全國人大代表名額分配“政治學(xué)”

李克誠

隨著省級地方“兩會(huì)”的陸續(xù)落幕，第十二屆全國人大代表選舉工作也已結(jié)束，35個(gè)選舉單位經(jīng)投票選舉產(chǎn)生了近3000名全國人大代表。這次選舉是2010年《選舉法》修改后第一次實(shí)行“城鄉(xiāng)按相同人口比例”選舉全國人大代表，將對我國探索和發(fā)展具有中國特色的民主政治道路產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。

那么，在“一人一票、同票同值”的新規(guī)則下，全國人大代表的名額分配會(huì)發(fā)生哪些變化呢？又將對中國的政治結(jié)構(gòu)與權(quán)力配置產(chǎn)生何種影響呢？通過梳理全國人大代表名額分配的歷史演變，或許也可看出附著在其后的中國特色的政治文化的變遷與走向。

“城鄉(xiāng)平權(quán)”背景下的代表名額再分配

第十二屆全國人大代表選舉，其中的最大亮點(diǎn)是，首次實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表（簡稱“城鄉(xiāng)平權(quán)”、“城鄉(xiāng)同權(quán)”）。這也結(jié)束了實(shí)行近60年的城鄉(xiāng)居民在選舉國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員上“一人一票、但同票不同值”的不平等局面。

1953年我國第一部《選舉法》公布實(shí)施時(shí)，農(nóng)村與城鎮(zhèn)每一人大代表所代表的人口比例為8︰1；1995年全國人大常委會(huì)修改《選舉法》將這一比例調(diào)整為4︰1；2010年，新修改的 《選舉法》，明確了實(shí)行 “城鄉(xiāng)同比”的原則。從8︰1到4︰1再到1︰1，城鄉(xiāng)居民“同票同權(quán)”終于變成了現(xiàn)實(shí)。

“應(yīng)當(dāng)說，這些變化，是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的反映。以前的‘不平等有其歷史原因和現(xiàn)實(shí)合理性，現(xiàn)在的‘平等也是水到渠成、時(shí)代發(fā)展的必然結(jié)果。”復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心主任浦興祖教授對《南風(fēng)窗》記者說，在共和國成立初期及其后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，我國是典型的農(nóng)業(yè)國、國民八成以上都是農(nóng)民，而城市則是工業(yè)文明和工人階級、知識分子、工商業(yè)者等其他階層人士的聚集地，因此，賦予城市居民在選舉權(quán)上的更大權(quán)重，既是對全國人大代表參政議政素質(zhì)和能力的要求，也是在人大制度中表達(dá)“工人階級先進(jìn)性”及“保證工人階級領(lǐng)導(dǎo)地位”的政治含義。

近年來，我國城市化和城鎮(zhèn)化水平大幅提高，已有超過一半的國民生活在城市，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)已發(fā)生根本變化。另外，隨著選舉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，民眾權(quán)利意識和平等觀念的覺醒，賦予全體國民相同的、同等的選舉權(quán)就顯得尤為必要、而且可行。

按城鄉(xiāng)相同人口比例選舉人大代表，就意味著對城鄉(xiāng)選民的投票權(quán)重和基數(shù)進(jìn)行再調(diào)整，就需要對內(nèi)地31個(gè)省份的全國人大代表的名額重新進(jìn)行分配。制定出一個(gè)相對公平、科學(xué)、合理、能為各方所接受的名額分配方案，就成為全國人大常委會(huì)的重要工作。

“人口比例”和“地區(qū)平等”原則

但是，如果完全按照人口因素來分配全國人大代表名額，勢必造成另外一些問題。譬如，像河南、河北這樣人口較多、且農(nóng)業(yè)人口也較多的省份，其代表名額可能大幅攀升，而那些“人口小省”或者城市化水平較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（如上海），其代表名額會(huì)大幅下降。所以，僅僅依據(jù)人口因素來分配，也不盡合理，且會(huì)遭到一些地方的強(qiáng)烈抵制。

如何協(xié)調(diào)發(fā)展程度不一致、利益訴求有分化的不同地方的意見，這就考驗(yàn)著立法者的政治智慧。最終，全國人大的立法者們想出了一個(gè)更具平衡色彩的分配方案，并寫入了《選舉法》：各個(gè)省份應(yīng)選的全國人大代表名額，由“根據(jù)人口數(shù)計(jì)算確定的名額數(shù)”、“相同的地區(qū)基本名額數(shù)”和“其他應(yīng)選名額數(shù)”三部分構(gòu)成。

這一方案并不詳盡列明各個(gè)省份的應(yīng)分名額，而是對分配的規(guī)則作出原則性規(guī)定，因而具有較強(qiáng)的彈性和適應(yīng)性。至于“地區(qū)基本名額數(shù)”占據(jù)多大權(quán)重，則將其解釋、分配權(quán)交給了全國人大常委會(huì)。這種靈活的處理手段，既使“城鄉(xiāng)同權(quán)”、“一人一票、同票同值”得到了落實(shí)，也不會(huì)對現(xiàn)有的分配格局進(jìn)行大的顛覆。

經(jīng)過多次開會(huì)研究后，第十一屆全國人大常委會(huì)終于制定并通過了一個(gè)令各方能接受、也符合上述原則的名額分配的具體方案：將全國人大代表名額（近3000人）中的2/3的名額（2000名）拿出來，按照人口比例數(shù)來分配，也即每67萬人分配1名全國人大代表。

為了確保“地區(qū)平等”，使各個(gè)省份無論人口多少，均有一定的人大代表名額數(shù)，全國人大常委會(huì)還決定，每個(gè)省份的“地區(qū)基本名額數(shù)為8名”。在扣除掉香港（36名）、澳門（12名）、臺灣（13名）、解放軍（265名）之后，其余的代表名額，則由全國人大常委會(huì)靈活調(diào)配，以確?！叭丝谔厣俚拿褡?、地區(qū)和各方面代表人士比較集中的地區(qū)都有適當(dāng)?shù)拇砻~”。

由此可見，我國全國人大代表的名額分配，主要遵循“人口比例”的原則，并輔之以“地區(qū)平等”以及“廣泛代表性”原則。正如全國人大常委會(huì)副委員長兼秘書長李建國在人大相關(guān)會(huì)議上的表述，這是為了更好地體現(xiàn)“人人平等”、“地區(qū)平等”、“民族平等”。

復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)教授浦興祖對本刊記者說，在分配代議機(jī)關(guān)名額時(shí)，考慮到人口、地區(qū)等因素，并非我國獨(dú)有的做法。美國國會(huì)中的眾議院是按“人口比例”的原則來分配議員席次，而參議院則是按“地區(qū)同等”的原則（每個(gè)州兩名參議員）。

代表“配額制”與獨(dú)特的“平等觀”

在對各個(gè)省份分配代表名額數(shù)的同時(shí)，全國人大常委會(huì)還會(huì)對全國人大代表的構(gòu)成結(jié)構(gòu)與比例作出原則性規(guī)定。比如，要確保少數(shù)民族代表占代表總數(shù)的12%（360名），同時(shí)要保證人口特少的民族至少應(yīng)有一名代表；婦女代表要高于上屆（22%），連任代表要占一定比例，基層代表特別是一線工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表的比例要比上屆有所上升，農(nóng)民工代表人數(shù)要“有較大幅度增加”，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例要“有所降低”，等等。

有時(shí)還會(huì)下達(dá)具體的指令性指標(biāo)。比如，全國人大代表中高山族代表有兩名，一名分配給福建省，另一名分配給臺灣省。對于這種在選舉之前就明確代表結(jié)構(gòu)的做法，清華大學(xué)法學(xué)院副教授趙曉力將其稱為代表“配額制”。

這種做法，目的在于確保最終的選舉結(jié)果使“各個(gè)地區(qū)、民族、階層以及各個(gè)方面”的人士均有代表出現(xiàn)，從而體現(xiàn)我國的“實(shí)質(zhì)民主”和 “結(jié)果民主”。實(shí)際上，這也是我國自人大制度設(shè)立之初便定下的“規(guī)矩”，初衷是避免出現(xiàn)“虛偽的形式民主”、“窮人”（無產(chǎn)階級）根本無法當(dāng)選的可能。

這也使得我國的選舉制度和選舉文化顯現(xiàn)著一種獨(dú)特的“平等觀”和民主觀：不同于西方更注重“機(jī)會(huì)平等”和“程序平等”，我國更注重選舉的“結(jié)果平等”。而為了使“結(jié)果平等”及“合理的代表結(jié)構(gòu)”落到實(shí)處，從代表候選人醞釀、提名環(huán)節(jié)開始，“組織意圖”便開始顯現(xiàn)其影響力。

這從各個(gè)省份全國人大代表的來源及身份的“整齊劃一”上也能看出端倪。哪些人會(huì)被選舉成為本省的全國人大代表，在當(dāng)前的選舉語境下，其實(shí)是一門需要統(tǒng)籌安排、講究平衡藝術(shù)的“學(xué)問”。《南風(fēng)窗》記者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，每個(gè)省份全國人大代表的結(jié)構(gòu)，主體主要有三大塊：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部（官員群體）、企業(yè)家（國企和民企等）及專業(yè)人士（教授、科研人員、醫(yī)生、法律界、文藝界、金融界人士和運(yùn)動(dòng)員等）。

其中，官員群體中，省委書記、省長、省高級法院院長、省檢察院檢察長，省武警總隊(duì)長（政委）、各地級市的市長幾乎鐵定會(huì)入選全國人大代表名單，而兩位左右的副省長、2～3名省人大常委會(huì)副主任（或前主任）、省內(nèi)重要城市的市人大常委會(huì)主任、省發(fā)改委主任、省財(cái)政廳廳長等也多數(shù)會(huì)當(dāng)選為全國人大代表。屬于黨務(wù)口的領(lǐng)導(dǎo)干部，如省委組織部長、紀(jì)委書記、政法委書記及各地級市市委書記，通常已是全國黨代表，往往不再當(dāng)選全國人大代表。

而各大高校、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或人士通常也是當(dāng)選全國人大代表的“高頻”崗位，他們多數(shù)具有另一身份—某個(gè)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)或成員。這是因?yàn)槿珖舜蟠砗蜻x人的提名多是由執(zhí)政黨與其他黨派團(tuán)體“醞釀”和“推薦”的。

一個(gè)擁有較多名額全國人大代表的省份，其對中央政府的游說、議價(jià)能力也就越大。這意味著，因全國人大代表名額分配的變動(dòng)，地方之間的政治力量的對比和消長正在悄然生變。

政治新生態(tài)與新挑戰(zhàn)

由于“城鄉(xiāng)同權(quán)”這一新因素的影響，新一屆全國人大代表在各個(gè)省份中的名額分配格局上，與以往相比，發(fā)生了不少改變。

從總體上看，多數(shù)省份的調(diào)整幅度并不算很大（增減幅度多在10%以內(nèi)），但仍顯現(xiàn)出比較清晰的地域分化的色彩：東北三省老工業(yè)基地受益于城市人口較多，以往在名額分配上的較大優(yōu)勢不再有了，它們的代表名額數(shù)呈明顯下降趨勢。而以往農(nóng)業(yè)人口比重較大的一些省份，如河南、河北、貴州、福建及西北地區(qū)的省份，此次的人大代表名額則有所上升。

從名額分配的數(shù)量上來看，山東、河南、廣東、江蘇、四川等5省均高于130個(gè)名額，位于“第一集團(tuán)”，尤其魯、豫、粵三省更是高達(dá)150余人，這相當(dāng)于一些中等省份（如江西76人、福建62人、吉林58人、山西61人、貴州66人）的兩倍多，更是青海（18人）、寧夏（18人）、西藏（17人）等省份的8～9倍之多。河北、湖南、湖北、安徽、遼寧等身份，因其人口優(yōu)勢，也分得了百余名左右的代表數(shù)，屬于“第二梯隊(duì)”。

不同省份擁有全國人大代表數(shù)量的多寡，隨著政治民主化的推進(jìn)，對整個(gè)國家產(chǎn)生不同的政治影響力，這一態(tài)勢將會(huì)日漸顯現(xiàn)。比如，法律規(guī)定，一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的人大代表聯(lián)名，可向全國人大提出議案。在現(xiàn)實(shí)中，對于一些關(guān)系到地方利益且所在代表團(tuán)（省份）不便出面的公共議題（如重大投資項(xiàng)目或鐵路修建等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等），地方上的全國人大代表便可出面、作出聯(lián)署，以引起中央的重視或爭取對所在地方利益的傾斜。換句話說，一個(gè)擁有較多名額全國人大代表的省份，其對中央政府的游說、議價(jià)能力也就越大。這意味著，因全國人大代表名額分配的變動(dòng)，地方之間的政治力量的對比和消長正在悄然生變。

如前所述，我國的代表“配額制”以及注重“結(jié)果平等”的選舉文化和制度，對于我國這樣一個(gè)國土遼闊、民族眾多、地區(qū)差異較大的“超大型國家”而言，有其必要性和積極的一面。然而，在競爭性選舉成為全球主流選舉文化的當(dāng)下，隨著民眾政治參與熱情的高漲，這種傳統(tǒng)的做法也面臨著一些新挑戰(zhàn)。

中山大學(xué)政治與公共事務(wù)學(xué)院黃冬婭教授對《南風(fēng)窗》記者說，我國全國人大代表的選舉屬于典型的間接選舉（并非由選民直接投票選出，而是由省人大代表選舉出的），且差額比例長期在低限徘徊（20%上下）。這種弱競爭性的選舉，很難在人大代表與普通民眾之間建立起緊密的利益和情感聯(lián)系。

因此，改進(jìn)人大代表名額分配制度，擴(kuò)大差額選舉比例，逐步推進(jìn)直接選舉的范圍和層次，讓普通民眾體會(huì)到觸手可及、實(shí)實(shí)在在的“政治參與感”和選舉“話語權(quán)”，從而使全國人大代表與普通民眾的利益和訴求之間建立起更為直接的政治關(guān)聯(lián)，或?qū)⒊蔀榻窈筮M(jìn)一步完善的一個(gè)課題。