關于鐵路建設工程施工圖審核管理的思考

俞堅勇

(鐵道部工程管理中心,北京 100844)

1 概述

鐵路建設工程施工圖審核制度是我國施工圖審查制度的重要組成部分，作為一項法定制度，在鐵路建設工程管理中已經實施多年，在把控工程設計質量，保證工程質量中發(fā)揮了重要作用。鐵道部對鐵路建設管理工作提出了更高的要求，“十二五”規(guī)劃明確鐵路在較長時間內仍將處于大規(guī)模建設階段，深入研究鐵路建設工程施工圖審核制度，并優(yōu)化完善，對把控住鐵路建設工程的質量源頭，進一步鞏固和發(fā)展已取得的鐵路建設成果，意義重大。

2 我國施工圖審查制度

2.1 基本概念

勘察設計是工程質量的源頭，施工圖設計文件是設計成果的具體體現，對施工圖設計文件進行強制性審查，未經審查批準或審查不合格的設計文件不得使用，這是施工圖審查制度的基本概念。這一制度是控制勘測設計質量，保證建設工程質量的重要環(huán)節(jié)和手段，其與規(guī)劃許可、招投標監(jiān)管、施工許可、質量監(jiān)督、竣工備案共同構建了我國基本建設程序框架。

2.2 發(fā)展歷程

我國實行建設工程施工圖審查制度，最初是1997年12月，建設部依照《建筑法》，在上海、武漢、合肥、福州等7個城市推行施工圖審查試點。而后，2000年1月，國務院發(fā)布了《建設工程質量管理條例》(國務院令第279號)，同年2月，建設部頒發(fā)了《建筑工程施工圖設計文件審查暫行辦法》(建設[2000]41號文)， 同年9月國務院發(fā)布了《建設工程勘察設計管理條例》(國務院令第293號)， 開始在建筑工程中正式實施施工圖審查制度。這一時期，將施工圖審查工作納入基本建設程序，屬強制性審核，并且審核單位和工作性質屬于非營利性質，由地方建設行政主管部門委托審查機構承擔此項工作，審查情況由地方建設行政主管部門審批。

2004年5月，國務院《關于第三批取消和調整行政審批項目決定》(國發(fā)[2004]16號)明確將施工圖設計文件審查列為調整行政審批的項目，決定改變管理方式、不再作為行政審批，實行自律管理[1]。同年8月，建設部正式頒布實施了《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》(建設部令134號)， 這是我國實施施工圖設計審查制度以來國家頒布的第一部施工圖設計審查部門規(guī)章。這一規(guī)章和《建筑工程施工圖設計文件審查暫行辦法》(建設[2000]41號文)的一個重要區(qū)別是在繼續(xù)堅持施工圖審查工作強制性審核同時，審查性質發(fā)生了變化，由建設單位依據相關法律自主選擇審查機構，審查情況由地方建設主管部門備案。

2.3 專業(yè)工程施工圖審查管理

《建設工程質量管理條例》規(guī)定：“國務院建設行政主管部門對全國的建設工程質量實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務院鐵路、交通、水利等有關部門按照國務院規(guī)定的職責分工，負責對全國的有關專業(yè)建設工程質量的監(jiān)督管理。”[2]

《建設工程勘察設計管理條例》規(guī)定：“縣級以上人民政府建設行政主管部門或者交通、水利等有關部門應當對施工圖設計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的內容進行審查。”[3]《建設工程質量管理條例》規(guī)定，“施工圖設計文件審查的具體辦法，由國務院建設行政主管部門會同國務院其他有關部門制定?！盵2]《建筑工程施工圖設計文件審查暫行辦法》(建設[2000]41號文)進一步規(guī)定“鐵道、交通、水利等專業(yè)工程的施工圖審查辦法，由國務院有關專業(yè)部門參照本辦法制定，并報國務院建設行政主管部門”。[4]

可見，我國建設工程分為房屋建筑和市政基礎設施工程、鐵路建設工程、民航專業(yè)工程、水利建設工程、軍事建設工程等，并根據專業(yè)建設工程分類進行質量監(jiān)督管理，分類進行施工圖審查管理，專業(yè)建設工程的施工圖審查辦法由國務院有關專業(yè)部門參照本辦法制定，并報國務院建設行政主管部門。表1為專業(yè)工程施工圖審查管理部門和辦法。

表1 專業(yè)工程施工圖審查管理部門和辦法

3 鐵路建設工程施工圖審核制度特點及其分析

2004年，鐵道部在鐵路建設工程管理中實施施工圖審核制度[5]，此后經多次調整完善，形成既具有建設行業(yè)共同特性，又具有鐵路建設工程專業(yè)特性的施工圖審核制度。

3.1 制度特點

建設行業(yè)制度共性：(1)是一項法定的建設程序，具有強制性審查性質，未經審查合格的施工圖不得交付使用。(2)由建設單位通過市場行為操作，委托一定資質要求的審圖單位的技術咨詢活動。(3)對施工圖設計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的內容進行審查。[6]

鐵路建設工程制度特性：鐵路建設工程施工圖審核制度“審核”，與其他專業(yè)工程施工圖審查制度“審查”，不僅在名稱上不同，具體實施中也有區(qū)別。這里以與房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖審查制度的區(qū)別來做比較說明。

3.1.1 監(jiān)督管理機構和職能不同

鐵道部授權部工程管理中心歸口管理鐵路建設項目施工圖審核工作，對施工圖審核工作進行監(jiān)督檢查。工管中心不僅有監(jiān)督檢查的職能，對重大橋梁、隧道、無砟軌道以及部分段落及典型工程等還須直接組織施工圖審核。工管中心施工圖審核的重點為技術方案、工程措施和結構安全等，審核意見為鐵道部最終意見。在審查管理形式上還保留了行政審批的特點，未經工管中心審查合格的，不得施工招標。[7]

房屋建筑和市政基礎設施工程實行屬地化管理，監(jiān)督管理機構是縣級以上人民政府建設行政主管部門，不直接組織施工圖審查。2004年施工圖設計文件審查列為調整行政審批的項目后，不再行政審批， 由建設單位自主選擇審查機構，審查情況由地方建設主管部門備案。[8]

3.1.2 工作方式和內容不同

鐵路建設工程施工圖審核的依據包括：國家有關法律法規(guī)、鐵道部有關規(guī)章和規(guī)范性文件、國家和鐵道部有關規(guī)程規(guī)范、工程建設強制性標準、初步設計批復意見。審核內容包括現場核對、審核施工圖圖紙、審核施工圖投資檢算。[7]

房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖審查就是按照有關法律、法規(guī)，對施工圖涉及公共利益、公眾安全和工程建設強制性標準的內容進行的審查。審核內容有明確的界定，限于公共利益、公眾安全和工程建設強制性標準，不包括初步設計批復意見，不包括現場核對和施工圖投資檢算。[8]

3.1.3 審圖機構、人員資質要求不同

鐵路建設工程施工圖審核機構的資質要求具有鐵路設計甲級資質或鐵路工程咨詢(監(jiān)理)甲級資質。審核總體負責人應主持過鐵路大中型建設項目的勘察設計工作，專業(yè)負責人應主持過不少于2項鐵路大中型建設項目的專業(yè)設計工作。一般審核人員具有工程師及以上職稱和6年以上所需專業(yè)勘察、設計工作經歷，主持或參與過鐵路大中型建設項目的勘察設計工作。[7]

房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖審查一類機構的資質要求相當于建筑專業(yè)資質乙級的要求，二類機構的資質要求相當于建筑專業(yè)資質丙級的要求。[9]審查人員具有15年以上所需專業(yè)勘察、設計工作經歷；主持過不少于5項一級以上建筑工程或者甲級工程勘察項目相應專業(yè)的勘察設計。[8]

3.2 分析

鐵路建設工程施工圖審核制度的這些專業(yè)特性，是在長期鐵路建設工程實踐中不斷改進完善而來的，不僅具有堅實的法律依據，也是保障大規(guī)模高鐵建設質量的技術要求。

3.2.1 法律依據

鐵路建設工程施工圖審核制度可以上溯兩個法律來源，一是《中華人民共和國建筑法》及相關條例，賦予了鐵道部對鐵路建設工程施工圖審查監(jiān)管權限，這屬于政府行政管理性質。[10]另一部分是《中華人民共和國鐵路法》及相關規(guī)章，鐵道部作為國務院鐵路主管部門，對鐵路建設工程負有技術和投資監(jiān)督管理職能，即負有“大業(yè)主”監(jiān)管職能。[11]而房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖審查監(jiān)督管理主管部門只具有行政監(jiān)督管理職能，而沒有“大業(yè)主”監(jiān)管職能，這種職能上的區(qū)別決定了兩者施工圖審查管理上的區(qū)別。圖1箭頭表示相關法律、法規(guī)及規(guī)范性文件的上下位關系[12]。

圖1 鐵路建設工程施工圖審核制度的法律關系

3.2.2 技術要求

鐵路建設工程往往工程投資規(guī)模大，技術要求高，長大干線為主，跨地區(qū)建設特點明顯。并且工程專業(yè)性強，技術標準體系自成一體，設計(咨詢)單位、專業(yè)人員均集中于幾家專業(yè)單位。自我國高速鐵路建設技術獲得突破，大規(guī)模高速鐵路建設開始以來，這些特點更為明顯。而房屋建筑和市政基礎設施工程相對而言，要照顧到廣大的中小型工程，量多而規(guī)模相對小，加上主要建筑技術成熟通用，工程屬地性強。正是這些工程技術特點上的區(qū)別，要求鐵路建設工程具有鮮明的專業(yè)特點，如果簡單套用其他專業(yè)工程施工圖審查制度的做法，是無法保障大規(guī)模高速鐵路建設質量的。

4 思考及建議

實踐中，鐵路建設工程施工圖審核管理還存在一些困難，主要有審核監(jiān)管責任和審圖責任易被混淆，審核管理標準化、規(guī)范化有待進一步加強，從業(yè)人員專業(yè)素質有待進一步提高等。這里結合實際，談幾點優(yōu)化完善的建議。

4.1 依法區(qū)分監(jiān)管責任和審圖責任

要依據法律對政府行政監(jiān)管的要求，明確區(qū)分審圖單位審核責任和管理機構監(jiān)管責任，對施工圖設計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的內容，在審圖單位審查的基礎上程序性審核。對行政監(jiān)管職能外的初步設計批復意見落實情況、重大技術方案、施工圖投資檢算等內容，則按照工程技術和投資監(jiān)管職能的要求，組織實質性審核。

4.2 推進審核管理標準化建設

要細化建設、設計、審圖和監(jiān)管單位的職能劃分，在相關合同中明確權利和義務。細化各專業(yè)審核標準和審核流程，強化設計和審圖單位、人員簽章和文件建檔管理，開展對審圖單位的信用評價，完善發(fā)現問題整

改質量確認程序。加快推進審核管理信息化建設，依靠信息化來強化標準化建設的成果。

4.3 提高從業(yè)人員專業(yè)素質

要加強從業(yè)人員繼續(xù)教育培訓，將審核中發(fā)現的各種質量安全隱患梳理匯編，定期組織專業(yè)人員教育培訓，提高從業(yè)人員專業(yè)素質。要建立統(tǒng)一的鐵路建設工程從業(yè)人員質量征信制度，提高質量信用意識。

5 結論

(1)鐵路建設工程施工圖審核制度是我國專業(yè)工程施工圖審查管理制度的重要組成部分，既有建設行業(yè)制度共性，也在監(jiān)督管理機構和職能、工作方式和內容、審圖機構和人員資質方面具有區(qū)別與房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖審查制度的特性。

(2)鐵路建設工程施工圖審核制度既可以上溯于《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國鐵路法》及相關規(guī)章，具有堅實的法律依據，也是適應大規(guī)模高速鐵路建設實際需要，保障工程質量必要的技術要求。

(3)就改進和完善鐵路建設工程施工圖審核制度，提出了依法區(qū)分審核監(jiān)管責任和審圖責任，推進審核管理標準化建設，提高從業(yè)人員專業(yè)素質的建議。

[1] 中華人民共和國國務院.國發(fā)[2004]16號 國務院關于第三批取消和調整行政審批項目的決定[Z].北京：中華人民共和國國務院，2004．

[2] 中華人民共和國國務院.國務院令第279號 建設工程質量管理條例[S].北京：中華人民共和國國務院，2000．

[3] 中華人民共和國國務院.國務院令第293號 建設工程勘察設計管理條例[S].北京：中華人民共和國國務院，2000．

[4] 中華人民共和國建設部.建設[2000]41號文 建筑工程施工圖設計文件審查暫行辦法[S].北京：中華人民共和國建設部，2000．

[5] 中華人民共和國鐵道部. 鐵建設[2004]81號 鐵路建設項目施工圖審核暫行辦法[S].北京：中華人民共和國鐵道部，2004．

[6] 袁憶文.關于鐵路建設項目施工圖審核工作相關問題的探討[J].鐵道勘察,2006(4)：81-83．

[7] 中華人民共和國鐵道部.鐵建設[2010]36號 鐵路建設項目施工圖審核管理辦法[S].北京：中華人民共和國鐵道部，2010．

[8] 中華人民共和國建設部.建設部令第134號 房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法[S].北京：中華人民共和國建設部，2004．

[9] 中華人民共和國建設部.建市[2007]86號 建設部關于印發(fā)《工程設計資質標準》的通知[Z].北京：中華人民共和國建設部，2007．

[10] 中華人民共和國主席令八屆第91號 中華人民共和國建筑法[S].北京:1997．

[11] 中華人民共和國主席令七屆第32號 中華人民共和國鐵路法[S].北京:1990．

[12] 中華人民共和國主席令九屆第31號 中華人民共和國立法法[S].北京:2000.