(xié)商而定，因而無需競爭規(guī)則的規(guī)制；排除一般競爭法適用于沿海運輸?shù)睦碛稍谟冢瑲W盟成員國間的沿海運輸并不被認(rèn)為會對成員國間的貿(mào)易產(chǎn)生扭曲性影響，不會啟動一般競爭法的適用。*《歐共體條約》第81條第1款規(guī)定：“所有可能影響成員國間的貿(mào)易，并以阻礙、限制或扭曲共同市場內(nèi)的競爭為目的或有此效果的企業(yè)間協(xié)議、企業(yè)聯(lián)合組織的決議和企業(yè)間的協(xié)同行為，均被視為與共同市場不相容而被禁止。”因此啟動該條款適用的前提要件是經(jīng)營者的行為會影響或者可能影響成員國間的貿(mào)易。See Recital 12 and 13 of the Preamble to Regulation 1419/2006.但是，此處在不定期租船和沿海運輸市場排除一般競爭法的依據(jù)顯然值得商榷，自由協(xié)商的競爭性市場結(jié)構(gòu)以及尚未對成員國間的貿(mào)易產(chǎn)生影響并不意味著應(yīng)當(dāng)免受競爭法之規(guī)制，而應(yīng)是適用競爭法規(guī)制前提下不存在違反競爭法行為的問題。

綜合上述歐盟傳統(tǒng)海運競爭法律規(guī)范，雖然歐盟早期通過司法判例確立了海運市場適用一般競爭法的原則，但由于后來出臺的第4056/86號條例賦予班輪公會協(xié)議與技術(shù)性協(xié)議反壟斷集體豁免、第823/2000號條例賦予航運聯(lián)營協(xié)議反壟斷集體豁免、第1/2003號條例不適用于不定期租船與沿海運輸，基本架空了歐盟一般性競爭法對于海運市場的規(guī)制。上述條例所構(gòu)成的法律框架體系已經(jīng)將海運排除在歐盟一般競爭法規(guī)則的規(guī)制范疇之外，海運業(yè)得享有近乎不受限制的反壟斷豁免特權(quán)。

(二)歐盟原有海運競爭法律體系的特點及爭議

歐盟傳統(tǒng)海運競爭法律體系以在海運特別競爭規(guī)則中設(shè)定反壟斷集體豁免，排除一般競爭法規(guī)則之適用為根本特點，然而正是反壟斷集體豁免權(quán)使歐盟的海運競爭法律體系備受爭議。

首先，首要之爭議源于海運業(yè)反壟斷豁免權(quán)的賦予本身是否合理，尤其是第4056/86號條例的班輪公會反壟斷豁免權(quán)是否合理。第4056/86號條例給予班輪公會反壟斷豁免的政策性背景在于歐共體委員會認(rèn)可了班輪公會業(yè)已長期存在的事實，同時認(rèn)為維持現(xiàn)有的班輪公會有利于承運人為航運市場消費者提供更為穩(wěn)定的船期和更為可靠的服務(wù)。*See Recital of the Preamble to Regulation 4056/86.但是隨著國際航運市場集中度不斷加強，航運經(jīng)營者的數(shù)量正在減少，如果法律再鼓勵這些有限的航運經(jīng)營者進行聯(lián)合，可能會使航運市場最終走向寡頭壟斷，或者完全壟斷。[3]另外，那種認(rèn)為維持班輪公會反壟斷豁免的合理性在于其可以帶來穩(wěn)定的運費率以及穩(wěn)定船期表的航運服務(wù)的觀點也遭到了航運市場消費者的質(zhì)疑。[4]美國研究者指出，反托拉斯法允許班輪公會實施限制競爭的行為，將提高航運業(yè)的成本，而這一部分成本將由航運市場的消費者最終承擔(dān)。[5]

其次，歐盟航運反壟斷豁免權(quán)之范圍也備受爭議。第4056/86號條例給予班輪公會協(xié)議反壟斷豁免，其可豁免的協(xié)議內(nèi)容包括班輪運輸經(jīng)營者之間固定運價、調(diào)節(jié)運力供給等行為。然而與這種規(guī)定不兼容的是，雖然固定價格這種最嚴(yán)重危害競爭的行為獲得了反壟斷豁免，歐盟對其他一些限制競爭效果相對較小的行為卻表現(xiàn)出不能容忍的態(tài)度。例如，對于多式聯(lián)運中內(nèi)陸運輸區(qū)段的固定價格協(xié)議、*See Commission Decision 1994/980/EC of 19 October 1994 in Case No IV/34.446-Trans Atlantic Agreement, (OJ L 376/1, 31.12.1994), para.372.班輪船公司與獨立船舶經(jīng)營者之間的某些協(xié)議*Ibid, para.341-358.就都被歐共體委員會甚至歐洲法院所否定，不給予這些限制競爭程度較小的協(xié)議以反壟斷豁免。實際上，雖然第4056/86號條例給予班輪公會協(xié)議反壟斷豁免，但是歐盟法院卻始終堅持用最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來決定海運協(xié)議是否符合該條例的規(guī)定而適用反壟斷豁免，這就導(dǎo)致很多限制競爭效果不如班輪公會協(xié)議嚴(yán)重的協(xié)議反而無法獲得反壟斷豁免。

再次，歐盟航運反壟斷豁免權(quán)之實施程序所采用的集體豁免也存在爭議?！凹w豁免”(block exemption)區(qū)別于一般壟斷協(xié)議規(guī)制制度中的“個別豁免”(individual exemption)。個別豁免是由歐盟委員會對個案單獨做出反壟斷豁免決定，企業(yè)需向歐盟委員會以自行申報的方式提出個別豁免申請；而集體豁免則是由歐盟理事會特別授權(quán)委員會針對各類協(xié)議制定專門的集體豁免規(guī)則，對具備某種條件的一類協(xié)議給予整體豁免，凡符合要求者，不必向委員會進行申報或提出審查申請，即獲得反壟斷豁免。在享有個別豁免的構(gòu)成要件問題上，《歐共體條約》第81條第3款規(guī)定：“如果企業(yè)間訂立的限制競爭協(xié)議、企業(yè)聯(lián)合組織的決議或者企業(yè)間的協(xié)同行為同時滿足以下四個條件，則不適用《歐共體條約》第81條第1款的禁止性規(guī)定：有助于改善商品的生產(chǎn)或者分配，或者有助于推動技術(shù)或者經(jīng)濟進步；使消費者能夠從由此獲得的利益中分享公平的份額；不對有關(guān)企業(yè)施加并非為達到上述目標(biāo)所必不可缺少的限制；限制競爭不能大到排除競爭的地步?！睂δ愁悈f(xié)議實施集體豁免的前提是限制競爭協(xié)議至少符合第81條第3款的規(guī)定，通過集體豁免此類協(xié)議以免除逐一實施個別審查而帶來的重復(fù)審查，以簡化行政與司法成本。然而賦予班輪公會協(xié)議反壟斷集體豁免的理由在于其能夠帶來穩(wěn)定、可靠的船期服務(wù)，顯然這與歐共體競爭法下的一般豁免條件相悖離，過度強調(diào)市場穩(wěn)定卻忽視了競爭性結(jié)構(gòu)對于市場發(fā)展的重要作用。

四、第1419/2006號條例出臺后的歐盟現(xiàn)行海運競爭法律體系

(一)將一般競爭法適用于海運市場的歐盟現(xiàn)行海運競爭法律體系

2006年10月歐共體理事會通過第1419/2006號條例，*OJ L 269, 28.9.2006, Council Regulation (EC) No 1419/2006 of 25 September 2006 repealing Regulation (EEC) No 4056/86 laying down detailed rules for the application of Articles 85 and 86 of the Treaty to maritime transport, and amending Regulation (EC) No 1/2003 as regards the extension of its scope to include cabotage and international tramp services.引發(fā)了歐盟航運競爭法體系的根本變革。第1419/2006號條例的實質(zhì)性內(nèi)容只有三條，但卻為歐盟航運競爭法帶來三方面變化：[6]第一，從2006年10月起，歐盟一般競爭法第81條和第82條的實施細則第1/2003號條例以及第773/2004號條例，*OJ L 123/18, 27.4.2004, Commission Regulation (EC) No 773/2004 of 7 April 2004 relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Articles 81 and 82 of the Treaty.也適用于不定期租船運輸與沿海運輸，從而使不定期租船運輸與沿海運輸受制于歐盟一般競爭法。第二，經(jīng)過兩年的過渡期，從2008年10月18日起，班輪公會協(xié)議的反壟斷集體豁免將被正式廢除。第三，從2008年10月18日起，第954/79號條例將被1490/2007號條例*OJ L 332/1, 18.12.2007, Commission Regulation (EC) No 1490/2007 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2007 repealing Council Regulation (EEC) No 954/79 concerning the ratification by Member States of, or their accession to, the United Nations Convention on a Code of Conduct for Liner Conferences.所取代，因此就在歐盟法的層面上將成員國必須遵守聯(lián)合國《1974年班輪公會行動守則公約》班輪公會反壟斷豁免的規(guī)定取消了，從而與歐盟取消第4056/86號條例班輪公會反壟斷豁免的法律變革相協(xié)調(diào)。*1974年聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議(United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD)制定了《1974年班輪公會行動守則公約》來約束國際航運市場中班輪公會的行為。通過第954/79號條例(OJ L 121, 17.5.1979, Council Regulation (EEC) No 954/79 of 15 May 1979 concerning the ratification by Member States of, or their accession to, the United Nations Convention on a Code of Conduct for Liner Conferences)，歐盟批準(zhǔn)采用了聯(lián)合國《1974年班輪公會行動守則公約》，認(rèn)可了班輪公會的法律地位，且通過后續(xù)第4056/86號條例構(gòu)建了一個具體的班輪公會協(xié)議反壟斷集體豁免制度。第1419/2006號條例引發(fā)的根本變革重構(gòu)了歐盟海運競爭法律體系，筆者將重構(gòu)后的體系稱為“歐盟新海運競爭法律體系”。這一新海運競爭法律體系取消了班輪公會協(xié)議的反壟斷集體豁免，將歐盟一般競爭法規(guī)則適用于班輪運輸市場、不定期租船運輸市場與沿海運輸市場，從而將原有通過排除適用或者豁免適用一般競爭法的海運市場重新納入一般競爭法的規(guī)制框架內(nèi)。

(二)重構(gòu)歐盟海運競爭法律體系的原因分析與國際影響評估

歐盟重構(gòu)海運競爭法律體系的原因在于班輪公會協(xié)議反壟斷集體豁免的做法與歐盟一般競爭法的個別豁免條件相違背，即班輪公會協(xié)議不符合《歐共體條約》第81條第3款規(guī)定的壟斷協(xié)議享有豁免的四個構(gòu)成要件，分述如下：

第一，對于有助于改善商品的生產(chǎn)或者分配，或者有助于推動技術(shù)或經(jīng)濟進步之要件，由于越來越嚴(yán)格的法律規(guī)制和海運市場中船舶經(jīng)營者其他聯(lián)合形式的出現(xiàn)，很多班輪公會已經(jīng)不再能夠約束成員不從事背離公會要求的單獨行為，不再能夠有效實施公會的統(tǒng)一運價，而且也沒有證據(jù)表明班輪公會的存在必然會帶來更加穩(wěn)定的費率與質(zhì)量更高的班輪運輸服務(wù)，因此不符合有助于商品的生產(chǎn)、銷售或者有利于推動技術(shù)或經(jīng)濟進步的豁免條件。

第二，對于使消費者能夠從由此獲得的利益中分享公平的份額之要件，班輪公會的價格控制協(xié)議其本身是非常嚴(yán)重的限制競爭行為，而且其所導(dǎo)致的負(fù)面效果并無有效的正效應(yīng)來彌補，因此不符合消費者可以通過補償來抵消限制競爭行為帶來的負(fù)面效果的豁免條件。

第三，對于限制競爭是絕對必要的之要件，航運市場的實踐表明，可以采用一種比第4056/86號條例的價格固定與運量控制行為相比對于市場競爭限制作用更小的方式，來實現(xiàn)提供更為穩(wěn)定和高效的服務(wù)的結(jié)果。例如，可以采用航運聯(lián)營這種不進行價格協(xié)同的航運企業(yè)聯(lián)合協(xié)議來實現(xiàn)航運企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。故不符合限制競爭是實現(xiàn)目的的絕對必要條件的豁免條件。

第四，對于限制競爭不能大到排除競爭的地步之要件，即使在航運市場中班輪公會與其他外部競爭者之間存在運費率的競爭，但是由于附加費往往是由班輪公會確定，而獨立承運人也會隨之采用班輪公會的附加費價格，完全可能產(chǎn)生排除競爭的效果，因此不符合限制競爭不能大到排除競爭的程度的豁免條件。

此外，在將一般競爭法適用于不定期租船與沿海運輸市場的問題上，由于其本來不受競爭法規(guī)制的依據(jù)就不甚合理，自由協(xié)商的競爭性市場結(jié)構(gòu)以及尚未對成員國間的貿(mào)易產(chǎn)生影響并不意味著應(yīng)當(dāng)免受競爭法之規(guī)制，因此將這兩個海運市場納入一般競爭法的規(guī)制框架之內(nèi)，是彌補立法疏漏的應(yīng)有之意。

第1419/2006號條例出臺后，由于一般競爭法適用于海運市場，船舶經(jīng)營者在從事聯(lián)合行為時就必須評估其聯(lián)合是否具有反競爭效果，并確保行為不會悖離第81條之規(guī)定。船舶經(jīng)營者需要證明聯(lián)合行為存在如下情況之一，方能不被禁止：聯(lián)合行為并不具有顯著反競爭效果，或者聯(lián)合行為符合仍然保留的特別集體豁免范圍(例如航運聯(lián)營協(xié)議的反壟斷集體豁免)，或者聯(lián)合行為符合第81條第3款中個別豁免的條件。筆者認(rèn)為，在歐盟新海運競爭法律框架下，船舶經(jīng)營者間的聯(lián)合協(xié)議或行為適用個別豁免的空間較小，由于獨立經(jīng)營者與實際或潛在競爭對手的聯(lián)合必定會在一定程度上涉及聯(lián)合市場計劃、固定價格和運力供給協(xié)調(diào)從而影響市場自由競爭，即使船舶經(jīng)營者主張合作可以提高效率、增進消費者福利，然而要證明聯(lián)合行為是達成上述效果之唯一方式，卻并不容易。

第1419/2006號條例出臺后的歐盟新海運競爭法律體系將直接影響海運市場的定價機制、市場結(jié)構(gòu)、市場運力，[7]因而引起了國際社會的廣泛關(guān)注，有學(xué)者認(rèn)為其可能會影響主要海運國家的海運反壟斷與競爭立法：“由于改革后的歐盟新海運競爭法律體系只承認(rèn)航運聯(lián)營體協(xié)議以及符合《歐共體條約》第81條3款反壟斷豁免條件的協(xié)議具有合法地位，因此，即使其他國家的航運法授權(quán)班輪公會或國際航運協(xié)議反壟斷集體豁免權(quán)，這種反壟斷豁免的適用范圍卻將直接受到限制，只能在與歐盟無關(guān)的航線上實施?！盵8]所以此次歐盟重構(gòu)海運競爭法的變革才會引起國際社會的強烈反響，很多國家開始重新評估本國海運競爭法并進一步探討是否應(yīng)當(dāng)取消班輪公會反壟斷集體豁免制度。

五、歐盟海運競爭法律體系之變革與我國航運反壟斷法律體系構(gòu)建的思考

我國航運市場中存在著較為嚴(yán)重的壟斷與限制競爭問題，主要表現(xiàn)在：船舶經(jīng)營者之間通過聯(lián)合協(xié)議壟斷或限制市場競爭，對航運市場消費者托運人與發(fā)貨人收取遠高于完全競爭市場時的運費與附加費；以國有船公司為代表的大型航運企業(yè)利用其資本優(yōu)勢主導(dǎo)市場，并可能在一定程度上濫用其市場支配地位；某些地區(qū)實施的貨載保留、貨載分配、沿海運輸不對外開放等行政性措施人為分割市場，可能構(gòu)成航運市場中的行政壟斷；更為重要的是，外國船公司進入我國航運市場不斷侵蝕我國航運企業(yè)的市場份額從而可能形成外資壟斷問題；以及國際班輪公會與國際航運協(xié)議組織等“海上卡特爾”通過將同一航線上的船公司聯(lián)合起來實施統(tǒng)一運價，進一步侵害我國貨主的自由選擇權(quán)和遠洋運輸利益。

然而面對上述航運市場中嚴(yán)重的壟斷與限制競爭行為，我國現(xiàn)有航運法律制度卻并未形成系統(tǒng)有效的體系來調(diào)控規(guī)制航運市場的競爭秩序?，F(xiàn)有規(guī)制航運業(yè)壟斷與限制競爭行為的立法包括2002年《中華人民共和國國際海運條例》及2003年《中華人民共和國國際海運條例實施細則》、2007年交通部《關(guān)于加強對班輪公會和運價協(xié)議組織監(jiān)管的公告》與《中華人民共和國反壟斷法》。但是《國際海運條例》及其《實施細則》與交通部公告都僅僅只是零散的法律規(guī)范，并不能涵蓋整個航運市場的壟斷與限制競爭問題，也不能為航運市場競爭秩序提供系統(tǒng)的法律支撐，而且這些片散的條文與《反壟斷法》在調(diào)控航運市場競爭秩序時的適用關(guān)系始終是沒有厘清的問題。

(一)從航運反壟斷集體豁免制度的存廢之爭看海運業(yè)豁免適用《反壟斷法》的限度

航運反壟斷集體豁免制度的存廢決定了海運業(yè)在多大程度上可以排除《反壟斷法》協(xié)議壟斷規(guī)制制度的適用。然而對于航運法中應(yīng)堅持反壟斷集體豁免，還是僅在符合個別豁免條件下單獨給予豁免，學(xué)界目前尚未形成一致性認(rèn)識。一種觀點堅持航運反壟斷規(guī)則中應(yīng)確立反壟斷集體豁免制度，豁免船舶經(jīng)營者之間關(guān)于統(tǒng)一運價、控制運力供給的聯(lián)合協(xié)議、決議及協(xié)同行為受到反壟斷法律制度的規(guī)制。理由在于，考慮到班輪公會等航運企業(yè)聯(lián)合形式的存在對于穩(wěn)定運價乃至穩(wěn)定整個航運市場的重要作用，在我國確立國際航運反壟斷豁免制度將有利于我國航運業(yè)的發(fā)展。[9]另一種相反觀點則對航運反壟斷豁免制度持否定態(tài)度，認(rèn)為由于歐盟已經(jīng)取消了班輪公會的反壟斷集體豁免，有理由相信會有更多的其他國家效仿歐盟的做法，在國際社會形成一個取消豁免的總體發(fā)展趨勢。[10]此外，還有一種介于兩者之間的折中觀點，其主要內(nèi)容是，禁止簽訂穩(wěn)定運價、分配市場、限制運力等方面的壟斷協(xié)議，明確給予設(shè)施共享、聯(lián)合派船等技術(shù)合作協(xié)議反壟斷豁免權(quán)，這實際上是不給予航運運價協(xié)同等具有嚴(yán)重限制競爭性質(zhì)的協(xié)議反壟斷豁免，但給予那些對于市場有良性效果的航運運營協(xié)議反壟斷豁免。[11]

筆者認(rèn)為，為了使那些具有反競爭效果的班輪公會協(xié)議與其他運價協(xié)議被置于反壟斷法規(guī)則之下，同時又可以保障那些對于效率提升具有積極作用的運營協(xié)議，我國在制定《航運法》時，取消航運運價協(xié)議的反壟斷豁免，對航運運營協(xié)議的反壟斷豁免具體考慮，是應(yīng)當(dāng)采取的立場。這一立場看似支持了折中說的觀點，但其實質(zhì)卻是取消航運反壟斷集體豁免制度。因為在一個存在完善的一般性反壟斷豁免制度的法律體系內(nèi)，這一類具有良性作用的運營協(xié)議其實可以直接通過反壟斷制度中的豁免規(guī)定得以豁免，而無需航運特別法對其作出規(guī)定。但就我國現(xiàn)有《反壟斷法》所設(shè)定的壟斷協(xié)議豁免制度來說，除非按照第15條第7項“法律和國務(wù)院特別作出規(guī)定”，否則運營協(xié)議很難根據(jù)《反壟斷法》的豁免制度取得豁免權(quán)。顯然，如果要作出這樣的特別規(guī)定，就立法操作而言，就需要在制定《航運法》時特別規(guī)定航運運營協(xié)議的反壟斷豁免，同時限定其可以獲得豁免的條件。

堅持在我國不確立航運反壟斷集體豁免制度的立場選擇，建立在如下理由之上：

其一，“后班輪公會時代”運價協(xié)議組織的市場力量走向衰退，并有扭曲航運市場價格的行為，賦予其反壟斷豁免不利于我國海運秩序維持與出口貿(mào)易發(fā)展。隨著各國對國際航運協(xié)議組織實施越來越嚴(yán)格的法律規(guī)制以及歐盟徹底廢除班輪公會協(xié)議的反壟斷集體豁免，海運業(yè)被認(rèn)為進入到“后班輪公會時代”。在“后班輪公會時代”這些運價協(xié)議組織的作用已經(jīng)越來越偏離其歷史上的初衷，不但不再以穩(wěn)定航運市場為目的，反而通過聯(lián)合提價行為、亂收附加費的行為擾亂國際航運市場的正常秩序。在這種情況下，若在我國確立國際航運反壟斷豁免制度，反而使得上述行為不受反壟斷規(guī)則的約束，實則不利于我國航運利益與對外貿(mào)易利益的保護。

其二，從社會福利增加的角度考慮，取消國際航運反壟斷豁免制度，將競爭機制以及一般性競爭法規(guī)則引入航運市場，有利于航運市場消費者福利的提高。因為在一個壟斷競爭結(jié)構(gòu)下的航運市場中，航運企業(yè)統(tǒng)一價格的聯(lián)合行為只能使其自身獲益，而不是使航運市場的消費者真正獲益，而且在這種市場結(jié)構(gòu)下，也并沒有任何激勵機制使航運企業(yè)愿意與消費者共同分享聯(lián)合帶來的好處，因此獲益總是被這些航運市場的經(jīng)營者所獨享。[12]

其三，考慮到其他國家與國際組織有關(guān)法律制度的變化趨勢，堅持航運業(yè)反壟斷集體豁免將使我國在規(guī)制國際航運組織行為時陷于被動。歐盟取消了班輪公會反壟斷集體豁免，美國尚待表決的2010年航運法議案(H.R.6167-Shipping Act of 2010)也取消給予航運公司的反壟斷豁免權(quán)，2004年澳大利亞對《國際班輪貨物運輸法》(《1974年貿(mào)易行為法》第十章)進行評估后，認(rèn)為取消第十章國際航運反壟斷豁免制度，將國際航運業(yè)納入一般競爭法規(guī)則進行規(guī)范，是最優(yōu)選擇。*See Australia, The Productivity Commission Inquiry Report, Review of Part X of the Trade Practices Act 1974: International Liner Cargo Shipping, No.32, 23 February, 2005, p.154-155.主要海運國家對于航運競爭政策和法律制度的重新評估結(jié)果體現(xiàn)了取消國際航運反壟斷豁免制度的傾向。如果繼歐盟取消班輪公會反壟斷集體豁免制度之后，美國和澳大利亞都采取了取消國際航運反壟斷豁免的立場，倘若我國繼續(xù)堅持豁免制度，就意味著國際航運協(xié)議組織仍然可以在我國港口統(tǒng)一抬高運價、征收額外附加費，但是在太平洋和大西洋貿(mào)易航線的另一端上卻不能這么做。這顯然將陷我國于被動地位，不利于保護我國貨主利益。

(二)從航運反壟斷規(guī)則與《反壟斷法》的協(xié)調(diào)定位《航運法》競爭規(guī)則的立法走向

由于一直未能厘清要制定的航運反壟斷規(guī)則與《反壟斷法》之間的關(guān)系，《航運法》的起草過程中存在著制定獨立航運競爭規(guī)制還是適用《反壟斷法》解決航運市場壟斷與限制競爭問題的疑惑。如果說2004年《航運法》送審稿采取制定獨立航運競爭規(guī)制的立法定位是囿于當(dāng)時《反壟斷法》尚未出臺，顯然在《反壟斷》業(yè)已頒行實施后，不考慮如何協(xié)調(diào)與《反壟斷法》的關(guān)系，而繼續(xù)制定獨立的航運市場競爭規(guī)則是不適當(dāng)?shù)?。我國航運反壟斷規(guī)則的改革與重構(gòu)，需要在構(gòu)建國際國內(nèi)運輸?shù)慕y(tǒng)一體制的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)與《反壟斷法》的關(guān)系。在定位我國《航運法》競爭規(guī)則的立法走向時，歐盟將一般競爭法規(guī)則適用于海運市場的做法值得引為借鑒。

改革我國航運反壟斷規(guī)則的法律體系，首先需要解決國際海運與國內(nèi)水運競爭法律規(guī)則雙軌制的問題，以確?！斗磯艛喾ā穼竭\市場的統(tǒng)一適用。目前我國航運管理法律體系存在雙軌制的問題，航運市場被人為劃分成國際海運市場與國內(nèi)水運市場，分別適用《中華人民共和國國際海運條例》與《中華人民共和國水路運輸管理條例》。法律體系雙軌制會導(dǎo)致國際國內(nèi)航運市場競爭秩序調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)不一。顯然，在重構(gòu)我國航運市場反壟斷規(guī)則時，應(yīng)徹底摒棄現(xiàn)有雙軌制的法律體系，以確保航運市場競爭規(guī)則適用法律標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任、實施程序的統(tǒng)一。

在航運市場統(tǒng)一法律體制基礎(chǔ)上重構(gòu)的航運反壟斷規(guī)則，不應(yīng)當(dāng)是與《反壟斷法》脫節(jié)的獨立體系，其立法走向應(yīng)當(dāng)定位為《反壟斷法》在航運市場的適用性規(guī)則。首先，從《反壟斷法》授權(quán)其他法律法規(guī)作出特別規(guī)定的范疇來看，對于濫用市場支配地位的規(guī)制、對于經(jīng)營者集中的監(jiān)管、對于行政性限制競爭行為的禁止，《反壟斷法》都未規(guī)定其他法律法規(guī)可以作出特別規(guī)定。其次，對于可以作出特別規(guī)定的壟斷協(xié)議規(guī)制制度，出于國際法律環(huán)境的變革以及倡導(dǎo)航運業(yè)自由競爭之考慮，在航運反壟斷規(guī)則中不宜確立反壟斷集體豁免制度，應(yīng)當(dāng)僅對那些具有良性市場作用、可以增進消費者福利的航運協(xié)議采個別豁免，將航運協(xié)議對于《反壟斷法》的豁免適用限縮在很小的范疇內(nèi)。再者，制定特別的航運反壟斷規(guī)則可能存在無法全面構(gòu)建和重復(fù)構(gòu)建反壟斷法律體系的弊端。例如，對于以行政權(quán)力進行壟斷，航運市場也存在此類問題，然而《航運法》送審稿卻并未涉及這方面的規(guī)定，仍需適用《反壟斷法》來規(guī)制航運市場中的行政壟斷行為；而對于濫用市場支配地位行為，《航運法》送審稿雖然作出列舉，列舉卻與《反壟斷法》濫用市場支配地位規(guī)制制度并無差別。因此，未來制定的航運反壟斷規(guī)則應(yīng)重在規(guī)定《反壟斷法》如何適用于航運市場。

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TheLegislationofChina'sShippingAnti-MonopolyRules——Using EU Shipping Competition Law Reform for Reference

Wang Qiuwen

(International Shipping Law School, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

In October 2006 EEC passed Regulation 1419/2006, repealed block exemption of liner conferences, and applied general competition rules to the shipping industry, which have resulted in fundamental reform in EU shipping competition law.The transformation of EU shipping competition legal system led to a worldwide re-evaluation of shipping competition law.Based on state shipping and trade interests, China should make its own shipping anti-monopoly rules through assessing the transformation of EU shipping competition law.When Chinese shipping anti-monopoly rules are drawn up, EU's application of general competition rules to the shipping sector deserves learning by China.

EU shipping competition law; block exemption; China's shipping law

D966．19

A

1672-335X(2013)02-0030-08

責(zé)任編輯：周延云

2012-05-25

王秋雯(1983- )，女，遼寧沈陽人，華東政法大學(xué)國際航運法律學(xué)院講師，博士，主要從事海商法、國際貿(mào)易法研究。