中國的地方法治建設(shè)競爭

萬 江

一、問題與理論：產(chǎn)權(quán)保護(hù)、法治政府與經(jīng)濟(jì)增長

（一）事實(shí)與問題

法律與發(fā)展理論認(rèn)為，唯有健全的法律與運(yùn)轉(zhuǎn)良好的法院才可使產(chǎn)權(quán)得到保護(hù)、合同得到履行，進(jìn)而確保投資者的投資信心，促成經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但中國的投資法治環(huán)境并不優(yōu)良，吃拿卡要、亂收費(fèi)、尋租腐敗、司法地方保護(hù)主義等問題屢遭曝光。有投資者就曾抱怨過，不給好處不辦事，好處給少辦不成事，國家賦予的權(quán)力已變成個(gè)人索要好處的價(jià)碼，“勾兌”已成了“溝通”的同義詞，基層部門的“小鬼難纏”和對外來投資者“吃、拿、卡、要”，已經(jīng)到無以復(fù)加的地步，商業(yè)賄賂已到了非用重典不可的時(shí)候了！〔1〕林肅：“一浙商致信重慶市委書記，直言投資環(huán)境欠佳獻(xiàn)策加快重慶發(fā)展”，《重慶日報(bào)》2006年9月26日。

今天環(huán)保，明天稅務(wù)，后天工商，人事，安全檢查局，城建……能挨邊的都來要錢啊，罰款??！有些是必要的程序我們不能說，其他亂七八糟的部門都來了！沒有一個(gè)是給您出點(diǎn)子搞發(fā)展的，全都是要錢第一！〔2〕《企業(yè)投資環(huán)境差，“關(guān)心”的人太多了》，襄樊市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會來信：No0927370015280，2007年9月27日。

不只是政府官員尋租設(shè)租，投資者甚至還面臨著搶劫、盜竊與黑社會的敲詐勒索。〔3〕參見何伊凡、黃秋麗：“重慶商業(yè)去黑”，《中國企業(yè)家》2009年第21期。而地方法院也難以獨(dú)立司法，在一買賣合同爭議中，某法院民事庭庭長在開庭前對原告律師說：

這案子，不好辦，本來很簡單，對方必須無條件的返還你們的小車，但是市領(lǐng)導(dǎo)發(fā)了話要扣你們的車，我也沒辦法，我不可能連自己的烏紗帽都不要了?！?〕參見《一件普通糾紛因地方保護(hù)而不斷升級》，http：／／people.rednet.cn／PeopleShow.asp？ID＝127201，最后訪問日期：2013-6-24。

上述抱怨并非個(gè)案，多少表明我國在產(chǎn)權(quán)保護(hù)與合同履行方面還有不少問題。事實(shí)上，中國的法律制度迄今依然飽受批評，無論是法制的完備性、科學(xué)性還是可實(shí)施性，都受到國內(nèi)外各方的質(zhì)疑和批判，中國的法治進(jìn)程在艱難和緩慢中迂回前進(jìn)。按照法治與發(fā)展理論和華盛頓共識達(dá)成的觀點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)改革、健全法律制度皆是經(jīng)濟(jì)改革取得成功的必然前提。中國的經(jīng)濟(jì)奇跡表面上并不符合法治與發(fā)展理論關(guān)于法治是經(jīng)濟(jì)增長前提的論斷，但我們卻發(fā)現(xiàn)，我國各地依然獲得了大量投資，既有國外投資也有國內(nèi)其它省市的投資。那么，在缺乏法治保障的情況，企業(yè)家為什么還會投資？是什么在保護(hù)這些企業(yè)家的投資與合同的履行？中國的產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制究竟是什么？

（二）法治缺失與中國經(jīng)濟(jì)增長悖論的既有闡釋

經(jīng)濟(jì)活動表現(xiàn)為一系列投資與交易，行為人在作出決策時(shí)必然會考慮其投資是否會遭受他人的盜竊、搶奪等，也會考慮簽訂的合同能否得到實(shí)際履行。如果某地區(qū)社會治安混亂，投資者不得不應(yīng)付來自他人的搶劫、偷竊、敲詐等行為，投資者很可能會作出減少或者放棄投資的決策；〔5〕Krkoska和Robeck通過對歐亞34個(gè)國家的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，犯罪對企業(yè)現(xiàn)金流具有顯著的負(fù)面影響，較差的社會治安環(huán)境對企業(yè)投資具有明顯的阻礙效應(yīng)。See Libor Krkoska and Katrin Robeck，“Crime，Business Conduct and Investment Decisions：Enterprise Survey Evidence from 34Countries in Europe and A-sia”，5 Review of Law ＆ Economics，493-516（2009）.如果某地區(qū)缺乏誠信，簽訂的合同不能得到有效履行，法院又不能公正判決，投資者同樣會減少或者放棄交易?！?〕See Feld，Lars P.＆ Voigt，Stefan，“Economic growth and judicial independence：cross-country evidence using a new set of indicators”，19 European Journal of Political Economy，497-527（2003）；Messick，R.，“Judicial reform and economic development：a survey of the issues”，14 World Bank Research Observer，117-136（1999）.法治是影響一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，健全的法律及運(yùn)作良好的法院是支撐一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)?！?〕相關(guān)詳細(xì)介紹文獻(xiàn)，參見Ross Levine，“Law，Endowments and Property Rights”，19 The Journal of Economic Perspectives，61-88（2005）；張千帆：《憲政、法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，北京大學(xué)出版社2004年，頁1。La Porta等學(xué)者的跨國研究發(fā)現(xiàn)，不同法系對經(jīng)濟(jì)增長的作用是不同的，就投資者保護(hù)而言，源于英國判例法的國家表現(xiàn)得最強(qiáng)，源于法國成文法的國家表現(xiàn)最弱，源于北歐法律體系的國家表現(xiàn)居中?！?〕See Rafael La Porta ＆ Florencio Lopez-de-Silanes ＆ Andrei Shleifer，“The Economic Consequences of Legal Origins”，46 Journal of Economic Literature，285-332（2008）.在這種智識背景下，不少學(xué)者認(rèn)為不發(fā)達(dá)國家要追趕發(fā)達(dá)國家首先就得移植發(fā)達(dá)國家的法律制度，并在20世紀(jì)70年代與90年代先后形成了兩次法律與發(fā)展的全球化運(yùn)動?！?〕關(guān)于這兩次法律與發(fā)展運(yùn)動，參見姚建宗：《美國法律與發(fā)展研究運(yùn)動述評》，法律出版社2006年版；（美）D·楚貝克：“論當(dāng)代美國的法律與發(fā)展運(yùn)動”，《比較法研究》1990年第2、3期。

法律與發(fā)展理論并非只關(guān)注文本法律與法院司法，其核心是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與合同履行。如果產(chǎn)權(quán)無法得到有效保護(hù)、合同不能得到嚴(yán)格履行，必然會降低勞動力、資本的流動，如果再輔以政府的尋租與掠奪，很難想象投資者還會繼續(xù)進(jìn)行大量投資，至少將會產(chǎn)生巨額的租值耗散。既有研究認(rèn)為，合同履行可以通過非正式制度（包括社會文化、社會關(guān)系、私力救濟(jì)等）得以維系，比如馬考利早就發(fā)現(xiàn)，商業(yè)交易中非正式合同更為常見；〔10〕See Macaulay，S，“Non-contractual Relations in Business：A Preliminary Study”，28 American Sociological Review，55-69（1963）.李濤的一項(xiàng)研究也發(fā)現(xiàn)企業(yè)形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)比法院、政府重要得多。〔11〕參見李濤、李紅：“雙方關(guān)系、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、法院與政府：中國非國有企業(yè)間信任的研究”，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第11期。盡管正式的法律機(jī)制并非維系投資與交易的唯一因素，特別是合同履行可以通過非法律機(jī)制得到保護(hù)，但是產(chǎn)權(quán)保護(hù)卻取決于政府?！?2〕Acemoglu Daron，Simon Johnson，“Unbundling Institutions”，113 Journal of Political Economy，949（2005）；Clarke，Donald C.，“Economic Development and the Rights Hypothesis：The China Problem”，51 American Journal of Comparative Law，89-111（2003）.諸如搶劫、敲詐、盜竊等問題的化解必須依賴于政府，同時(shí)企業(yè)面臨的最大不確定性亦是來自于政府的征收、掠奪、違約等行為。Knack和Keefer以征收風(fēng)險(xiǎn)和糾紛解決機(jī)制為例證明產(chǎn)權(quán)保護(hù)和合同執(zhí)行不力會降低經(jīng)濟(jì)增長；〔13〕See Keefer，Philip and Stephen Knack，"Institutions and Economic Performance：Cross-Country Tests Using Alternative Institutional Measures"，7 Economics and Politics，207-271（1995）.McMillan和Woodruff的實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)缺乏產(chǎn)權(quán)保護(hù)時(shí)企業(yè)不愿意將利潤用于再投資，產(chǎn)權(quán)保護(hù)是決定一國投資水平的重要因素。〔14〕See McMillan，John ＆ Woodruff，Christopher，"Dispute Prevention without Courts in Vietnam"，15 Journal of Law，Economics and Organization，637-658（1999）.正因如此，盡管非正式機(jī)制之于經(jīng)濟(jì)活動非常重要，盡管“法治并不是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的充分條件，但如果中國要繼續(xù)保持其長期的可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，一種符合基本法治要求的法律體系是絕對有必要的”?！?5〕裴文睿：“中國的法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，《洪范評論》2004年第1卷第1期。

但無論是世界正義工程發(fā)布的法治指數(shù)，還是世界銀行的法治評估，中國的民事司法、有限政府等指標(biāo)得分并不高。那么，如何解釋微觀個(gè)體在產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定的情況下還進(jìn)行投資，如何解釋中國在法律不健全、司法不獨(dú)立的情況下獲得了持久的經(jīng)濟(jì)增長，這些問題引發(fā)了廣泛爭議，各種學(xué)說紛呈卻無定論，以至學(xué)界用“中國之謎”來形容。一些學(xué)者認(rèn)為中國的法治水平被低估，法治是經(jīng)濟(jì)增長的必要條件；一些學(xué)者則否認(rèn)法治是經(jīng)濟(jì)增長的必要條件?！?6〕林毅夫和楊小凱就此問題曾有激烈爭論，并在經(jīng)濟(jì)學(xué)界引起了廣泛關(guān)注。參見Jeffrey Sachs等：“經(jīng)濟(jì)改革和憲政轉(zhuǎn)軌”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（季刊）2003年第3期；林毅夫：“后發(fā)優(yōu)勢與后發(fā)劣勢”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（季刊）2003年第3期。最近的研究開始從地方政府的角度來解釋中國的經(jīng)濟(jì)增長之謎。其中，姚洋提出了中性政府（泛利性政府）這一概念，由于我國政府的利益普遍性，采取了一種泛利性的產(chǎn)權(quán)保護(hù)?！?7〕參見姚洋：《作為制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)改革》，格致出版社2009年，頁39。還有部分學(xué)者則明確提出地方分權(quán)、地方競爭促使地方政府保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)。錢穎一和溫加斯特在其市場維持型財(cái)政聯(lián)邦主義模型中指出，由于財(cái)政分權(quán)使地方政府的預(yù)算約束硬化，為獲得更多財(cái)政收入，地方政府不得不保持和促進(jìn)市場發(fā)展，并支撐中國經(jīng)濟(jì)的高速增長?！?8〕See B.R.Weingast，“The Economic Role of Political Institutions：Market-Preserving Federalism and Economic Development”，11 Journal of Law Economics and Organization，1-31（1995）；Qian，Yingyi and B.R.Weingast，“Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives”，11 Journal of Economic Perspectives，83-92（1997）.不過，究竟是官員晉升還是財(cái)政激勵(lì)才是驅(qū)動地方政府行為的主要原因，并未獲得一致結(jié)論。關(guān)于法治和中國經(jīng)濟(jì)增長關(guān)聯(lián)性的爭議在最近是增加而非減少了。

盡管有學(xué)者認(rèn)為中國之謎是一個(gè)偽命題，〔19〕魏建認(rèn)為地方政府有選擇的產(chǎn)權(quán)保護(hù)促進(jìn)了中國的長期經(jīng)濟(jì)增長。參見魏建：“產(chǎn)權(quán)的選擇性保護(hù)與中國的長期經(jīng)濟(jì)增長”，《政法論壇》2010年第1期。還有學(xué)者認(rèn)為正式法律在我國被嚴(yán)重低估了，〔20〕參見郁光華：“經(jīng)濟(jì)增長與正式法律體系的作用”，《中外法學(xué)》2011年第1期。但這種理論依然假設(shè)優(yōu)良的法治是經(jīng)濟(jì)增長的必要條件，一些學(xué)者為此悲觀地認(rèn)為缺乏優(yōu)良法治的中國經(jīng)濟(jì)增長恐難維系下去。那么，法治與經(jīng)濟(jì)增長只是一種單向度的關(guān)系嗎？經(jīng)濟(jì)增長對法治有無影響？本文試圖揭示法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)活動之間的互動機(jī)理，并認(rèn)為資本流動會對產(chǎn)權(quán)保護(hù)具有反向制約。文章沿襲的是市場維持型財(cái)政聯(lián)邦主義的研究進(jìn)路，即地方競爭或許有助于約束地方政府及政府官員的掠奪行為，彌補(bǔ)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制欠缺之不足，但關(guān)于地方競爭的上述理論主要是利用財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)增速等指標(biāo)進(jìn)行計(jì)量測度，并沒有直接解釋微觀個(gè)體為什么不擔(dān)心地方政府的掠奪行為而進(jìn)行投資這一基本問題，沒有考察為什么地方政府（官員）會遵守保護(hù)市場的承諾。與之前研究的區(qū)別在于，我們集中關(guān)注的是地方政府行動中蘊(yùn)含的法治因素，以及地方政府為什么要推動法治建設(shè)。

二、地方法治建設(shè)競爭：基于招商引資文本的分析

為增加地方財(cái)政收入以及獲得更好的職位晉升，地方政府之間發(fā)生了激烈競爭，并形成了競爭性政府。當(dāng)大量地方政府都希望吸引企業(yè)落戶當(dāng)?shù)匾垣@得稅收并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長時(shí)，就形成了地方政府之間的招商引資競爭，〔21〕地方政府的招商引資競爭是在1994年分稅制改革后才開始加劇。參見陶然、楊大利：“財(cái)政收入需要與地方政府在中國轉(zhuǎn)軌和增長中的作用”，《公共行政評論》2008年第5期；陶然等：“地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌：財(cái)政激勵(lì)和發(fā)展模式反思”，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第7期；渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：“從總體支配到技術(shù)治理”，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。即地方政府通過制定一系列旨在降低企業(yè)成本、增強(qiáng)企業(yè)盈利預(yù)期的地方法規(guī)、地方性規(guī)章或者政策文件，以吸引企業(yè)、資金、項(xiàng)目、人才等到當(dāng)?shù)赝顿Y。我國不少地方政府都頒布了改進(jìn)招商引資環(huán)境、降低企業(yè)投資綜合成本的文件，這些引資文本涉及土地、稅收、行政審批、行政執(zhí)法、社會治安、醫(yī)療、子女教育、交通、政治待遇等諸多方面，比世界銀行關(guān)于投資環(huán)境的指標(biāo)體系要寬泛得多。

（一）政府職能轉(zhuǎn)型與放松管制

中國企業(yè)抱怨最多的莫過于繁雜的行政審批、頻繁的行政檢查與亂收費(fèi)等問題。在日常行政執(zhí)法中，一些政府行政部門與工作人員存在重罰款輕服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量差且效率低下等問題，一些執(zhí)法人員甚至吃拿卡要、無端刁難，嚴(yán)重?fù)p害了企業(yè)利益。在招商引資壓力下，地方政府則開始強(qiáng)調(diào)改革政府職能、推進(jìn)依法行政，不少地方政府更是提出要建設(shè)“服務(wù)型政府”、“法制政府”、效能政府和廉潔政府，將政府工作重心轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，要為投資企業(yè)提供“保姆式”服務(wù)。眾多地方政府頒發(fā)了大量規(guī)范性文件，要求減少審批事項(xiàng)、下放審批權(quán)限、嚴(yán)格限制新設(shè)審批、縮短審批期限、規(guī)范審批程序、簡化審批手續(xù)等，并創(chuàng)造出并聯(lián)審批、一條龍審批等方式。要減少費(fèi)用收取，實(shí)行罰繳分離，杜絕吃拿卡要和攤派，減少重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法等問題。

1.放松行政管制

施萊弗等曾通過考察85個(gè)國家創(chuàng)辦企業(yè)所需的審批數(shù)量、審批時(shí)間與費(fèi)用等指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)法國法系、德國法系的國家創(chuàng)辦企業(yè)所需的審批步驟比英美國家多，其中加拿大最快只需要2天就可以完成審批，美國需要7天，在中國則需要111天。〔22〕See Djankov，Simeon，Rafael La Porta，F(xiàn)lorencio Lopez-de-Silanes，and Andrei Shleifer，“The Regulation of Entry”，117 Quarterly Journal of Economics，1-37（2002）.我國行政審批耗時(shí)過長、效率低下成為一種共識。

不過考察地方政府近幾年出臺的文件，情況似乎有所改觀?！?3〕盡管《行政許可法》出臺后地方政府的行為確有一定改進(jìn)，但是地方政府依然有大量的變通方式來維護(hù)其從行政許可的獲利。就《行政許可法》對地方政府行為影響的研究，可參見吳敬璉、江平編：《洪范評論》第2卷第2期，中國政法大學(xué)出版社2005年，特別是鄧峰文（70-76頁）、陳耿文。不少地方政府明確提出要縮小行政審批事項(xiàng)，對需要保留的審批事項(xiàng)也要改革審批方式，要“一門受理、聯(lián)合審批、一口收費(fèi)、限時(shí)辦結(jié)”，提供“一站式”、“一條龍”服務(wù)。一些地方政府還將行政審批提速，要求當(dāng)場辦理、限時(shí)辦理，嚴(yán)格限制行政審批時(shí)間，其標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家要求，個(gè)別地方甚至提出部分手續(xù)“立等可取、當(dāng)天辦理”。〔24〕參見《黃山市鼓勵(lì)外來投資若干暫行規(guī)定》，2006年9月11日；《南通市政府關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化市區(qū)投資環(huán)境的若干意見》（通政發(fā)〔2008〕69號），2008年10月30日等?；诖?，世界銀行在2005年的發(fā)展報(bào)告將中國開辦一家企業(yè)的時(shí)間調(diào)至41天，而世界平均水平也需50天?！?5〕參見世界銀行：《2005年世界發(fā)展報(bào)告：改善投資環(huán)境，促使人人受益》，清華大學(xué)出版社2005年，頁248表A2。對那些重大項(xiàng)目，更有不少地方政府提出要降低市場準(zhǔn)入門檻，開辟綠色通道，特別是在辦理土地審批、環(huán)保評估等手續(xù)時(shí)要采取“特事先辦、急事快辦、易事即辦”的原則，在項(xiàng)目單位難以按時(shí)提供有關(guān)手續(xù)或主要申報(bào)資料齊全但次要資料不齊時(shí)，審批部門可采取先放行、后補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)的辦法予以辦理，確?！熬G色通道”暢通無阻，一些地方政府形象地稱之為“先上車，后買票”、“先規(guī)范，后發(fā)展”?！?6〕“先上車，后買票”就是在當(dāng)時(shí)無法辦理各種手續(xù)的情況，先把企業(yè)引進(jìn)來，上馬生產(chǎn)之后再辦理各種審批手續(xù)，亦“弱化事前審批，強(qiáng)化事后監(jiān)管，放寬市場準(zhǔn)入門檻，減少審批環(huán)節(jié)”。參見《蚌埠市人民政府辦公室關(guān)于對重點(diǎn)招商引資項(xiàng)目實(shí)行綠色通道的意見》（蚌政辦〔2006〕80號），2006年10月30日。

2.嚴(yán)格行政執(zhí)法與減輕懲罰力度

在過去，不少地方行政部門以罰養(yǎng)薪，甚至規(guī)定了各行政部門每年收繳罰款的最低數(shù)額，通過罰款返還等方式獎(jiǎng)勵(lì)執(zhí)法部門與執(zhí)法人員，導(dǎo)致行政部門與執(zhí)法人員重罰款、重收費(fèi)、輕服務(wù)。重復(fù)檢查、多頭檢查等行為嚴(yán)重干擾了企業(yè)的正常生產(chǎn)、經(jīng)營與生活秩序，一些行政部門也以檢查為名借機(jī)亂罰款、亂收費(fèi)。

為吸引外來投資，營造招商引資的良好軟環(huán)境，一些地方政府開始強(qiáng)制取消各種不合法收費(fèi)，全面實(shí)行收費(fèi)公示、罰繳分離，禁止利用職權(quán)向外來投資企業(yè)索要財(cái)物，以減輕投資者稅外負(fù)擔(dān)?！?7〕參見《遵義市關(guān)于進(jìn)一步改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境全面推進(jìn)招商引資工作的決定》（市發(fā)（2003）4號），2003年2月28日等。為避免對企業(yè)正常生產(chǎn)、經(jīng)營的影響，地方政府承諾將不會重復(fù)檢查，要求行政機(jī)關(guān)對企業(yè)的檢查以不影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營為原則，要大力推行集中檢查、合并檢查、聯(lián)合檢查，固定執(zhí)法檢查人員，切實(shí)保障外來投資者的合法權(quán)益。對初次違法、輕微違法，地方政府要求執(zhí)法部門要以教育、責(zé)令整改為主，罰款額執(zhí)行規(guī)定的最低限，不能輕易傳喚企業(yè)負(fù)責(zé)人，不輕易采取強(qiáng)制性措施。還有地方文件規(guī)定對項(xiàng)目建設(shè)和招商引資企業(yè)實(shí)行“不告不理”制度，除有舉報(bào)涉嫌嚴(yán)重違法問題的外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般不得進(jìn)行檢查，避免干擾企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營?！?8〕參見《佛山市禪城區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境加強(qiáng)招商引資工作的意見》（佛禪府辦［2004］98號），2004年5月26日；《中共南通市委、南通市人民政府關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化投資軟環(huán)境的意見》（通委發(fā)［2003］7號），2003年4月9日。有地方甚至規(guī)定垂直管理機(jī)構(gòu)的日常檢查也要經(jīng)過當(dāng)?shù)卣疁?zhǔn)許或備案，要實(shí)行檢查預(yù)告制，未經(jīng)預(yù)告企業(yè)可以拒絕檢查。〔29〕參見中共衢州市衢江區(qū)委、衢州市衢江區(qū)人民政府：《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境的若干意見》（區(qū)委發(fā)〔2005〕25號），2005年12月7日；《合肥市優(yōu)化投資環(huán)境條例》（合肥市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會公告第18號），2007年1月5日。

（二）改進(jìn)社會治安與提供重點(diǎn)保護(hù)

社會治安是影響企業(yè)投資的重要因素，也是評估一個(gè)地方投資環(huán)境的重要標(biāo)志。如果某地區(qū)社會治安惡化，燒殺搶掠嚴(yán)重，不只是投資者的財(cái)產(chǎn)安全，甚至生命安全都不能得到有效保護(hù)，投資者不大可能愿意進(jìn)行長期投資。

為此，各地方政府格外強(qiáng)調(diào)社會治安的重要性，大量政府文件提出要整治外來投資企業(yè)周邊治安和生活環(huán)境，加強(qiáng)外商投資企業(yè)和外商居住地及活動場所的治安防范和安全保衛(wèi)工作，從速從嚴(yán)打擊影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營和投資者人身安全的不法行為，切實(shí)保護(hù)外來投資者的生命、財(cái)產(chǎn)安全。不少政府文件強(qiáng)調(diào)，要使當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娕c外來投資者有安全感，要把“保護(hù)外商人身、財(cái)產(chǎn)安全作為服務(wù)于招商引資、改善投資軟環(huán)境的第一位任務(wù)”，對投資企業(yè)、納稅大戶進(jìn)行特殊保護(hù)、重點(diǎn)保護(hù)、掛牌保護(hù)，配備專門的警力進(jìn)行保護(hù)。〔30〕參見《中共西湖區(qū)委、西湖區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境的若干意見》（西委〔2005〕10號），2005年7月11日；《中共寧德市委、寧德市人民政府關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化投資軟環(huán)境的若干意見》（寧政［2002］26號 ），2002年10月19日；《中共鳳縣縣委、鳳縣人民政府關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境支持企業(yè)加快發(fā)展的意見》（鳳發(fā)［2007］64號），2007年8月23日。一些地方檢察院也承諾，要重點(diǎn)整治外來投資企業(yè)的周邊治安環(huán)境，嚴(yán)厲打擊侵犯投資者人身財(cái)產(chǎn)安全、擾亂外來企業(yè)生產(chǎn)秩序的犯罪行為，保障企業(yè)發(fā)展外部環(huán)境。

（三）公正司法與反地方司法保護(hù)

毫無疑問，法院司法至關(guān)重要，無論是合同爭議、民事侵權(quán)還是行政亂作為或者刑事犯罪，投資者的權(quán)益保護(hù)最終都依賴于法院的公正司法以及判決的有效執(zhí)行。但不少學(xué)者卻發(fā)現(xiàn)我國地方法院存在司法不公、司法地方化、司法行政化等問題。〔31〕參見劉作翔：“中國司法地方保護(hù)主義之批判——兼論“司法權(quán)國家化”的司法改革思路”，《法學(xué)研究》2003年第1期。不少外地企業(yè)都有過權(quán)利被侵犯后不敢起訴或者案件得不到法院公正審判與執(zhí)行的經(jīng)歷。最高人民法院針對地方司法保護(hù)主義之現(xiàn)實(shí)亦曾發(fā)文要求進(jìn)一步改善法院司法、克服地方保護(hù)主義，不少學(xué)者也多次提出要增強(qiáng)司法獨(dú)立以化解地方司法保護(hù)。

在有關(guān)招商引資的實(shí)踐中，一些地方人大、地方黨委、地方政府出臺的相關(guān)文件卻開始提出，要營造公正的司法環(huán)境，要公平、公正、及時(shí)審理危害外來投資者的刑事、民事案件，要克服司法地方保護(hù)主義傾向，為外來投資者提供統(tǒng)一、平等、有序的市場經(jīng)濟(jì)秩序，依法保護(hù)企業(yè)投資者的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。法院也承諾將住所地、注冊地在轄區(qū)內(nèi)外的企業(yè)一律同等對待，杜絕地方保護(hù)主義。重慶市高級人民法院就曾明確提出，要“平等保護(hù)不同地區(qū)、不同規(guī)模、不同所有制形式涉訴當(dāng)事人的民事權(quán)利，營造安定有序的安商助商環(huán)境”。〔32〕《重慶市高級人民法院為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供司法保障十條措施》，2011年2月28日。對外來投資企業(yè)作為被告的案件，地方文件則提出要謹(jǐn)慎、妥善處理，不輕易查封、扣押民營投資企業(yè)財(cái)產(chǎn)，對經(jīng)營暫時(shí)困難的企業(yè)采取“放水養(yǎng)魚”的政策，給一個(gè)謀求發(fā)展的機(jī)會，盡量避免強(qiáng)制執(zhí)行導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)、倒閉?！?3〕參見克山縣人民法院：《關(guān)于支持企業(yè)發(fā)展服務(wù)招商引資的若干規(guī)定》，http：／／666.aaawww.net／com／ksfy／index.php3？file＝detail.php3＆kdir＝2606804＆nowdir＝2423939＆id＝888163＆detail＝1，最后訪問日期：2013年6月24日。

不少法院更明確提出要及時(shí)、公正處理外來企業(yè)涉案案件，要暢通外來投資涉訴的“綠色通道”，涉外投資糾紛案件一律優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、快速結(jié)案，最大程度保護(hù)投資者權(quán)益。個(gè)別地方還承諾凡外來投資者、民營企業(yè)提出的訴訟、執(zhí)行案件，當(dāng)天申請當(dāng)天受理，盡量做到“簡易案件不過月，一般案件不過季，疑難案件不過半年”。〔34〕參見《中共周村區(qū)委、周村區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化招商引資環(huán)境的若干規(guī)定》（周發(fā)［2001］14號），2001年5月9日等。有法院更承諾，對企業(yè)提出訴訟請求的，要在30分鐘內(nèi)辦完手續(xù)。審理期限明顯短于《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，也低于世界平均水平。〔35〕根據(jù)世界銀行的調(diào)查，從原告提起訴訟到最后判決，全球平均水平是388天，最高收入國家平均也要280天。參見世界銀行，見前注〔24〕，頁248表A2、頁246表A1。地方法院還承諾對亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派、亂檢查以及侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)等違法行為要嚴(yán)格懲處，從嚴(yán)打擊有損投資環(huán)境的犯罪行為。此外，一些法院提出要堅(jiān)決杜絕辦理案件過程中的“吃、拿、卡、要”等行為，為外來重點(diǎn)企業(yè)掛牌保護(hù)，為企業(yè)提供法律咨詢、調(diào)處經(jīng)濟(jì)糾紛等免費(fèi)服務(wù)；〔36〕參見“發(fā)揮司法職能，青島中院推優(yōu)化投資環(huán)境24條”，《青島日報(bào)》2006年6月28日；“豐順法院出臺八項(xiàng)承諾為投資者護(hù)航”，載《梅州日報(bào)》2004年5月30日；“加強(qiáng)外來企業(yè)投資信心，平陰法院實(shí)行急案優(yōu)先辦理”，《濟(jì)南日報(bào)》2003年8月22日等。一些地方法院甚至承諾必要時(shí)可深入涉案企業(yè)開庭審判。某地法院發(fā)現(xiàn)作為原告的外來投資者之損失客觀存在，但因法律證據(jù)不充分無法做出有利外來投資者的判決，法院認(rèn)為徑行駁回原告的訴訟請求會使得維護(hù)外來投資者權(quán)益成為一句空話，為此采取調(diào)解方式使外來投資者獲得了補(bǔ)償?！?7〕《茶 陵 法 院 為 外 來 企 業(yè) 維 權(quán) 》，http：／／www.chaling.gov.cn／qyweb／dthtml／jrjdweb／2008112192034.htm，最后訪問日期：2010-4-13。正因如此，世界銀行對企業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，投資者對中國法院的信任度比絕大多數(shù)發(fā)展中國家要高得多。當(dāng)然，地方法院能否在所有案件中都兌現(xiàn)其中立公正的判決還有待觀察?；蛟S，地方政府、地方法院不過是“光說不做”。

政府優(yōu)化行政審批、行政執(zhí)法，以及法院和檢察院的公正司法承諾表明，地方政府已充分認(rèn)識到依法行政、法治政府、司法公正之重要性，要通過提高法治水平來吸引投資。目前，已有不少地方政府提出諸如法治重慶、法治浙江、法治江蘇、法治河北、法治湖南、法治揚(yáng)州、法治合肥等引資策略，一些地方政府更是明確提出法治競爭、環(huán)境競爭等口號，要成為全省乃至全國社會治安最優(yōu)、投資環(huán)境最好的地方。〔38〕參見寧波市人民政府：《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化我市投資環(huán)境的意見》（甬政發(fā)［2003］18號），2003年3月20日。地方法治建設(shè)已然成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牛鼻子，新的一輪地方法治建設(shè)競爭正在形成。所謂地方法治建設(shè)競爭，是指通過完善規(guī)范性文件、提高行政效率、加強(qiáng)對刑事犯罪的懲治、改進(jìn)地方司法等，使當(dāng)?shù)胤ㄖ嗡教幱谑∈心酥寥珖傲?。問題在于，各級政府為什么會自我革命、自縛手腳，推進(jìn)法治政府建設(shè)？

三、為什么會地方法治建設(shè)競爭？

（一）投資者的用腳投票與資金流動約束

由于我國特殊的政治結(jié)構(gòu)和稅制結(jié)構(gòu)，地方政府只有不斷吸引資金、開辦企業(yè)，方可擴(kuò)大稅源、增加稅入。而對企業(yè)而言，稅收、土地會影響企業(yè)投資的成本，地方行政效率、社會治安、法院司法是同樣是影響企業(yè)投資收益的重要因素。資金具有流動性，當(dāng)?shù)胤秸傁嗾猩桃Y時(shí)，投資者總會選擇那些成本更低的地方，除較低的稅收、土地價(jià)格、電費(fèi)、水費(fèi)等以外，投資者還會考慮是否會因?yàn)樯鐣伟苍愀舛缓谏鐣迷p，是否會因?yàn)榻灰追交蛘哒`約而無處申冤，投資者會把這一系列因素都作為成本。而在地方社會治安惡化、政府欠缺信用時(shí)，企業(yè)會因?yàn)槊媾R的高法治成本而拒絕投資，至少“經(jīng)濟(jì)單位會進(jìn)行短期的營運(yùn)，這是因?yàn)樗鼈儗﹂L期安排沒有信心”?！?9〕黃亞生：《改革時(shí)期的外國直接投資》，錢勇、王潤亮譯，新星出版社2005年，頁63。若地方政府不信守承諾，掠奪投資者，投資者便會通過“用腳投票”來對地方政府進(jìn)行限制。西部某省就曾因?yàn)橥顿Y環(huán)境、服務(wù)環(huán)境和法治環(huán)境較差，致使“不能通過已進(jìn)入的僑商現(xiàn)身說法的以商引商，使已進(jìn)入的僑商呈現(xiàn)下滑趨勢，未進(jìn)入的不敢貿(mào)然進(jìn)入”，進(jìn)而使得該省的外資引進(jìn)在2004年顯著下滑。最后，該省不得不出臺文件規(guī)范招商引資，改善投資環(huán)境、降低投資成本，創(chuàng)造一個(gè)良好的法制環(huán)境。而其措施正是減少行政檢查、制止各種形式的亂收費(fèi)、保護(hù)外來投資者的投資權(quán)益。

盡管獨(dú)立公正的司法會限制地方政府的權(quán)力，改善法院司法也非地方政府份內(nèi)之事，但地方政府卻需要通過公正司法乃至偏袒投資者以增強(qiáng)投資者信心，便利地方招商引資。某市法院在提出為發(fā)展地域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境、為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航時(shí)就指出，只有具備一個(gè)良好的環(huán)境才可以引來更多企業(yè)，企業(yè)遷入就可以增加稅收、帶動全市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展?！?0〕參見周立強(qiáng)：“法院為社會主義現(xiàn)代化的新城區(qū)建設(shè)提供有力的司法保障”，《大連日報(bào)》2007年2月27日。某地方法院在解釋為什么會拋棄地方保護(hù)主義時(shí)，也不是從通常認(rèn)為的公正、平等、中立等進(jìn)行論證，而是強(qiáng)調(diào)司法地方保護(hù)可能導(dǎo)致的負(fù)面效果，“在我市受到不公正待遇的信息會在一定范圍內(nèi)廣為擴(kuò)散，直接影響到外地客商對我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的印象，阻礙我市經(jīng)濟(jì)的更快發(fā)展”，公正審判有助于維護(hù)外來投資者的合法權(quán)益，有助于強(qiáng)化投資者繼續(xù)投資的信心和決心。〔41〕參見肖川：“嵐皋法院為外來投資企業(yè)提供有力司法保障”，《漢江晨刊》2009年7月27日。

當(dāng)然，資本對地方政府的約束取決于聲譽(yù)機(jī)制是否健全。中國所特有的華僑、浙商、溫商、徽商等抱團(tuán)經(jīng)營就是這樣一種信息機(jī)制。分散于全國各地的浙商大會、浙商商會充分發(fā)揮了信息中介的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了對各地投資環(huán)境的充分交流，使地方政府的投資環(huán)境并非秘密，而是“共有信息”。通過匯總分布在全國各地的浙商對政府行政審批效率、融資及稅收優(yōu)惠政策、政府親商政策等7大指數(shù)的評價(jià)，浙江商會每年都會發(fā)布浙商（省外）最佳投資城市榜單，投資者則根據(jù)榜單的變化做出投資決策。正因如此，浙江商會關(guān)于各地方投資環(huán)境的評估對地方政府具有很大的約束力，不少地方政府更是將浙商的投資評估以及實(shí)際投資作為招商推介的賣點(diǎn)。在山西省出臺中小煤窯兼并重組政策后，浙商也通過降低山西省信用評級來進(jìn)行反抗。針對西部某市當(dāng)時(shí)較差的投資環(huán)境，浙商曾致信該市領(lǐng)導(dǎo)反映糟糕的投資環(huán)境影響了企業(yè)投資，外來投資者擔(dān)心受到打擊報(bào)復(fù)，或忍氣吞聲，或者撤資走人，為此建議該市應(yīng)“大力整肅投資環(huán)境，加強(qiáng)政府的履約意識和服務(wù)意識”，優(yōu)化投資的法律環(huán)境?！?2〕林肅，見前注〔1〕。該市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在后來關(guān)于法治政府建設(shè)的講話中也明確提出，要保護(hù)各類投資者的合法權(quán)益，尤其是生命財(cái)產(chǎn)安全，使其成為中外投資者投資的安全區(qū)、放心區(qū)?！?3〕但在該市隨后提出的“五個(gè)最低”的招商引資精神中，法治成本最低這一至關(guān)重要的精神并未寫入。基于該市為改善投資法治環(huán)境所作出的努力，在2009、2010年的浙商（省外）最佳投資（潛力）城市榜單上都進(jìn)入了浙商推薦城市。

當(dāng)投資者的影響力足夠強(qiáng)大時(shí)，投資者甚至能主動推動投資地的法治建設(shè)。在河北邢臺，投資者對地方投資環(huán)境的投訴就直接推動了地方政府的依法行政與法治政府建設(shè)。河北某公司曾寫信向邢臺市政府投訴行政審批程序繁瑣、執(zhí)法部門亂收費(fèi)嚴(yán)重，糟糕的投資者環(huán)境導(dǎo)致本地企業(yè)想往外走、外地企業(yè)不敢來。為警示政府相關(guān)工作人員，邢臺市政府決定將這封來信全文刊登于《邢臺日報(bào)》頭版頭條，在全市發(fā)起了一場改善投資環(huán)境、提高機(jī)關(guān)效能的作風(fēng)革命。更有地方政府因?yàn)槿狈Ψㄖ票Ｕ系慕?jīng)濟(jì)環(huán)境，在提供非常優(yōu)厚的優(yōu)惠條件時(shí)也沒企業(yè)家敢于投資，最終不得不在引資合同中約定當(dāng)?shù)卣婪ㄐ姓?、保障納稅人權(quán)利、優(yōu)化服務(wù)的條款。

如此看來，微觀上地方政府的行為會決定資本的流向，但宏觀看資本的流動性也反過來約束了地方政府的行為。資本的自由流動促使地方政府必須約束其掠奪行為，進(jìn)而成為“市場保護(hù)型的聯(lián)邦主義”。有地方政府官員就清楚論述了資金流動對地方法治建設(shè)的影響，

只有那些行政機(jī)關(guān)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，公正透明，廉潔高效的地方才會成為投資者的首選，才會對資本的流向產(chǎn)生吸引力……。相反，那些法制環(huán)境很差的地方，不僅很少有人投資，已有的企業(yè)也難免“肥水流入外人田”?！?4〕王啟業(yè)：“改善法制環(huán)境促進(jìn)老工業(yè)基地振興”，載《吉林省政府法制工作簡報(bào)》2005年第2期。

一些省市文件也認(rèn)識到地方投資環(huán)境與資金流動的關(guān)系，“一個(gè)地區(qū)投資經(jīng)營環(huán)境的優(yōu)劣，決定著資金的流向、客商的取向、項(xiàng)目的走向，并最終影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快慢。”〔45〕中共康縣委員會、康縣人民政府：《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化投資發(fā)展環(huán)境的意見》（縣委發(fā)〔2010〕22號），2010年7月23日。正因如此，投資者在與地方政府的討價(jià)還價(jià)過程中才具有優(yōu)勢，而地方政府因?yàn)閾?dān)心企業(yè)流失就不得不受制于法律（一種承諾機(jī)制）的束縛。事實(shí)上，大量地方政府已開始重視改善地方投資軟環(huán)境，地方法治建設(shè)成了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牛鼻子，

抓住了環(huán)境就抓住了加快發(fā)展的牛鼻子，……有了好的發(fā)展環(huán)境，才能帶來“洼地效應(yīng)”，使更多的項(xiàng)目、資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素大量涌進(jìn)，推動新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)迅速發(fā)展壯大；有了好的發(fā)展環(huán)境，才能帶來“連鎖效應(yīng)”，使環(huán)境的受益者同時(shí)成為宣傳者，收到“一花引來滿園春”的效果；有了好的發(fā)展環(huán)境，才能帶來“親和效應(yīng)”，使人們關(guān)系融洽、安居樂業(yè)，形成強(qiáng)大的民心凝聚力、共同發(fā)展生產(chǎn)力、提高市場競爭力?！?6〕張毅：《把優(yōu)化發(fā)展環(huán)境往深里做往實(shí)里做、促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展》（在河北省優(yōu)化發(fā)展環(huán)境現(xiàn)場經(jīng)驗(yàn)交流會上的講話），2004年8月18日。

（二）政績考核與稅收分成下的引資激勵(lì)

資金流動不僅對地方政府具有約束力，對政府官員同樣有較強(qiáng)的約束。為發(fā)揮地方積極性，無論是改革開放后的分灶吃飯還是1994年的分稅制改革，地方政府都能夠從經(jīng)濟(jì)增長中獲得財(cái)政分成，地方政府（官員）有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)。與此同時(shí)，為保持對地方政府官員的控制，我國各級政府首腦實(shí)際上是由上級任命，而上級任命的依據(jù)主要是地方政府官員的政績。上級政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)增長來決定官員的職位升遷，就將地方政府官員的晉升激勵(lì)從政治忠誠導(dǎo)向了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府官員為此展開了經(jīng)濟(jì)增長（GDP增速）競爭，并形成了錦標(biāo)賽式的淘汰競爭?！?7〕參見周黎安：“中國地方官員晉升錦標(biāo)賽模式研究”，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。一旦招商引資成功，就能獲得大量就業(yè)崗位、更快速的經(jīng)濟(jì)增長、更多的財(cái)政收入，而這會成為地方政府首腦、政府部門官員的晉升資本。

為激勵(lì)普通官員招商引資，地方政府除給各政府部門下發(fā)招商引資額度考核指標(biāo)外，不少地方的招商引資文件還明確規(guī)定政府部門、政府官員成功引進(jìn)投資企業(yè)的，可以獲得投資額度一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)；〔48〕某縣文件規(guī)定引資人可根據(jù)引資企業(yè)實(shí)際到位資金情況獲得5萬至20萬的獎(jiǎng)勵(lì)。參見中共汕頭市潮南區(qū)委、汕頭市潮南區(qū)人民政府：《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境做好招商引資工作的意見》（潮南區(qū)委發(fā)〔2005〕10號），2005年5月23日。而為防止引資單位、引資人的機(jī)會主義行為，確保引資企業(yè)投資后的成功營運(yùn)，一些地方則將引資人的收入和引資企業(yè)未來幾年的稅收掛鉤。〔49〕某市政府文件規(guī)定，如果能成功引進(jìn)超過一定額度的投資，引資單位可以連續(xù)5年獲得其引進(jìn)企業(yè)地方所得稅收的10%或者15%。參見樂昌市人民政府：《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境的意見（試行）》（樂發(fā)［2007］11號），2007年4月24日。在地方政府實(shí)踐的這些制度安排下，招商引資成功后，地方政府可以獲得較高的財(cái)政收入和較快的經(jīng)濟(jì)增長，政府官員也會在職位競爭中獲勝，并可作為引資人獲得不菲的一次性獎(jiǎng)勵(lì)或者稅收分成。一旦地方政府因?yàn)橥顿Y環(huán)境差吸引不到資金，地方政府官員的職位晉升與資金收益同樣會受影響。為此，地方政府及其官員才會不遺余力地吸引投資。此外，由于法治環(huán)境是影響企業(yè)投資決策的重要因素，一旦企業(yè)、資本抱怨行政審批、行政收費(fèi)、社會治安、法院司法等問題時(shí)，地方政府就不得不改善招商引資的法治軟環(huán)境，浙商案例、邢臺案例充分說明了企業(yè)投資對地方政府的約束力。正是出于對招商引資的擔(dān)憂，地方政府才不得不提高當(dāng)?shù)赝顿Y法治環(huán)境，“自己動手革自個(gè)兒的命了”。

如此看來，地方政府的招商引資競爭的確有助于法治政府構(gòu)建。不過，地方政府強(qiáng)調(diào)法治環(huán)境建設(shè)并不表示優(yōu)惠政策就不重要，而只是優(yōu)惠政策不再是引資競爭獲勝的唯一法寶，單純的優(yōu)惠政策對資金、項(xiàng)目的吸引力逐漸減弱，投資者除看重優(yōu)惠政策外，更重視投資后合法權(quán)益所能得到保護(hù)的程度。當(dāng)然，不同的資源稟賦下，地方政府的策略也有差別?！?0〕See Zhang，Xiaobo，"Fiscal decentralization and political centralization in China：Implications for growth and inequality，"34 Journal of Comparative Economics，713（2006）；樓強(qiáng)國：“競爭何時(shí)能有效約束政府”，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第10期。

四、如何看待地方法治建設(shè)競爭

（一）政府行為與企業(yè)投資的雙向互動

施萊弗教授認(rèn)為產(chǎn)權(quán)保護(hù)主要涉及的是避免私人、國家的侵犯，進(jìn)而法院司法、社會治安、有限政府都與之相關(guān)。世界銀行在評估各地投資環(huán)境時(shí)也將社會治安、行政審批、司法效率等指標(biāo)納入?？疾煳覈牡胤秸畬?shí)踐，其行為正符合學(xué)者們對法治、產(chǎn)權(quán)保護(hù)的論述。如果我們深入地方政府招商引資的實(shí)踐中，可以發(fā)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)細(xì)化為諸多方面，涉及《物權(quán)法》、《合同法》、《刑法》、《行政許可法》、《企業(yè)所得稅法》等諸多方面，法治影響無處不在，其核心涉及行政機(jī)關(guān)及行政人員與企業(yè)的關(guān)系、法院及法官與企業(yè)的關(guān)系、當(dāng)?shù)孛癖娕c企業(yè)的關(guān)系。大至社會治安、法院司法，小至行政收費(fèi)、日常檢查等，無不體現(xiàn)出法治水平對企業(yè)投資的影響。來自社會治安、行政審批、行政檢查以及稅費(fèi)政策等多方面的實(shí)踐表明，改進(jìn)企業(yè)投資法治環(huán)境絕非地方政府招商引資文本上的宏篇大論。媒體關(guān)于企業(yè)超國民待遇、政府對納稅企業(yè)的過度獎(jiǎng)勵(lì)、工業(yè)用地低價(jià)提供、環(huán)境評估流于形式等方面的負(fù)面報(bào)道，更是佐證了地方政府在改進(jìn)投資環(huán)境、保護(hù)引資企業(yè)方面的努力。

法治與發(fā)展理論在中國卻遇到了挑戰(zhàn)，學(xué)者們不清楚為什么在法治缺失的情況下中國經(jīng)濟(jì)居然獲得了長足的增長。這一問題之所以糾纏不清，正是因?yàn)楝F(xiàn)有學(xué)說只看到成文的法律文本和獨(dú)立司法的法院才可保護(hù)企業(yè)財(cái)產(chǎn)、確保合同之履行。但是法律文本和獨(dú)立法院所構(gòu)建的治理機(jī)制并非產(chǎn)權(quán)保護(hù)的唯一機(jī)制，至少中國的故事表明，在一個(gè)法院不夠獨(dú)立、法律不夠健全的情況下，企業(yè)投資依然獲得了較好的保護(hù)。

現(xiàn)有理論更多強(qiáng)調(diào)法律、法治對投資的保護(hù)，并視法治與投資之間的關(guān)系為單向度的、唯一性的，法治水平?jīng)Q定了投資力度，但是這種視角忽略了企業(yè)、資金流動對政府的約束，資金流動對法治同樣具有促進(jìn)作用?？疾旄鲊姆ㄖ螌?shí)踐，很大程度上正是來自于投資者的法律訴求推動了法治進(jìn)步，而非法律的優(yōu)良誕生了富有天分的投資者。法治、法院并非外生之物。中國的實(shí)踐表明，法治并非一成不變，而會“彈性地適應(yīng)該國國情和經(jīng)濟(jì)社會的環(huán)境變化，進(jìn)行內(nèi)生性的改變”，法治是內(nèi)生的?！?1〕參見鶴光太郎：“用內(nèi)生性法律理論研究法律制度與經(jīng)濟(jì)體系”，《比較》2003年第8期。在我國，地方政府的諸多行為已經(jīng)蘊(yùn)含了深刻的法治因素。無論是改進(jìn)司法還是提高行政效率，或者改善社會治安，這無一不是法治的微觀體現(xiàn)。地方政府不僅充分認(rèn)識到法治、依法行政、法治政府之于經(jīng)濟(jì)增長的重要性，更是將法治環(huán)境上升到地方競爭的高度。

前湖南省省長就明確指出，地方競爭就是法治環(huán)境的競爭，依法行政、法治政府建設(shè)都是為了提高地方法治環(huán)境，進(jìn)而有利于吸引投資。

當(dāng)今區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭，……說到底是法治環(huán)境的競爭。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，良好的法治環(huán)境是首要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。法治水平高，就意味著政府的服務(wù)水平高、辦事效率高、誠信程度高，投資成本才會低廉，投資回報(bào)才會豐厚，區(qū)域發(fā)展才有競爭力。加強(qiáng)行政程序建設(shè)，推進(jìn)依法行政，有利于建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府，為廣大投資者創(chuàng)造公開、透明、穩(wěn)定、可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境。〔52〕周強(qiáng)：“加強(qiáng)行政程序建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府職能、推動科學(xué)發(fā)展”，《行政管理改革》2009年第1期。

總的說來，地方政府因?yàn)檎猩桃Y競爭而開始真正尊重企業(yè)產(chǎn)權(quán)。不少地方政府強(qiáng)調(diào)，為在地方競爭中占據(jù)優(yōu)勢、不落下風(fēng)，就要營造一個(gè)講法制、重信譽(yù)、高效率、低成本、好服務(wù)的投資軟環(huán)境，讓投資者放心、放膽、放手發(fā)展，要形成引資洼地，最小化企業(yè)的綜合成本。可以說，地方法治建設(shè)競爭已成為地方政府競爭的核心指標(biāo)之一。如此，地方分權(quán)理論認(rèn)為地方分權(quán)有助于法律制度健全的假設(shè)方才得到驗(yàn)證，而這更符合那些認(rèn)為地方競爭會限制政府掠奪行為的維持型財(cái)政聯(lián)邦主義。

（二）地方法治建設(shè)競爭中的企業(yè)與民眾

Deffins和Demougin曾研究過法治競爭與政府行為之關(guān)系。他們發(fā)現(xiàn)，地方法治競爭究竟是趨好還是趨壞，取決于政治過程對市場失靈與尋租活動的反應(yīng)。如果政治過程是有效的，法律競爭會有損現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)；但如果政治程序中存在尋租等行為，法律競爭可以提供有效的約束機(jī)制，并能改進(jìn)政治決策機(jī)制的低效率，提高社會福利與經(jīng)濟(jì)效率?！?3〕See Bruno Deffains and Dominique Demougin，“Legal competition，political process and irreversible investment decisions”，24 European Journal of Political Economy，615（2008）.在我國，無論是地方民眾還是中央政府都無法充分有效地約束地方政府及其官員的行為，尋租、腐敗并不鮮見，地方政府對企業(yè)投資所展開的法治競爭帶來了法治水平的提高，提供了對地方政府及政府官員的替代性約束，客觀上保護(hù)了私人產(chǎn)權(quán)、促成了法治政府之生成，特別是改善行政審批、行政許可、行政執(zhí)法，無不有利于地方民眾，亦符合中央的法治政府建設(shè)，這當(dāng)然是有利的。

不過，由于地方民眾缺乏制約地方政府的參與能力，“天高皇帝遠(yuǎn)”使得中央控權(quán)不足，只有資本流動才能構(gòu)成對地方政府的硬約束，這使得以招商引資為目標(biāo)驅(qū)動的法治建設(shè)競爭往往會扭曲法治政府和依法行政的本來含義。地方政府在招商引資文件里承諾的“綠色通道”、“一事一議”、“先上車后買票”、放松執(zhí)法檢查等，已經(jīng)帶來環(huán)境惡化、土地浪費(fèi)、勞動者權(quán)益受侵犯等諸多問題。地方政府招商引資引資的沖動還會直接體現(xiàn)為“有令不行、有禁不止”，導(dǎo)致中央經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行失靈。除此之外，不少地方政府還對投資者的教育、醫(yī)療、交通、政治待遇等進(jìn)行了特殊規(guī)定，并為外來投資者頒發(fā)“特別通行證”、“客商證”等。在當(dāng)?shù)?，獲得重點(diǎn)保護(hù)的投資者，憑證在公安機(jī)關(guān)獲得優(yōu)先服務(wù)；車輛一律不檢查，開車違法不罰款不扣證（重大交通事故除外）；醫(yī)院看病半價(jià)支付；風(fēng)景區(qū)免收門票；持有“客商證”的投資者的子女可以自由選擇任何一所中、小學(xué)校就讀，免收擇校費(fèi)、委托費(fèi)等。在投資者獲得超國民待遇的同時(shí)，地方民眾卻不能從地方招商引資獲得收益，反而有可能成為優(yōu)惠政策的“犧牲者”。

基于招商引資壓力推動的法院司法保護(hù)雖有助于保護(hù)企業(yè)投資權(quán)益，但由于法院的辦公資金、人事安排都受制于地方政府，法院非但未能成為約束政府權(quán)力的重要力量，反而成為招商引資的“職能部門”。不少地方政府給地方法院下達(dá)了年度招商引資指標(biāo)，地方法院為完成考核指標(biāo)，不得不四處招商引資。某地方法院就選拔了兩名干警專職負(fù)責(zé)招商引資工作，還將招商引資工作成績納入崗位目標(biāo)考評中，把干警的工資福利與招商引資掛鉤，年終嚴(yán)格考核、兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。法院相關(guān)責(zé)任人也可能一手抓審判執(zhí)行工作，一手抓招商引資，個(gè)別法院甚至提出，要將招商引資作為工作的重點(diǎn)來抓，要將其擺在與審判業(yè)務(wù)同等重要的地位。〔54〕參見《來安法院積極參與縣招商引資全民創(chuàng)業(yè)活動》，http：／／www.laian.gov.cn／UserData／DocHtml／1／2012／10／30／20121030163896628.html，最后訪問日期：2013-6-24。但法院所能招來的企業(yè)大多是有案件曾在法院審理或者正在審理，這種情況下很難確保法院判決之公正性。前最高人民法院院長就指出，基層法院參與招商引資有損獨(dú)立審判原則，“法院和法官就可能拿手中的審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)與那些有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的當(dāng)事人做交易”，“嚴(yán)重?fù)p害司法公正和司法機(jī)關(guān)的形象與權(quán)威?！薄?5〕轉(zhuǎn)引自崔麗：“法院不應(yīng)有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收任務(wù)，不參加招商引資”，《中國青年報(bào)》2004年8月5日。而在面臨地方政府與投資者的糾紛時(shí)，地方法院更難保持審慎的中立。

五、結(jié) 語

法治水平會影響企業(yè)投資，但資本流動又會反過來約束地方政府，推動地方法治政府建設(shè)。盡管真實(shí)目的并非引資文件所宣稱般美好，在實(shí)踐中亦存在多樣問題，但是我國各地普遍存在的招商引資競爭確實(shí)有效約束了地方政府與政府官員的行為，特別是在與招商引資有關(guān)的行政審批、行政檢查等方面非常明顯。與此同時(shí)，地方政府官員的亂罰款、亂攤派、亂收費(fèi)之類的行為也受到了來自地方政府的嚴(yán)格懲處；地方政府還會努力改進(jìn)社會治安，保護(hù)投資者的人身、財(cái)產(chǎn)安全。這都減少了投資者的法律成本，部分保護(hù)了投資者的投資權(quán)益，有助于產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制在我國的良性生成。當(dāng)然，招商引資競爭驅(qū)動的地方法治建設(shè)之于貪污腐敗是無能為力的，至于通過法院公正司法來解決因政府違約引發(fā)的投資爭議也不現(xiàn)實(shí)。對地方政府而言，推進(jìn)依法行政也好，建設(shè)法治政府也罷，目的都在于便利招商引資，皆服務(wù)于政府財(cái)政、職位晉升與個(gè)人收益，而這種激勵(lì)下的法治政府建設(shè)必然存有諸多弊端，甚至已偏離了法治政府、依法行政之本來含義，這正是中國改革必須面臨的問題。中國的法治之路一定要立足于這些現(xiàn)實(shí)而非幻想，在洞悉推動或者抑制法治建設(shè)的種種因素之后，才能知道我們應(yīng)當(dāng)改革什么、如何改革。