我國城市低保制度的回顧、問題及政策選擇

陳玲玲，劉 敏

（湖南理工學(xué)院 政治與法學(xué)學(xué)院，湖南 岳陽 414006）

我國城市低保制度的回顧、問題及政策選擇

陳玲玲，劉 敏

（湖南理工學(xué)院 政治與法學(xué)學(xué)院，湖南 岳陽 414006）

城市居民最低生活保障制度是政府為保障城市貧困人群的基本生活設(shè)立的一項重要社會救助制度，歷經(jīng)二十年的發(fā)展，已經(jīng)碩果累累，在保障城市貧困群體基本生活，維護(hù)社會穩(wěn)定方面作出了突出貢獻(xiàn)。但目前我國城市低保制度還是存在許多問題，包括：對象識別不夠準(zhǔn)確，保障標(biāo)準(zhǔn)偏低且缺乏彈性，財政投入不合理，低保管理中退出機(jī)制不完善、管理隊伍不專業(yè)、管理部門權(quán)力受限，等等。為此，必須規(guī)范低保申請人資格審核制度、科學(xué)設(shè)計城市低保標(biāo)準(zhǔn)、完善低保資金籌集機(jī)制、積極推進(jìn)有勞動能力的低保人群就業(yè)、完善低保管理工作能力建設(shè)。

低保制度；城市；問題；對策

社會救助是當(dāng)社會成員由于各種原因陷入生活困境或者無法伸張其權(quán)益時，由國家和社會按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持的一種制度安排[1]。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)和價值觀的不同，各個國家的社會救助體系的構(gòu)成和設(shè)置也不同。在具有中國特色的社會救助體系中，最低生活保障（以下簡稱低保）制度是其核心和基礎(chǔ)。

低保制度是指以保障全體公民的最低生活為目的，科學(xué)合理地確定低保標(biāo)準(zhǔn)，由政府對家庭實際收入低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的公民給予差額補(bǔ)助的一項社會救助制度[2]。從此定義出發(fā)，城市低保制度則是為保障城鎮(zhèn)居民的最低生活需要，當(dāng)其生活水平低于政府設(shè)定的最低標(biāo)準(zhǔn)時，政府向其提供以物質(zhì)為主的救助。

一、我國城市低保制度的歷史回顧

（一）城市低保制度建立的歷史背景

制度是歷史的產(chǎn)物，因此，研究某項制度的產(chǎn)生對歷史背景敏感是必要的。城市最低生活保障制度建立的歷史大背景是社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型是1978年中國實行改革開放的結(jié)果。

1.經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

自1978年改革開放以來，我國堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，采取多種有效措施，推動了中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。以經(jīng)濟(jì)總量為例，1978年中國GDP只有3645億元，1979-2007年中國GDP年均實際增長9.8%，2007年GDP已達(dá)249530億元[3]。我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)總量的大幅度增長意味著社會財富的驟增，這就給低保制度的產(chǎn)生提供了雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，中國宏觀經(jīng)濟(jì)部門也進(jìn)行了改革與轉(zhuǎn)型。國務(wù)院于1993年底發(fā)布了《關(guān)于實行分稅制管理體制的決定》，明確了從1994年1月1日起各省、自治區(qū)、直轄市實行分稅制財政管理體制。此次財政體制改革使各地方政府掌握了獨(dú)立的財力，具備了辦好其地域居民的社會救助事務(wù)的能力。

2.社會問題的突出

改革開放政策的實行，帶來的不僅僅是經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，還有一個個嚴(yán)重的社會問題。由于市場經(jīng)濟(jì)改革，國有企業(yè)的私營化和公共部門的削減，轉(zhuǎn)型國家普遍存在嚴(yán)重的失業(yè)問題[4]。我國在轉(zhuǎn)型過程中也出現(xiàn)類似的問題。我們今天說的失業(yè)，在當(dāng)時的背景下稱之為下崗。1993年開始，國有企業(yè)實施“減員增效”改革，下崗職工大幅度增加，年均增長率達(dá)40%以上[5]。幾乎是一夜之間，社會上到處都是失去工作，生活沒有保障的無業(yè)人士。這種現(xiàn)象引起了社會各界的高度關(guān)注，政府也出臺措施促進(jìn)這類下崗職工的再就業(yè)，然而由于下崗職工年齡、教育程度、心理等原因，許多措施收效甚微。

這類問題的凸顯要求社會救助制度不能再只是救助原有無勞動能力對象，還應(yīng)該負(fù)責(zé)這類由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、國企改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生的以下崗失業(yè)者為主體的新生貧困人口的基本生活。

3.政治體制改革的需要

傳統(tǒng)的集權(quán)政治制度具有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，存在著黨政不分、權(quán)責(zé)不明等問題。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，黨和國家急需一種更民主更適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治制度。正如鄧小平同志所言“現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性”。政治體制改革的一舉一動牽動著社會中各個人群的利益，一旦有失誤，必將沖擊整個社會的秩序，造成不穩(wěn)定。這一特殊性，決定了政治體制改革具有極大的風(fēng)險性。在此情況下，低保制度作為一種穩(wěn)定人心，維護(hù)社會安定的工程得到了黨和政府的高度關(guān)注。

4.貧困價值觀的轉(zhuǎn)變

1993-1994年，洪大用曾經(jīng)參與主持過一次面向全國城鄉(xiāng)居民的抽樣調(diào)查。在這次調(diào)查中，他們設(shè)計了這樣一道題：“說到一般窮人，您認(rèn)為他們的窮主要是自己造成的，還是因為社會的原因?”統(tǒng)計分析表明，被調(diào)查者中有69.1%的人認(rèn)為貧困是由窮人自己造成的，即“個體歸因性貧困觀”[6]。90年代中期以后，種種跡象表明，越來越多的公眾傾向于“社會性貧困觀”[7]。人們對于致貧原因認(rèn)識的轉(zhuǎn)變，使得傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度不再順應(yīng)人們的期望。

（二）城市低保制度的發(fā)展歷程

作為一種新型的社會救助制度，城市低保制度自1993年在上海拉開序幕以來，發(fā)展至今日，已有20年時間。在此，筆者將此制度從產(chǎn)生至日臻成熟這一過程劃分為以下幾個階段：

1.探索推廣階段（1993年—1997年9月）

1993年5月7日，上海市民政局、財政局、勞動局、人事局、社會保險局、總工會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，宣布從1993年6月1日起實施低保制度。

上海市的實踐讓主管社會救助工作的民政部看到了民政事業(yè)改革的新方向和新思路。在民政部的倡議下，到1995年年底，全國共有12個城市初步建立了城市居民低保制度，它們分別是上海、廈門、青島、福州、大連、沈陽、廣州、本溪、撫順、丹東、?？诤蜔o錫[8]。這12個城市的試點(diǎn)工作產(chǎn)生了正面的社會反響，并引起了其他城市的廣泛關(guān)注，加上民政部的積極推動，到1997年5月，全國已有206個城市建立了低保制度，大約占全國建制市的1/3[9]。

與此同時，這一階段對城市低保工作的探索得到了中央的高度關(guān)注。1997年3月發(fā)布的政府文件——《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出要逐步建立城市居民低保制度。

這一階段，城市居民低保制度完成了從地方探索試點(diǎn)，到全國性初步推廣的艱巨任務(wù)。

2.普及確立階段（1997年9月—1999年10月）

繼1997年3月城市低保制度首次被寫進(jìn)中央政府文件中后，同年9月初，國務(wù)院頒布了《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（以下簡稱《通知》），通知明確提出各地要把建立城市居民低保制度當(dāng)做一項重要的工作抓緊抓好，要合理確定保障對象的范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)，要認(rèn)真落實低保資金，各級政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保城市居民低保制度的順利實施。

至此不能否認(rèn)，城市居民低保制度的快速普及離不開中央政府的高度重視。《通知》的頒布，大大推動了此制度在剩余2/3建制市的開展，更鼓舞了此制度的先行者。此外，《通知》對城市低保制度的保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)和保障資金進(jìn)行了首次規(guī)范。具體內(nèi)容雖存在不少疏漏，但在當(dāng)時來講具有重大的意義，它給城市低保工作的開展指明了方向。

《通知》的下發(fā)，國家領(lǐng)導(dǎo)干部在不同場合的大力宣傳與反復(fù)強(qiáng)調(diào)，使得各級黨政機(jī)關(guān)紛紛快馬揚(yáng)鞭，截止1999年9月底，全國668個城市和1638個縣級人民政府所在地的建制鎮(zhèn)已全部建立了城市居民低保制度[10]。

1999年9月28日，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》），規(guī)定于當(dāng)年10月1日起正式實施。該條例的頒布實施，標(biāo)志著城市居民低保制度的正式確立。

這一階段城市居民低保制度的發(fā)展完成了量的飛躍，實現(xiàn)了在全國全面推廣以及正式確立的大跨越。

3.完善規(guī)范階段（1999年11月—2008年8月）

完善規(guī)范階段實際上是一個解決突出問題、規(guī)范管理的一個階段。

隨著城市低保工作繪聲繪色地開展開來，覆蓋范圍窄、資金缺口壓力大等問題不斷涌現(xiàn)。2000年1月，民政部下達(dá)《關(guān)于深入貫徹〈城市居民最低生活保障條例〉進(jìn)一步完善城市居民最低生活保障制度的通知》，此通知要求各地切實解決應(yīng)保未保問題。于是，擴(kuò)寬城市低保覆蓋范圍，實現(xiàn)應(yīng)保盡保成為各地方政府的重點(diǎn)工作。許多地方政府為解決這些問題做出了積極的努力，并取得了一定的效果。據(jù)統(tǒng)計，1999年全國低保享受對象為265.9萬人；2000年，402.6萬人；2001年底，1170萬人；2002年6月底，1930.8萬人[11]。從2000年到2002年6月份，城市低保對象凈增長高達(dá)1528多萬人。城市低保對象的直線增長，說明更多的城市貧困群體的生活得到了有效保障，應(yīng)保未保的問題得到了初步解決。

關(guān)于資金問題，無論是中央財政還是地方政府對城市低保資金的投入力度在此階段都空前加大，特別是中央財政的重磅出擊，緩解了貧困地區(qū)的燃眉之急，促進(jìn)了城市低保制度的進(jìn)一步發(fā)展。

中央政府的持續(xù)關(guān)注，使城市低保制度得以進(jìn)一步規(guī)范。2004年，溫家寶總理在政府工作報告中明確提出“要進(jìn)一步做好城市低保工作，規(guī)范低保標(biāo)準(zhǔn)和范圍”。民政部積極響應(yīng)黨和政府的號召，于2004年4月，下達(dá)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范城市居民最低生活保障工作的通知》，通知明確要求各地盡快推進(jìn)分類施保。截至2006年，全國31個省、自治區(qū)、直轄市均建立了“分類施保”制度。通過分類施保，城市低保的救助工作比以往“一刀切”更具有針對性和科學(xué)性，在一定程度上提高了城市低保特殊救助對象的實際滿足程度[12]。

此外，政府為扶助城市貧困人口，還建立了輔助城市居民低保制度的以醫(yī)療、教育、住房、司法等專項救助。比如2003年12月31日，建設(shè)部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》。2007年12月，建設(shè)部、民政部等九部門聯(lián)合發(fā)布了《廉租住房保障辦法》，“對城市居民最低生活保障家庭，可以按照當(dāng)?shù)厥袌銎骄饨鸫_定租賃住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；對其他城市低收入住房困難家庭，可以根據(jù)收入情況等分類確定租賃住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)?！保?3］

4.全面法制化階段（2008年8月至今）

在中央政府的重視下，在民政部、各級地方政府的努力下，城市低保制度發(fā)展至此，已成為一個相對穩(wěn)定的社會救助制度。社會在不斷地向前發(fā)展，人們對于城市低保制度的認(rèn)識也在不斷地發(fā)生變化。在此階段，人們將焦點(diǎn)從整個制度的建制轉(zhuǎn)移到了制度具體執(zhí)行的層面上來，城市居民低保制度順應(yīng)時代的需要，各方面進(jìn)行著細(xì)致的完善。

2008年10月，民政部會同有關(guān)部委（局）聯(lián)合下發(fā)《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》，就城市低收入家庭的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序、認(rèn)定方法以及民政部門的職責(zé)任務(wù)等作出明確規(guī)定。2010年8月，《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市低保對象認(rèn)定工作的通知》規(guī)范了城市低保對象的識別問題。2011年5月18日，民政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，規(guī)范各地科學(xué)制定城市低保標(biāo)準(zhǔn)問題。為切實加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作，2012年9月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》，提出了六大政策措施。2012年12月底，民政部印發(fā)了關(guān)于《最低生活保障審核審批辦法（試行）》的通知，進(jìn)一步細(xì)化了低保對象資格認(rèn)定，家庭財產(chǎn)調(diào)查，申請受理等具體內(nèi)容。當(dāng)然，城市低保制度還存在很多亟待完善的地方。即便如此，我們?nèi)圆荒芊裾J(rèn)我國城市居民低保制度正處于一個不斷規(guī)范，全面法制化的道路上。

二、城市低保制度的現(xiàn)狀及存在的問題

城市低保制度發(fā)展至今，已取得巨大的成就，在保障城市貧困群體基本生活，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展方面作出了重要的貢獻(xiàn)。下面筆者將介紹城市低保制度的發(fā)展現(xiàn)狀，并簡要分析其存在的問題。

（一）城市低保制度的保障對象

據(jù)統(tǒng)計，1999年城市低保制度正式建立之初，城市低保保障人數(shù)在266萬人左右，2012年城市低保覆蓋對象已高達(dá)2142.5萬人①。保障對象的持續(xù)增長一方面說明隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，城市貧困群體規(guī)模越來越大，另一方面說明城市低保制度的保障范圍越來越廣。那么，城市低保制度保障的到底是哪一類人群呢？1999年9月國務(wù)院正式頒發(fā)的《城市居民最低生活保障條例》中明確規(guī)定：“持非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。”在此《條例》中，戶籍狀況、家庭收入和家庭財產(chǎn)是認(rèn)定城市低保對象的三個基本要件。

在識別城市低保對象時，核對其家庭收入和家庭財產(chǎn)是工作的關(guān)鍵。目前，低保工作正面臨著家庭經(jīng)濟(jì)情況核實難的問題。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，核對工作由街道辦事處組織社區(qū)低保專干開展。核對內(nèi)容主要包括工資、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移支付收入、銀行存款、有價證券、房屋、債權(quán)等。為此，沒有人力資源社會保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、稅務(wù)、金融、工商等部門和機(jī)構(gòu)的配合，低保對象信息核對工作將難以進(jìn)行。而目前我國政府部門之間的信息缺乏有效溝通，特別是銀行、證券這一塊。部分地方政府建立起來的信息交換平臺出現(xiàn)數(shù)據(jù)匱乏的現(xiàn)象，低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制無法有效服務(wù)于低保工作。這也直接導(dǎo)致了絕大多數(shù)地區(qū)依然很大程度上依賴入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證等傳統(tǒng)方式。這類調(diào)查方法簡單、粗放，不能杜絕在低保政策及其配套優(yōu)惠措施的利益引誘下，有些人會利用制度漏洞，制造虛假收入證明，鄰里礙于情面，所在單位為了員工利益不揭穿的情況。當(dāng)然，針對此漏洞，各地紛紛建立起了城市低保工作民主評議制度，由民主評議代表投票確定城市居民是否應(yīng)該納入低保救助體系。然而這一措施在一定程度上雖增加了低保工作的透明度，但在民主評議過程中卻難以保障被評議者的隱私，甚至?xí)罢嬲捅Ｕ叩淖宰稹?/p>

此外，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，以農(nóng)民工為主的進(jìn)城務(wù)工工人持續(xù)增長。城市低保制度與農(nóng)村低保制度缺乏有效的銜接，人均收入水平高于農(nóng)村低保的保障標(biāo)準(zhǔn)而低于所在城市低保標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)城務(wù)工人員無疑被排除在低保制度體系外。這一類人群處于一個相對貧困的狀態(tài)卻由于戶籍原因不能享受政府救助。

（二）城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)

低保標(biāo)準(zhǔn)，即最低生活保障線，它是低保制度的核心。直轄市、設(shè)區(qū)的市的城市居民低保標(biāo)準(zhǔn)，由市人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準(zhǔn)并公布執(zhí)行；縣（縣級市）的城市居民低保標(biāo)準(zhǔn)，由縣（縣級市）人民政府民政部會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準(zhǔn)并報上一級人民政府備案后公布執(zhí)行。

《條例》第六條明確規(guī)定：城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)時維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水、電、燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。隨著社會的發(fā)展，人民生活水平的提高，各地城市低保待遇呈小幅增長趨勢。就目前的狀況來看，城市低保標(biāo)準(zhǔn)存在以下問題。

1.保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能有效保障城市貧困人口的基本生活

按照研究社會救助的學(xué)者們的建議，城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)占到當(dāng)?shù)鼐用衿骄杖氲?0%-40%[14]。目前我國城市低保標(biāo)準(zhǔn)是非常低的。拿2011年來說，當(dāng)年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)是287.6元/人、月，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為21810元，低保標(biāo)準(zhǔn)僅占一般居民家庭人均可支配收入的16%[15]。換言之，當(dāng)前城市低保標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于人民日益增長的物質(zhì)需求，它僅能保障城市貧困群體的最低生活，不能保障城市貧困群體有尊嚴(yán)地生活，這與建立城市低保制度的目標(biāo)有很大的差距。

保障標(biāo)準(zhǔn)偏低帶來的另一個消極后果就是易忽視城市邊緣貧困人群。這一人群往往是因收入稍高于城市低保標(biāo)準(zhǔn)而不能享受城市低保待遇。但其收入又不夠保障其自身和家庭的基本生活。從貧困程度上來講，他們并不比標(biāo)準(zhǔn)以下的低保人群輕多少。

如今，我國已經(jīng)步入“后改革開放時代”，唯“GDP”論已逐漸被時代淘汰，公平與效率的關(guān)系、公民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的問題被提上日程。低保人群作為城市社會的弱勢人群，應(yīng)當(dāng)享受到經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展所帶來的碩果。公平與共享是社會保障制度的理念，也應(yīng)當(dāng)作為城市低保制度建設(shè)的指導(dǎo)理念。雖然低保標(biāo)準(zhǔn)過高會增加中央和地方財政負(fù)擔(dān)，也可能助長一些有勞動能力的人的惰性，但是我們不能因此降低保障標(biāo)準(zhǔn)。

2.低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一固定，沒有考慮到家庭規(guī)模、結(jié)構(gòu)，缺乏彈性

目前，在我國城市低保實踐過程中，除了沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，如上海、廈門、福州、杭州等地實現(xiàn)低保彈性標(biāo)準(zhǔn)外，大多數(shù)地區(qū)都是簡單地實施統(tǒng)一固定標(biāo)準(zhǔn)。其重點(diǎn)表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是很少考慮家庭規(guī)模類型，針對不同家庭的具體情況實施彈性保障標(biāo)準(zhǔn)。實際上，家庭規(guī)模的不同對家庭貧困程度有著重大的影響。國家統(tǒng)計局城調(diào)總隊就曾經(jīng)計算過家庭規(guī)模對于家庭消費(fèi)的影響系數(shù)：以三口之家為1，當(dāng)家庭規(guī)模為1、2、4、5及以上時，家庭規(guī)模影響系數(shù)分別為1.13、1.01、0.98和0.94[16]。由此可以想見，目前多數(shù)地區(qū)這種按人頭發(fā)放低保保障金，忽視家庭規(guī)模的做法必然會導(dǎo)致多戶型家庭依賴低保保障，寧吃低保也不愿就業(yè)。這無疑不利于低保保障金的效益最大化。二是忽略低保家庭結(jié)構(gòu)對消費(fèi)的影響。目前，一些地方已經(jīng)實行城市低保分類救助模式，彌補(bǔ)了一刀切的不足。但是仍存在對困難人群未作出細(xì)分等問題，沒有考慮到低保對象的實際需求。

（三）城市低保資金的來源

低保保障資金是城市居民低保制度的血液?！稐l例》第五條規(guī)定：城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預(yù)算，納入社會救濟(jì)專項資金支出項目，專項管理，專款專用。從《條例》規(guī)定來看，城市低保資金的主要來源為地方人民政府。實際上，自城市居民最低生活保障制度實行開始，中央財政就對各地進(jìn)行了補(bǔ)助，其一直在城市低保資金中扮演最重要的角色。從2003年開始，中央財政占城市低?？傊С龅?0%[17]。除了中央財政支出之外，各省、市、區(qū)根據(jù)本轄區(qū)城市貧困群體規(guī)模和自身財力狀況承擔(dān)城市低保資金。在東部沿海地區(qū)，地方政府還可以吸收到一定的社會資金補(bǔ)充城市低保保障資金。

目前此種資金籌集方式雖這在一定程度上緩解了地方財政的資金困難，但也助長了一些地方的惰性，依賴中央財政的思想。由于現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒有規(guī)定各級人民政府分擔(dān)城市低保保障資金的比例，導(dǎo)致各地低保資金投入隨意，地區(qū)間存在一定差異，導(dǎo)致不同地區(qū)的貧困人群享受相差懸殊的城市居民低保待遇，違反了城市低保制度的均等性原則，削弱了城市居民低保制度在一些地區(qū)的反貧困力度。此外，中西部城市大多存在著籌資渠道窄，城市低保資金全盤依賴中央和地方財政的問題。

（四）城市低保工作的管理

《條例》第四條規(guī)定：城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負(fù)責(zé)制?？h級以上地方各級人民政府民政部門具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市居民最低生活保障的管理工作；財政部門按照規(guī)定落實城市居民最低生活保障資金；統(tǒng)計、物價、審計、勞動保障和人事等部門分工負(fù)責(zé)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障的有關(guān)工作。

目前直接面向廣大城市低保對象的是社區(qū)居委會，每個社區(qū)居委會設(shè)置一名低保干事，負(fù)責(zé)本社區(qū)居民低保申請的上報，協(xié)助民政部工作人員進(jìn)行家庭財產(chǎn)調(diào)查以及日常低保管理工作。在實際操作中，城市低保工作管理存在以下幾方面問題：

1.退出難問題突出

城市低保政策受益對象規(guī)模越來越龐大，中央和地方的財政隨之而來的壓力也越來越重?！爸贿M(jìn)不退”的城市低保制度將會成為整個社會的沉重負(fù)擔(dān)。

《條例》第十條規(guī)定：享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情況發(fā)生變化時，應(yīng)當(dāng)及時通知居民委員會告知管理審批機(jī)關(guān)，辦理停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)城市居民最低生活保障待遇的手續(xù)。而由于目前低保家庭經(jīng)濟(jì)情況監(jiān)測機(jī)制的不成熟，低保管理機(jī)關(guān)很難第一時間獲取低保家庭的經(jīng)濟(jì)狀況變化，也就無法保證應(yīng)退盡退。

此外，提高收入的重要途徑無疑是就業(yè)。而絕大多數(shù)城市貧困群體正是因為技能單一、信息等資源獲取不夠，人際關(guān)系狹窄等原因找不到工作而陷入貧困泥沼。在城市低保制度與就業(yè)缺乏有效銜接的情況下，部分低保對象不得不長期依賴城市低保政策。

2.低保管理工作專業(yè)化隊伍建設(shè)落后

在我國，社區(qū)是低保基層工作的前線。特別是在低保審核工作中，社區(qū)的實際權(quán)力被放大。這是因為雖然根據(jù)相關(guān)規(guī)定，城市低保的審核應(yīng)經(jīng)社區(qū)到街道，到區(qū)一級，再到市級的層層把關(guān)，但由于信息不暢等原因，縣區(qū)、街道辦事處對低保申請者的具體情況不夠全面了解。伴隨權(quán)力而來的尋租行為在實際情況中并不少見。一些可報可不報的社區(qū)居民為了享受低保待遇，往往和社區(qū)低保干事搞好關(guān)系，為低保申請上報走捷徑。一些社區(qū)低保干事由于法制觀念弱，對城市低保政策不熟悉理解不夠，不能做到對低保申請者一視同仁，容易引起群眾的不滿情緒。此外，低保工作是極需耐心和精力的。如果缺乏相關(guān)的專業(yè)知識和職業(yè)素養(yǎng)，那將很難做到解決低保戶的實際困難。目前一些地方低保工作者由一些非專業(yè)的社區(qū)干部擔(dān)任。調(diào)查表明很多地方社區(qū)低保工作者沒有接受過專業(yè)的教育或培訓(xùn)[18]。

3.低保管理部門權(quán)力受限

城市居民最低生活保障工作是系統(tǒng)性的工作，牽涉的部門多，只有得到其他部門的大力支持和配合才能順利完成，但是主管城市低保工作的民政部門卻沒有實權(quán)，導(dǎo)致很多工作無法順利開展。比方說在進(jìn)行家庭財產(chǎn)和收入狀況核查時，低保工作者往往由于沒有被授予權(quán)力而受到重重阻礙，一些部門不配合調(diào)查工作，審核人員自然無法獲悉低保申請者的真實情況。此外，在騙保者被查出的時候，民政部無權(quán)進(jìn)行有力的懲罰，只能停發(fā)、取消其低保資格。這樣的力度明顯過于輕微，導(dǎo)致一些人知法犯法。

三、政策建議

針對城市低保制度存在的各種問題，筆者提出以下建議。

（一）規(guī)范低保申請人資格審核制度

1.完善信息網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)

之所以會出現(xiàn)不滿足申請低保條件的人占用低保政策資源的情況，主要是因為民政部低保工作者無法真正意義上地去核實低保申請者和受助者的家庭財產(chǎn)和收入情況，只能依靠公民自覺性、道德、正義以及審核人員的觀察這些不夠直接的角度去估算。所以，建立健全一個包括銀行、證券、稅務(wù)、勞動保障、工商行政管理的信息系統(tǒng)是非常有必要的。有了這樣一個平臺，第一可以節(jié)約大量的人力物力，低保工作者不用像往常一樣入戶低保申請者家庭進(jìn)行家庭財產(chǎn)調(diào)查就可獲知全面準(zhǔn)確的申請者和受助者的家庭經(jīng)濟(jì)狀況。第二，低保申請者和受助者的存款、證券、住房、保險等信息一目了然，很大程度上可以減少少報、隱瞞隱性收入的情況。工作人員也可以第一時間了解到低保對象的經(jīng)濟(jì)情況的變化，并據(jù)此作出停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)的決定，實現(xiàn)城市低保體系的動態(tài)調(diào)整。第三，這樣的核實方式更加人性化，更好地維護(hù)了低保申請者的人格尊嚴(yán)。就目前的情況而言，政府應(yīng)督促銀行、證券等相關(guān)部門保障低保對象信息暢通、共享。

2.建立城市低保準(zhǔn)入制度法律規(guī)范

近兩年，政府不斷致力于城市低保準(zhǔn)入制度的完善，并下達(dá)了相關(guān)文件，如《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市低保對象認(rèn)定工作的通知》、《最低生活保障審核審批辦法》。但是城市低保準(zhǔn)入制度相關(guān)法律規(guī)范遲遲沒有下文。在現(xiàn)行的法律規(guī)范中，《條例》是指導(dǎo)低保工作的權(quán)威性文件，關(guān)于城市低保準(zhǔn)入，內(nèi)容或落后或不全面。為此，應(yīng)當(dāng)出臺城市低保準(zhǔn)入相關(guān)法律制度，用以規(guī)范城市低保申請者的行為和授予低保工作者強(qiáng)制核實低保申請者的家庭財產(chǎn)和收入狀況的權(quán)力以及對這種權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，使得城市低保工作更加有序、順利展開。

（二）科學(xué)設(shè)計城市低保標(biāo)準(zhǔn)

1.糾正理解偏差

從前文的分析來看，目前我國城市低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，僅足夠維持低保對象的生存需求。這是因為很多地區(qū)對于“最低生活保障”理解有偏差。事實上，在《條例》第一條中就明確了城市居民最低生活保障制度是為了保障城市居民的基本生活。而在實踐中被執(zhí)行成了保障“最低生活”。于是出現(xiàn)了許多地區(qū)的城市低保救助金額只足夠維持生存需求，城市低保對象的生活遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上生活質(zhì)量。所以在測算、設(shè)計城市低保標(biāo)準(zhǔn)時，務(wù)必要真正理解“最低生活保障”，以保障城市低保人群生存、社交、受教育等基本權(quán)利。

2.加快分類救助進(jìn)程，實現(xiàn)城市低保標(biāo)準(zhǔn)彈性化

分類救助，即對城市低保對象中因特殊原因造成生活困難的人群進(jìn)行高于城市低保標(biāo)準(zhǔn)的救助，在一定程度上克服了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的平均主義色彩。它是對城市低保制度的進(jìn)一步完善。針對一些地方在實行分類救助中存在的問題，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，完善城市居民最低生活保障制度法律法規(guī)，建立分類救助的法律依據(jù)。分類救助的目的是為了保障特殊困難低保對象的基本生活。但由于法律依據(jù)不足的問題，各地在實施分類施保時深受掣肘，中央在安排補(bǔ)助低保金時不會考慮分類施保的因素,不會因為某地實行分類施保而增加補(bǔ)助資金[19]。沒有低保資金作為依托，城市分類救助工作猶如斷翅的鳥。此外，由于目前我國沒有統(tǒng)一的關(guān)于分類救助的法律法規(guī)，各地自行制定，在如何分類和待遇標(biāo)準(zhǔn)上存在著一定的差異，很可能造成同樣的情況在不同的地方享受的低保救助待遇差距很大。

第二，做好城市基層低保工作人員思想工作。城市基層低保工作本身就是一項繁瑣的工作，推廣分類救助毫無疑問在原來的基礎(chǔ)上增加了低保工作人員的工作量，需要消耗基層低保工作人員更多時間、耐心。為此，在完善城市低保制度的同時，應(yīng)當(dāng)關(guān)心、關(guān)注城市基層低保工作人員，提高他們的福利待遇，改善他們的工作環(huán)境，做好他們的思想工作，為開展分類救助工作打下良好的基礎(chǔ)。

（三）完善低保資金籌集機(jī)制

1.合理分擔(dān)城市低保保障資金

政府在城市低保保障資金的籌集上占據(jù)著主導(dǎo)地位，這是中國國情所需，也是城市居民低保制度發(fā)展至今的現(xiàn)狀。要解決前文提到的地方過分依賴中央財政的問題，關(guān)鍵在于各級政府要合理分擔(dān)城市低保保障資金。

首先，中央財政補(bǔ)助地方制度化。通過設(shè)定評價指標(biāo)估算各地方財政能力，再根據(jù)各地貧困人口規(guī)模劃定貧困等級。中央政府在下?lián)艹鞘械捅１Ｕ辖鸬臅r候按照貧困等級進(jìn)行補(bǔ)助。這種低保補(bǔ)助金下發(fā)方式較為客觀公正，有利于城市低保保障金發(fā)揮最大效用，在一定程度上調(diào)節(jié)地方差異，緩解困難地區(qū)資金困難程度。

其次，市、區(qū)兩級財政分擔(dān)比例規(guī)范化。除了中央與省級財政的大力支持，市區(qū)兩級也應(yīng)當(dāng)在籌集城市低保保障金上作出貢獻(xiàn)。由于在實踐中出現(xiàn)各地市、區(qū)出力大小不一的情況，各省應(yīng)根據(jù)各市城市貧困狀況和財力狀況，設(shè)定各市分擔(dān)該市低保保障金的比例，各市依此方法將低保保障金的分擔(dān)比例分配到各區(qū)。這種帶有強(qiáng)制性的辦法一方面解決了部分城市低保保障資金的缺口，另一方面有利于轉(zhuǎn)變地方政府“等”、“靠”的依賴思想，促使地方政府改革創(chuàng)新，積極籌措城市低保保障資金。

2.積極拓展社會籌資渠道

城市低保資金籌措方面，僅僅靠中央與地方政府的支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政府應(yīng)當(dāng)鼓勵多種社會主體加入到低保籌資渠道中來，保障較為富余的城市居民低保保障資金。一方面，政府要重視慈善事業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)在一些地區(qū)積極利用福利彩票籌措城市低保資金就是很好的做法。另一方面，政府可以對于在中西部地區(qū)捐助城市低保保障金的企業(yè)根據(jù)其金額大小提供一些優(yōu)惠政策，吸引更多企業(yè)參與到城市低保資金籌措中來。

（四）積極推進(jìn)有勞動能力的低保人群就業(yè)

貧困作為物質(zhì)和文化因素，不僅影響當(dāng)代人，而且影響下代人的生活質(zhì)量和生活前景[20]。要防止“貧困代際傳遞”現(xiàn)象的發(fā)生，從根本上解決城市低保對象的貧困難題，單靠城市低保資金的救濟(jì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，積極推進(jìn)城市低保對象中有勞動能力的人群就業(yè)才是根本。它一方面可以減輕整個城市低保制度的財政負(fù)擔(dān)，另一方面這也是幫助一部分低保人群獲得生存技能，擺脫貧困惡循環(huán)，融入大社會的良好途徑。具體可以從以下兩方面入手：

首先，改變對有勞動能力低保對象的救助方式，在支付方式上減少現(xiàn)金或物質(zhì)手段，代之以勞動技能培訓(xùn)。目前一些地區(qū)也采取了對低保對象進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)的方法，但存在低保對象積極性不高、就業(yè)效果不佳的問題。筆者認(rèn)為對低保對象進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)時培訓(xùn)內(nèi)容是非常值得考究的問題。培訓(xùn)內(nèi)容要考慮低保對象的教育背景、接受能力。培訓(xùn)工作不一定要民政部低保工作人員來進(jìn)行，可以委托社會職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，政府出資，低保對象自主選擇培訓(xùn)內(nèi)容。

其次，延長有勞動能力的低保對象享受待遇的時間。也就是說當(dāng)?shù)捅ο笠呀?jīng)參加工作，工資收入高于當(dāng)?shù)爻鞘械捅１Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)時，雖然根據(jù)《條例》相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)退出低保，但是政府應(yīng)當(dāng)推遲其退出低保的時間，采取“漸退”的策略。或者可以不再發(fā)放低保保障金，但是允許其享受低保政策的配套措施，以保障其生活水平高于未參加工作之前。

（五）完善低保管理工作能力建設(shè)

城市居民最低生活保障制度從1993年拉開序幕，發(fā)展至今已有二十年的時間。城市低保制度已取得驕人的成績，其中低保工作人員扮演著重要的角色。隨著社會的發(fā)展，城市低保制度需不斷地完善，在這完善過程中，低保工作量成倍地增加，人們對于低保工作的質(zhì)量越來越“挑剔”，諸如此類的因素對從事低保工作人員提出了更高的要求?？傊鞘械捅９ぷ饕氆@得更長遠(yuǎn)的發(fā)展、更大的進(jìn)步，需要一支出色的專業(yè)低保工作人員隊伍。隨著城市低保工作的不斷實踐，更多的選擇擺在我們面前。

除了政府出資培訓(xùn)專業(yè)的低保從業(yè)人員外，還可以借鑒外國經(jīng)驗，將社會工作引入社會管理中來。第二次世界大戰(zhàn)之后，歐美國家在建立社會保障體系的過程中，社會工作憑借其特有的優(yōu)勢成為了政府制定、完善和實施社會方針政策的重要手段[21]。目前，我國一些地區(qū)已在探索成立專業(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，此類機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)了政府救助方式的單一性，它通過專業(yè)的一對一服務(wù)，開展豐富多彩的活動,切實提高了社區(qū)貧困人群的生活質(zhì)量。比如設(shè)有專門的心理師隨時對貧困人群提供心理疏導(dǎo)，幫助他們驅(qū)除因貧困帶來的“羞恥感”，建立良好的人際關(guān)系。甚至為社區(qū)貧困人群提供法律援助，保護(hù)他們的合法權(quán)益[22]。社會工作者介入城市低保救助工作一方面可以保證低保工作隊伍的專業(yè)性，另一方面有助于政府實現(xiàn)“寓管理于服務(wù)” 的愿景。為此各地應(yīng)當(dāng)積極探索與完善第三方機(jī)構(gòu)介入城市低保工作模式。

結(jié)語

城市居民最低生活保障制度自1993年在上海拉開序幕，歷經(jīng)從地方試點(diǎn)到全國推廣，最后演變成整個社會救助體系的重要組成部分?？梢哉f，發(fā)展至此城市低保制度碩果累累，在保障城市貧困群體基本生活，維護(hù)社會穩(wěn)定方面做出了突出的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，成就和問題同在。當(dāng)前的城市低保制度的問題集中在制度準(zhǔn)入、出口機(jī)制、管理建設(shè)等幾個方面。信息化的不斷推進(jìn)，資源共享是不可避免的趨勢。建立健全一個城市低保對象信息網(wǎng)絡(luò)平臺將有助于低保制度準(zhǔn)入和出口機(jī)制的完善。法制觀念的不斷傳播，城市低保相關(guān)法律制度的不斷完善，低保工作的管理實現(xiàn)有法可依也指日可待。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市貧困人群訴求不斷發(fā)生變化，城市居民低保制度的完善還有很長一段路要走。但有各級政府和社會對此的充分關(guān)注，我們有理由相信，城市低保制度將繼續(xù)逐步完善，為實現(xiàn)全社會的穩(wěn)定與和諧作出更大的貢獻(xiàn)。

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Review, Problems and Policy Choice of Minimal Assurance System in Cities of Our Country

CHEN Ling-ling, LIU Min
（College of Politics and Law，Hunan Institute of Science and Technology, Yueyang 414006, Hunan, China）

City minimal assurance system is one of the important social assistance systems to safeguard the livelihood of urban poor groups. It has made great achievements in protecting urban poor population and maintaining social stability for twenty years of development. But there are still many problems. Object recognition is not accurate enough. The minimum living security line is low and lack of fl exibility. Financial investment is not reasonable. Poor management of exit mechanism is imperfect. Management team is not professional and the management power is limited.etc. Therefore, we must standardize qualif i cation audit system, design the standard scientif i cally, improve the management of low fund-raising mechanism, and take active measures to help the poor groups who have labor ability to get jobs and improve management capability.

Minimal Assurance System; city; problems; countermeasures

C913

A

1673-9272(2013)03-0051-07

2013-04-25

湖南省省情決策與咨詢項目：“低保制度目標(biāo)定位過程中的家計調(diào)查研究——以湖南省湘潭市為例”(編號：2012ZZ24)。

陳玲玲（1978-），女，湖南衡東人，湖南理工學(xué)院政治與法學(xué)學(xué)院講師，研究方向：應(yīng)用社會學(xué)、社會保障。

[本文編校：徐保風(fēng)]