蘇州市老年人養(yǎng)護體系建設(shè)中的問題與建議

謝劍峰 周壽祺 祝榮華 陳永生

（九三學社蘇州市委員會課題組 蘇州 215006）

根據(jù)蘇州市2010 年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)公報，全市常住人口中，65 歲及以上為890870 人，占總?cè)丝诘?.51%。2011 年末，全市戶籍60 周歲以上老年人口137.31 萬，占總?cè)丝诘?1.38%，并以每年5 萬人左右的速度遞增，預(yù)計2020 年全市老齡化比重將達26.4%，人口老齡化、老年人口高齡化、高齡人口空巢化日趨嚴峻，老年人養(yǎng)護需求將日益增長，加快養(yǎng)護服務(wù)體系建設(shè)勢在必行。

1 老年人養(yǎng)護體系建設(shè)存在的問題

1.1 養(yǎng)護機構(gòu)供需矛盾突出

根據(jù)民政部門統(tǒng)計，全市現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)191 家，養(yǎng)老床位39672張，千名老人擁有床位數(shù)28.87 張，其中民辦養(yǎng)老機構(gòu)59 家，養(yǎng)老床位占總床位數(shù)的28.77%。據(jù)社保部門的測算，60 歲以上戶籍老人中，患有慢性疾病的占61%—80.1%，生活完全不能自理、病情較重需要機構(gòu)照護的約占2.4%（3.16 萬人）；需要且有意愿、有能力進機構(gòu)照護的，約占老年人口的1.72%（2.26萬人）。市本級統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)床位在100張以上規(guī)模的護理院18 家，核定床位2819 張，只能滿足5%的患病老年人需求。

1.2 資金投入不足

養(yǎng)老、照護機構(gòu)的資金主要來源于政府補貼、服務(wù)收費和社會捐助。市里沒有政府投資建設(shè)的公辦示范性照護機構(gòu)，社會捐助少，絕大多數(shù)照護機構(gòu)為私人或合股投資，由政府給予建設(shè)、運營、醫(yī)保等補貼。

目前，蘇州民政對新建的具有介護性質(zhì)的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，每張床位給予1 萬元一次性建設(shè)經(jīng)費補貼；對利用閑置房屋改（擴）建新增介護床位按每張5000 元給予建設(shè)補貼，每張月運行補貼200 元，每月給予護理員100 元特崗補貼，并按工作年限逐年增加，超過10 年達到補貼最高標準800 元。在社保方面，醫(yī)保定點的照護院，采取按項目-服務(wù)單元付費的方式——床日費，按 照83 元/ 床 日、120 元/ 床 日兩種標準補貼。2008-2010 年，醫(yī)保部門共向護理院支付7967 萬元，2008-2009 年醫(yī)保對護理院支付增長速度為52.33%，2009-2010 年為79.19%。

雖然政府支付總額增長速度很快，但是一些養(yǎng)護機構(gòu)的運行卻不盡如人意。有一家規(guī)模較大的護理院，擁有291 名工作人員，開放510張床位，僅僅盈利33.30 萬，人均盈利1144 元。匯總分析市區(qū)16 家民辦護理院2011 年收支情況，總收入為7940.07 萬元，總支出10119萬元。政府補貼和實際支出有很大的差距。

1.3 養(yǎng)護專業(yè)人員缺乏

由于待遇不高，愿意從事養(yǎng)老護理行業(yè)的人很少，養(yǎng)護機構(gòu)多以下崗、失業(yè)和外來務(wù)工人員為主。

統(tǒng)計16 家護理院，核定床位2550 張，醫(yī)生總數(shù)172 人，其中高、中、初級人員分別占16.2%、19.2%、36.6%，無資質(zhì)48 人（占27.9%）；護士總數(shù)508 人，其中高、中、初級人員分別占0.4%、16.2%、71.0%，無資質(zhì)63 人（占12.4%）；護工總數(shù)642 人，有證書的423 人（占65.9%）。根據(jù)《護理院基本標準（2011 版）》（衛(wèi)醫(yī)政發(fā)[2011]21 號）規(guī)定：住院床位總數(shù)50 張以上，全院至少有1 名具有副主任醫(yī)師以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)的醫(yī)師，至少有3 名具有5 年以上工作經(jīng)驗的醫(yī)師。每床至少配備0.8 名護理人員，其中，注冊護士與護理員之比為1:2-2.5。每10 張床或每病區(qū)至少配備1 名具有主管護師以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格的護士。對照衛(wèi)生部的標準還有很大的距離。目前，蘇州各類為老年人服務(wù)人員持證上崗人數(shù)只有1400 人左右，初中畢業(yè)以及以下文化程度占從業(yè)人員比例高達57%。

1.4 扶持政策尚不完善

蘇州市作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，對養(yǎng)老事業(yè)非常重視，制定出臺了一系列文件和政策，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)用地、床位建設(shè)、運營補貼、捐資捐物、醫(yī)保定點、稅收優(yōu)惠和水、電、氣、電話、網(wǎng)絡(luò)的使用等方面給予政策扶持。但由于條文過于籠統(tǒng)，同時缺乏有效的監(jiān)督管理機制和統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門，使得文件往往流于形式，許多扶持的政策沒有落到實處。

在稅收方面，《關(guān)于對老年服務(wù)機構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》（財稅[2000]97 號）中明確指出：對政府部門和企事業(yè)單位、社會團體及個人等社會力量投資興辦的福利性、非營利性老年服務(wù)機構(gòu)，暫免征企業(yè)所得稅。但地稅部門認為護理院內(nèi)部的一些服務(wù)項目如伙食費是營業(yè)外收入，仍要對其征收企業(yè)所得稅。在投資回報上，民辦護理院定位為民辦非企業(yè)（民政部門）和非營利性醫(yī)療機構(gòu)（衛(wèi)生部門），按照相關(guān)規(guī)定其經(jīng)營收入不能分紅，使得私人資本在投資護理院過程中得不到適當?shù)幕貓?，難以吸引民營資本進入。

2 加快養(yǎng)護體系建設(shè)的建議

2.1 盡快建立老年人照護社會保險制度

老年人照護無社會保障的現(xiàn)狀，已成為社會保障體系的一個短板，極不適應(yīng)老齡化、高齡化的社會要求，亟待盡快改變。老年人照護社會保險的資金來源由政府、單位和個人共同繳納，根據(jù)支出情況確定籌資水平，以支定收，貧困老年人的社會照護保險費由財政給予補助。作為一項社會保險制度要強制執(zhí)行，納入政府的社會保障管理與經(jīng)辦服務(wù)體系。

2.2 制定老年照護事業(yè)發(fā)展規(guī)劃

按照城鄉(xiāng)一體、區(qū)域協(xié)調(diào)的原則，將照護機構(gòu)建設(shè)納入?yún)^(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生規(guī)劃。根據(jù)城鄉(xiāng)居民需求、人口數(shù)量和醫(yī)療衛(wèi)生及養(yǎng)老資源的分布狀況，對養(yǎng)老床位、護理床位、日間照料中心床位等進行科學測算、規(guī)劃和布局。

2.3 規(guī)范養(yǎng)護機構(gòu)設(shè)置和功能

結(jié)合老年人養(yǎng)護機構(gòu)服務(wù)對象、功能定位和資源配置，重點發(fā)展居家養(yǎng)老、日間照料中心、老年養(yǎng)護院、護理院、老年醫(yī)院、老年公寓等六種養(yǎng)護方式。其中，日間照料中心為社區(qū)內(nèi)生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人提供膳食供應(yīng)、個人照顧、保健康復(fù)、休閑娛樂等，是一種“白天入托接受照顧和參與活動，晚上回家享受家庭生活”的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)新模式；老年養(yǎng)護院為失能、半失能老人提供穿衣、吃飯、如廁、洗澡、室內(nèi)外活動等日常生活需求，應(yīng)具備為老年人提供突發(fā)性疾病和其他緊急情況的應(yīng)急處置救援服務(wù)能力；護理院是指由醫(yī)護人員組成的，為長期臥床老年患者、殘疾人、臨終患者等提供基礎(chǔ)護理、?？谱o理，根據(jù)醫(yī)囑進行支持治療、姑息治療、安寧護理和其他老年醫(yī)療護理服務(wù)的醫(yī)療機構(gòu)。

2.4 鼓勵民間資本興辦養(yǎng)護機構(gòu)

實行政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的原則，鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與。第一，明確養(yǎng)護機構(gòu)性質(zhì)。民間投資的養(yǎng)護機構(gòu)可自主申辦公益性（非營利性）、準公益性和非公益性（營利性）三類，采取“公益性事業(yè)，市場化運作”、公辦民營、公助民辦等多種方式。第二，完善政府資金補助方式。通過基本建設(shè)優(yōu)惠、事業(yè)發(fā)展補貼、投資者貸款貼息、免稅等政策，對“供方”即不同性質(zhì)的民辦養(yǎng)護機構(gòu)給予相應(yīng)補助。同時，通過發(fā)放“養(yǎng)老護理券”的方式，對“需方”給予專項補助。通過對供需雙方的調(diào)節(jié)，引導(dǎo)養(yǎng)護機構(gòu)之間的良性競爭，讓老年人有更大的選擇余地。第三，讓民營資本在投資中得到適當回報。允許準公益性民營老年養(yǎng)護機構(gòu)有適當分紅回報，促使養(yǎng)老機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展。

2.5 加強養(yǎng)護機構(gòu)規(guī)范化管理

建立跨部門協(xié)作機制，加強部門協(xié)作與聯(lián)動；實施行業(yè)管理，成立行業(yè)協(xié)會；建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)準入制度，滿足不同層次需求；規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部管理，堅持社會效益第一；改革人事制度和分配制度，實行全員培訓(xùn)持證上崗；建立養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)年檢、評估和考核制度，引導(dǎo)養(yǎng)護服務(wù)機構(gòu)走向健康、有序、規(guī)范的發(fā)展道路。同時，強化養(yǎng)護人才培養(yǎng)，實行準入制度，嚴格就業(yè)門檻；加強學校教育，加大培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的力度；組織培訓(xùn)，提高從業(yè)人員素質(zhì)；加大政府投入力度，適當提高從業(yè)人員待遇；發(fā)展社區(qū)志愿者隊伍，加強社區(qū)居民互助。

[1]江蒙喜,李業(yè)平,黃二丹,等.蘇州市解決老年人醫(yī)療護理問題的實踐探索[J].衛(wèi)生經(jīng)濟研究,2012(7):3-6.

[2]蘇州市滄浪區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心.鄰里情居家養(yǎng)老服務(wù)手冊[Z].2007.

[3]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,國家發(fā)展和改革委員會.關(guān)于批準發(fā)布老年養(yǎng)護院建設(shè)標準的通知（建標[2010]194號）[Z].2010.

[4]蘇州市人民政府.關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)蘇州市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知（蘇府[2011]125號）[Z].2011.