公共財政視角下規(guī)范行政事業(yè)單位編外聘用人員管理的建議

●王繼成

近年來，財政部門在完善定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化基本支出管理，提升財政科學(xué)化、精細(xì)化管理水平等方面進(jìn)行了積極的探索，并取得了顯著的成績。但是，行政事業(yè)單位編外聘用人員（以下簡稱“編外聘用人員”）作為公共服務(wù)的重要提供者，由于受“編外”身份的限制，而游離于財政保障、監(jiān)管之外，其合法權(quán)益容易受到損害，不利于社會的安定團(tuán)結(jié)。因此，必須從打造服務(wù)型政府的高度、優(yōu)化行政運(yùn)行的角度，規(guī)范編外聘用人員的管理。

一、編外聘用人員產(chǎn)生的多維度分析

在行政事業(yè)單位編制“內(nèi)外”的雙軌制用工模式下，作為“編制內(nèi)”用工的重要補(bǔ)充，編外聘用人員的產(chǎn)生既有深刻的社會根源，又有管理方面的因素，同時還涉及機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下等原因。

（一）公共服務(wù)供需失衡是編外聘用人員產(chǎn)生的根本原因

從宏觀背景看，在經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)程中，人們對公共服務(wù)的需求日益增長，倒逼政府加大對公共服務(wù)的投入。以江蘇省為例，2009—2011年，江蘇省醫(yī)療衛(wèi)生公共財政預(yù)算支出由198.21億元增長到349.86 億元，年均增長32.85%。而同期財政供養(yǎng)在職人員從23.04 萬人增長到23.68 萬人，年均增長1.39%。由此可見，政府對人力的投入遠(yuǎn)少于對財力的投入。在政府行政體制改革、服務(wù)性政府建設(shè)以及事業(yè)單位分類改革落后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的背景下，公共事業(yè)發(fā)展遇到的用工瓶頸使得編外聘用的用工模式應(yīng)運(yùn)而生。

（二）編制管理方式落后是編外聘用人員產(chǎn)生的直接原因

從管理方式看，人員編制管理在配置行政事業(yè)單位資源、控制財政供養(yǎng)人口規(guī)模等方面發(fā)揮著重要作用，但是編制管理采用粗放式管理，即通過核定編制規(guī)模和人員結(jié)構(gòu)的方式定編定崗，未能形成在編人員動態(tài)調(diào)整以及合理退出機(jī)制。在此背景下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位無法根據(jù)職能調(diào)整及時更新在編人員規(guī)模和結(jié)構(gòu)，直接導(dǎo)致單位采用聘用編外人員彌補(bǔ)用工短缺。

（三）機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下是編外聘用人員產(chǎn)生的主要原因

從機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)方面看，人力資源配置、監(jiān)督考核以及激勵機(jī)制不健全等管理因素和在編人員素質(zhì)、作風(fēng)等個人因素導(dǎo)致行政事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下?，F(xiàn)實(shí)中財政供養(yǎng)人員的增加并沒有改變編外聘用人員數(shù)量增長的趨勢。這表明，在機(jī)構(gòu)設(shè)置程序僵化、人員效能監(jiān)控欠缺的環(huán)境下，采用聘用編外人員提高工作效能已成為提高機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率的應(yīng)急之舉。

二、行政事業(yè)單位編外聘用人員的現(xiàn)狀

隨著社會的進(jìn)步、公共事業(yè)的發(fā)展，編外聘用人員已不再是傳統(tǒng)意義上的從事簡單工作的“臨時工”，而是公共服務(wù)的重要參與者。當(dāng)前，編外聘用人員的現(xiàn)狀主要有以下幾個特點(diǎn)：

（一）人數(shù)眾多，分布相對集中

編外聘用人員人數(shù)眾多，其數(shù)量占從業(yè)總?cè)藬?shù)的比重不斷上升。除了從事車輛駕駛、保潔等工作外，大量編外聘用人員從事著以改善民生和創(chuàng)新社會管理為重點(diǎn)的社會建設(shè)工作，并集中分布在公共醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會治安等行業(yè)。

（二）人員構(gòu)成復(fù)雜，用工崗位呈“高端化”趨勢

編外聘用人員主要由農(nóng)村失地安置以及進(jìn)城務(wù)工人員、國有企業(yè)改制下崗人員、大中專畢業(yè)生等人員構(gòu)成。在民生改善需求強(qiáng)烈的領(lǐng)域，行政事業(yè)單位對編外聘用人員的需求呈 “高端化”發(fā)展趨勢，編外聘用人員所從事的工作崗位已由臨時性、輔助性向長期性、關(guān)鍵性滲透。

（三）收入相對較低，權(quán)益缺乏有效保障

長期以來，編外聘用人員在工資收入方面明顯低于在編人員，沒有科學(xué)、規(guī)范的薪酬標(biāo)準(zhǔn)體系，往往采用以同類在編人員的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，甚至以當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，而且編外聘用人員的社會保障難以落實(shí)或落實(shí)不到位。以環(huán)衛(wèi)工人為例，2011年石家莊、太原、沈陽三市編外聘用環(huán)衛(wèi)工人工資收入等于或略高于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，占在編人員工資收入的一半左右，而社會保障方面，在編人員均享受 “五險一金”，而編外聘用人員只參加部分保險。

表1 2011年石家莊等三市環(huán)衛(wèi)工人工資收入情況表 單位：元

（四）聘用形式多，經(jīng)費(fèi)來源多元化

聘用編外人員的主要形式有直接聘用、勞務(wù)派遣以及人事代理等。并且，編外聘用人員經(jīng)費(fèi)主要來自財政撥款、單位可支配的非稅收入、經(jīng)營收入等。

三、行政事業(yè)單位編外聘用人員存在的問題

行政事業(yè)單位編外聘用人員在推進(jìn)公益服務(wù)發(fā)展的同時，也存在著一些不容忽視的問題：

（一）同工不同酬，破壞社會公平

人員身份不同造成同工不同酬，已成為破壞公平的社會痼疾。政府所屬的機(jī)關(guān)及事業(yè)單位作為社會秩序的維護(hù)者，卻沒有認(rèn)真貫徹“同工同酬”的基本原則，也沒有起到積極的示范作用，從長遠(yuǎn)來看，不利于社會的安定團(tuán)結(jié)和國家的長治久安。

（二）用工易濫用，浪費(fèi)公共資源

編外聘用人員在壯大機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員隊(duì)伍的同時，也增加了在編人員工作的依賴性和惰性，使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位容易產(chǎn)生盲目招人的沖動，從而形成“編外干、編內(nèi)看”的局面，降低了工作效率，造成了人力、財力的浪費(fèi)。

（三）管理混亂無序，缺乏有效監(jiān)管

編外聘用人員管理作為政府社會管理的重要內(nèi)容，卻沒有得到高度重視。編外聘用人員的招聘、工資待遇、辭退等主要由用人單位自行管理，缺乏健全的管理機(jī)制。部分用人單位法制意識淡薄，不繳或者欠繳養(yǎng)老保險等問題突出，使編外聘用人員權(quán)益受到損害。而行政事業(yè)單位由于其特殊的社會地位，使得勞動權(quán)益監(jiān)管部門難以有效監(jiān)管。

三、規(guī)范行政事業(yè)單位編外聘用人員管理的建議

在全面建成小康社會和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的當(dāng)下，進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)單位編外聘用人員管理，對于優(yōu)化政府資源配置，提升行政事業(yè)單位效能，加強(qiáng)社會建設(shè)等方面具有重要意義。

（一）轉(zhuǎn)變管理理念，是規(guī)范行政事業(yè)單位編外聘用人員管理的前提

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的重視在編人員、重視財政供養(yǎng)人口的管理理念，樹立“機(jī)構(gòu)總編制、供養(yǎng)全口徑”的管理理念，從服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局出發(fā)，將規(guī)范編外聘用人員管理作為政府加強(qiáng)自身建設(shè)的重要內(nèi)容，統(tǒng)籌編內(nèi)編外兩種資源，合理保障人員經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)各類用工模式的良性互動，提升行政事業(yè)單位的工作效能。

（二）深化行政體制改革，是規(guī)范行政事業(yè)單位編外聘用人員管理的必由之路

在深入推進(jìn)行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化社會服務(wù)和公共管理，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，規(guī)范行政事業(yè)單位用工管理，取締不規(guī)范的用工行為。建立健全規(guī)范化的在編人員進(jìn)入和退出以及合理流動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在編人員的動態(tài)配置，形成以高效的在編人員為基礎(chǔ)、必要的編外聘用人員為補(bǔ)充的人員結(jié)構(gòu)。

（三）理順管理機(jī)制，是規(guī)范行政事業(yè)單位編外聘用人員管理的主攻方向

理順管理機(jī)制，改變以單位自行管理為主的編外聘用人員管理方式，按照“規(guī)模合理、待遇公平、保障有力”的原則，建立起用工單位申報、編制部門核定用工規(guī)模、人保部門核定工資待遇標(biāo)準(zhǔn)、財政部門核實(shí)經(jīng)費(fèi)來源的“三位一體”的管理機(jī)制，充分發(fā)揮職能部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，認(rèn)真做好年度編外聘用人員規(guī)模、福利標(biāo)準(zhǔn)及負(fù)擔(dān)方式的規(guī)劃，強(qiáng)化編外聘用人員管理。編制部門要充分發(fā)揮管理的“龍頭”作用，根據(jù)行政事業(yè)單位所承擔(dān)的社會管理職能，合理調(diào)整機(jī)構(gòu)規(guī)模和人員結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌編內(nèi)、編外人員管理，對行政事業(yè)單位提出的編外用工計(jì)劃進(jìn)行審查，下達(dá)編外聘用人員編制指標(biāo)。人保部門負(fù)責(zé)編外聘用人員的統(tǒng)一招聘以及工資福利待遇核定。財政部門根據(jù)編制部門和人保的審批結(jié)果，細(xì)化對納入財政負(fù)擔(dān)范圍的編外人員經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制，確保資金保障到位。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管力度，是規(guī)范行政事業(yè)單位編外聘用人員管理的重要保障

通過加強(qiáng)監(jiān)管規(guī)范行政事業(yè)單位用工行為，保障編外聘用人員合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)將編外聘用人員納入規(guī)范化管理軌道的目的。編制部門對行政事業(yè)單位聘用人員規(guī)模和機(jī)構(gòu)實(shí)行動態(tài)監(jiān)管，控制用工規(guī)模，避免盲目用工。同時，人保部門應(yīng)該發(fā)揮勞動監(jiān)察、勞動仲裁等職能作用，維護(hù)好編外聘用人員的合法權(quán)益。財政部門應(yīng)加強(qiáng)資金監(jiān)管，嚴(yán)禁單位擅自擠占、挪用經(jīng)費(fèi)聘用編外人員，對納入財政負(fù)擔(dān)范圍的編外人員經(jīng)費(fèi)強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)管，確保資金保障到位?！?/p>