財政支出績效評價的制衡機制問題研究

●鄭 立 湯逸君

加強財政支出績效評價是提高財政科學化、規(guī)范化、精細化管理的客觀要求，也是預算部門加強資金管理、提高資金使用績效的有效途徑。十八大報告提出要 “創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”。所有公眾都在關心著財政資金支出的績效問題，近幾年來財政部門也試圖開展財政支出資金的績效評價工作，一些管理規(guī)則和實施辦法相繼出臺，績效評價指標體系和評價標準也初步建立，取得了一定的成績，但由于財政支出績效評價工作還處在初創(chuàng)時期，而且是財政管理方面的一次改革創(chuàng)新，原來固化的財政管理模式受到?jīng)_擊，部分部門不能理解財政支出績效評價管理工作，甚至有些單位還出現(xiàn)了抵觸情緒。因此，有必要探討構建財政支出績效評價工作的制衡機制，以確保財政支出績效評價工作的有序開展。

一、改財政預算編制由一般傳統(tǒng)預算為績效目標預算管理

現(xiàn)行財政預算的編制基本上實行的是部門預算，預算從基層單位編起，財政的各類不同性質(zhì)資金均由部門統(tǒng)一編制上報，財政也將預算直接批復到部門內(nèi)，然后由部門負責執(zhí)行。這樣做有利于財政資金直接支付到部門，但也過分強調(diào)部門作用，在很大程度上忽視部門預算與功能預算的合理協(xié)調(diào)關系，財政預算績效優(yōu)先的原則沒有得到充分體現(xiàn)。況且傳統(tǒng)預算雖然也設置了按支出功能分類和按經(jīng)濟分類科目，但支出功能分類的科目只設置到類、款、項，經(jīng)濟分類科目只設置到類、款，其中的突出問題是預算編制過于粗放，沒有達到精細化要求，有的甚至故意把預算做得高深莫測、云遮霧罩、晦澀難懂。由于其編制太粗且存在 “內(nèi)行看了說不清，外行瞧了弄不懂”，只知道每年要花這些錢，但究竟怎么花錢不清楚，花到哪兒，辦了一些什么事，能產(chǎn)生多大的績效，都讓人不甚了解。為了解決這個問題，就急需引入編制績效目標預算管理理念。

績效目標預算管理是以成果為導向，以細化為要求的，預算管理的根本目標是追求最大績效，將實現(xiàn)既定績效目標所需的財政資金具體到預算編制的最末節(jié)，使財政資源配置的最終成果一清二楚，財政資金使用公開透明。從源頭上控制沒有績效和低績效的項目，為財政支出項目的組織實施、績效跟蹤和績效評價工作的開展提供科學依據(jù)，為切實提高財政項目的使用績效奠定基礎。

從編制績效目標預算管理的實踐來看，績效目標應當符合以下要求：首先要與國家大政方針和發(fā)展規(guī)劃相一致，要與預算部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相匹配，并與相應的財政支出范圍、方向和效果緊密相關； 其次績效目標要詳細羅列數(shù)量、質(zhì)量、成本、時效等指標，要完全細致量化，確實不能量化的，可以采用定性的形式分級分檔表述清楚； 三是制定績效目標時要有科學性、合理性和務實性，目標要具有可行性和客觀性。同時績效目標要涵蓋以下內(nèi)容： 長期目標和年度目標，長期績效指標和年度績效指標，預期產(chǎn)出、預期效果、服務對象或項目受益人滿意度指標，達到預期產(chǎn)出所需要的成本資源，以及配套的各項支出明細預算、測算依據(jù)及說明?？冃繕艘坏┐_定后，財政部門要及時下達批復，這將與預算法規(guī)定的相關條款具有同等效力，作為預算執(zhí)行和項目績效評價的依據(jù)，且不得輕易更改。

二、改預算資金撥付由按預算計劃撥款為按績效進度撥款

我國現(xiàn)行預算資金撥付基本上是按一般預算計劃進行撥款。具體操作程序由財政部門按照年初編制下達核定的部門預算指標，對行政事業(yè)單位的正常經(jīng)費按年度分月用款計劃撥款，項目實施單位按項目用款進度撥款，有收入的單位按收入繳庫進度撥款。這種預算撥款方式過于強調(diào)了按時間和收入繳庫進度撥款的作用，財政部門一撥了之，根本不問錢用得是否合法，忽視了財政支出追求績效的根本目標以及預算資金的使用要產(chǎn)生社會效益的作用，造成了財政資金嚴重浪費。

這點，西方國家比我們做得要好得多。上個世紀70年代，西方各國普遍出現(xiàn)經(jīng)濟衰退，財源枯竭，而普遍實行的福利主義政策和政府職能普遍膨脹，導致政府剛性支出持續(xù)增長，日益陷入入不敷出的財政困境。為有效緩解財政收支矛盾，各國開始實施以提高效率為中心的財政政策，更加關注財政資金的使用效益。他們通過強化財政支出績效的法律地位，注重用法律形式確立和推動財政改革，并在實踐中有效遵守，有力地推動了財政預算管理改革上的三個轉變：即財政預算管理由重程序管理轉為對績效和結果的重視，財政預算撥款方式由傳統(tǒng)的按收入撥款轉為按績效撥款，財政預算資金由單純政府部門主導使用轉為由市場競爭決定資金分配歸屬的競爭性分配機制，從而取得了很好的效果。

在我國，雖然近年來也相繼出臺了一些財政支出績效管理方面的法規(guī)條文，但與完善的績效管理法律體系還相距甚遠。為此，要加快構建起完整的財政支出績效制度管理框架，重新修訂了《預算法》、《審計法》等法律，增加績效管理條款，加強對財政支出績效管理約束力，特別要明確預算撥款要按績效撥款，對財政資金要先進行績效評價，然后由績效管理部門出具績效評價報告并且在申請撥款書上簽字才能進行撥款，提升了財政支出績效管理地位，保證財政資金能發(fā)揮更大的效益。

三、改績效評價結論由紙上談兵為實際操作應用

財政支出績效評價經(jīng)年累月地開展了多年，不少地方也成立了績效評價機構，但為什么效果不大，究其原因還是績效評價的結果沒有得到足夠的重視和充分的應用。有的部門和領導只是把績效評價作為一種“添彩”的事情來做，而且有的是為了多設一個機構，多安排一點人，根本不把群眾最為關心的財政支出資金績效的問題放在心上，表面上應付了事，導致績效評價過程走過場流于形式，績效評價結論也是紙上談兵，更談不上對績效評價結果的充分應用。

只有把績效評價結果應用到實處，才能形成一種“倒逼”機制，各級各部門才能夠對財政資金的使用效益引起足夠的重視，才能把績效評價結論當回事，才能增強績效評價的權威性、實用性，績效評價報告才能夠更具有科學性、合理性和客觀性。否則的話，說績效評價工作開展得再好也只是一句空話、假話和廢話。

那么怎樣才能做好績效評價結論的實際操作應用？筆者認為應出臺一些硬性規(guī)定，比如，財政部門要把事前績效目標評價結果作為下達預算批復的唯一依據(jù)，只有經(jīng)財政部門績效審核達標的事項才可進入預算編制流程； 事中績效評價結果作為撥付項目進度款的必經(jīng)程序，如果績效運行情況與預算績效目標發(fā)生偏離就要暫緩或停止撥款；事后績效評價結果將作為以后年度編制預算和安排重大專項資金的重要參考，并且要把國家獎勵資金與績效評價結果掛起鉤來，績效評價結果較好的，要予以表揚并加大該實施單位或同類項目的支持力度，結果評價差的，調(diào)減該項目預算，直至取消。同時財政部門和部門預算單位要及時將績效評價結果反饋給預算執(zhí)行單位，督促其整改在評價中發(fā)現(xiàn)的問題，改進管理措施，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務水平。財政部門還要將財政支出績效評價情況和項目績效評審情況進行通報，必要時要向社會公布，接受社會監(jiān)督。

四、改國家獎勵資金由財政各口分配為績效評價處（科）管理

隨著財政支出資金規(guī)模的擴大，保障能力在提高，財政性獎勵資金也日益增加。國家財政為了鞏固改革成果，對一些新項目、新發(fā)明、新創(chuàng)造和關系國計民生的重大事項實行獎勵性政策，在一定期限內(nèi)，對改革成效明顯、進展較快和已先行改革的地區(qū)給予定額獎勵和以獎代補的形式撥付資金，重點獎勵財政較為困難的中西部地區(qū)。這些資金數(shù)目不小，但怎樣管理達到最佳績效效果還有待進一步規(guī)范。目前做法是中央財政獎勵資金每年預撥80%，視各地工作進度和績效考核結果再撥付20%。對考核不合格的地方，停止撥付中央財政獎勵資金。這在理論上表述得非常清楚，但實際工作中卻有很大的出入，最大的問題是這個績效考核結果是由財政各業(yè)務處科室會同行業(yè)單位及項目實施單位進行績效評價，沒有引入第三方評價，連財政內(nèi)部專設的績效管理部門也不要求參與，存在著很大的應付交差的問題，評價結果有沒有簡直就是形同虛設，根本談不上是真正意義上的績效評價，長此以往只會把績效評價引入死胡同。

為了加強財政性獎勵資金的管理，筆者認為有必要從中央到地方財政要把獎勵性資金歸口一個處科室來進行統(tǒng)一管理，不能各立山頭、各說其是、各行其道。這個處科股室的首選應當是財政績效評價處（科）。因為財政績效評價處（科）就是專司管理財政支出資金績效情況的部門，其職能是對財政資金使用的優(yōu)劣進行客觀績效評價，可以說是對預算部門和項目實施單位的資金使用情況最有發(fā)言權的一個部門，所以說所有財政性獎勵資金都要歸口績效評價部門管理，也體現(xiàn)了財權和事權相統(tǒng)一、權責相對等的原則，也有利于績效評價工作的深入開展和整體成效的推進。

財政績效評價部門歸口管理財政性獎勵資金，可以說是各級績效評價工作的突破口和出發(fā)點，沒有硬件設施，要想開展好績效評價工作十分困難。財政性獎勵資金由績效評價部門要根據(jù)績效評價結果進行撥付，對績效評價結果好的及時撥付獎勵資金并加大支持力度；對績效評價結果達不到目標或結果較差的要扣減或不予以撥付獎勵性資金，獲得獎勵性資金的最終結果要在社會上進行公示，真正從源頭上控制財政性獎勵資金浪費的現(xiàn)象，也徹底根除權力腐敗的溫床，防止權力尋租現(xiàn)象發(fā)生。同時獎勵性資金一般是以獎代補，有其嚴格的固定用途，必須?？顚Ｓ茫魏螁挝徊坏媒亓?、挪用和私分。有違反規(guī)定的，應由財政監(jiān)督機構沒收其國家獎勵性資金上交國庫，還要按照《財政違法行為處罰處分條例》 等有關法律法規(guī)追究有關單位和人員的責任。■