海洋強(qiáng)國(guó)呼喚船員立法

本刊記者 楊培舉

“沒(méi)有海員的貢獻(xiàn)，世界上一半的人會(huì)受凍，另一半人會(huì)挨餓?！边@是國(guó)際海事組織（IMO）對(duì)海員的評(píng)價(jià)。隨著《2006年海事勞工公約》的正式實(shí)施，海員的地位以國(guó)際立法的形式提升到了一個(gè)空前的高度，此乃國(guó)際航運(yùn)安全理念由關(guān)注船舶安全到關(guān)注人為因素的巨大轉(zhuǎn)變。作為立志成為海洋強(qiáng)國(guó)的中國(guó)而言，緊跟國(guó)際船員立法趨勢(shì)，加速國(guó)內(nèi)船員立法進(jìn)程已是迫在眉睫。

國(guó)際船員立法新趨勢(shì)

多年來(lái)，與IMO相比，國(guó)際勞工組織（ILO）似乎稍顯沉寂，在海事界的影響力也遜色不少，但自從2001年12月17日至21日，在日內(nèi)瓦召開了海事勞工標(biāo)準(zhǔn)高級(jí)三方工作組第一次會(huì)議以來(lái)，ILO突然一改往日之風(fēng)，高調(diào)亮相國(guó)際海事界。之后，《2006年海事勞工公約》的通過(guò)，將ILO在國(guó)際海事界的影響力推向了一個(gè)新的高峰。

中國(guó)海商法專家、大連海事大學(xué)原校長(zhǎng)司玉琢認(rèn)為，國(guó)際上的船員立法是通過(guò)國(guó)際組織來(lái)制定的，其中主要為國(guó)際勞工組織（ILO）制定并通過(guò)國(guó)際公約和建議書及國(guó)際海事組織制定并通過(guò)的有關(guān)船內(nèi)安全的國(guó)際公約。ILO自1919年成立以來(lái)，就船員的勞動(dòng)關(guān)系方面制定了幾十項(xiàng)公約和建議書、有的已經(jīng)生效，成為各國(guó)制定船員法的法律依據(jù)，而未生效的公約和建議書也成為各國(guó)制定船員法的重要參考文獻(xiàn)。

世界各海運(yùn)發(fā)達(dá)國(guó)家，為了促進(jìn)海運(yùn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無(wú)不通過(guò)立法的方式，制定本國(guó)的船員法調(diào)整海上勞資關(guān)系，保護(hù)船員的權(quán)利。以日本為例，其船員法始于1875年，以當(dāng)時(shí)的海運(yùn)近代化為背景，頒布了《西洋型商船船長(zhǎng)、駕駛員、輪機(jī)員考試發(fā)證規(guī)則》，確立了船員的考試、發(fā)證制度，之后又頒布年商法和船員法，并不斷加以修訂，從就業(yè)保障到勞動(dòng)保護(hù)，最終形成以《船員法》為核心的海上勞動(dòng)法體系，有利地促進(jìn)了日本海運(yùn)業(yè)的發(fā)展。

目前從國(guó)際船員立法及各國(guó)船員立法沿革及現(xiàn)狀來(lái)看，船員立法呈現(xiàn)兩個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，一個(gè)是國(guó)際統(tǒng)一性。由于船舶交通的國(guó)際性，使得船員立法具有一種固有的國(guó)際統(tǒng)一性。其二，船員法中勞動(dòng)保護(hù)法內(nèi)容增加，這一方面已經(jīng)成為立法的傾向，并呈現(xiàn)出進(jìn)步的趨勢(shì)。但由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，以及經(jīng)濟(jì)政策的差異性，所以各國(guó)的船員法還是存在著差異。

對(duì)于今年8月開始實(shí)施的《2006年海事勞工公約》，大連海事大學(xué)法學(xué)院教授王秀芬指出，國(guó)際勞工組織在編纂法典過(guò)程中，引入了國(guó)際海事組織的履約機(jī)制，即不給非締約國(guó)船舶以更優(yōu)惠待遇制度，以此來(lái)保證各成員國(guó)積極批準(zhǔn)并切實(shí)履行公約。可以說(shuō)，該公約堪稱一部真正的“國(guó)際船員法典”，它是繼IMO《1974年國(guó)際海上人命安全公約》（SOLAS）、《1978/1983年防污染公約》（MARPOL）和《1978年國(guó)際船員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)公約》（STCW）之后的國(guó)際航運(yùn)法律法規(guī)的“第四大支柱”。

中國(guó)船級(jí)社總裁孫立成在日前舉行的“中國(guó)油運(yùn)安全論壇（2013）”上強(qiáng)調(diào)，航運(yùn)安全和海洋環(huán)境保護(hù)立法目前出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。在管理的理念上，從船舶安全管理、保安管理，逐漸向以人為因素管理、監(jiān)控為重點(diǎn)的全方位風(fēng)險(xiǎn)管理擴(kuò)展。日前，國(guó)際海事組織召開的“未來(lái)船舶安全討論會(huì)”認(rèn)為，未來(lái)以船舶事故數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計(jì)分析為基礎(chǔ)的“大數(shù)據(jù)”風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，將推動(dòng)安全立法從經(jīng)驗(yàn)型向科學(xué)型轉(zhuǎn)變，人為因素對(duì)航運(yùn)安全的影響將受到前所未有的重視。

顯而易見，《2006年海事勞工公約》的出臺(tái)正是國(guó)際航運(yùn)安全理念的一種新的轉(zhuǎn)變，它的實(shí)施將會(huì)對(duì)我國(guó)船務(wù)公司的船員管理運(yùn)作、船員的福利待遇、船員職業(yè)安全與健康、船員招幕與安置、船舶設(shè)計(jì)與建造等諸方面帶來(lái)一系列較大影響。

國(guó)內(nèi)船員立法迫在眉睫

針對(duì)此部影響深遠(yuǎn)的《2006年海事勞工公約》，國(guó)內(nèi)一些業(yè)界專家在幾年前就呼吁中國(guó)應(yīng)盡早批準(zhǔn)該公約，并且盡快出臺(tái)獨(dú)立的《船員法》。

對(duì)此，王秀芬教授認(rèn)為，無(wú)論是從公約所確立的制度方面分析，還是從中國(guó)在批準(zhǔn)公約方面所面臨的國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)及所具有的主觀和客觀條件方面分析，中國(guó)都必須盡快批準(zhǔn)公約，且中國(guó)在批準(zhǔn)公約后有能力全面履行公約所確立的各項(xiàng)原則、規(guī)則和制度。但是中國(guó)在船員立法、執(zhí)法與管理實(shí)踐方面還存在一定的問(wèn)題，在批準(zhǔn)公約以前及以后的一段時(shí)間內(nèi)要有針對(duì)性地采取相應(yīng)的對(duì)策措施解決這些問(wèn)題，以便通過(guò)全面實(shí)施公約，來(lái)促進(jìn)我國(guó)航運(yùn)業(yè)的發(fā)展，并促進(jìn)全球范圍內(nèi)海運(yùn)業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

至于中國(guó)目前在批準(zhǔn)公約方面尚存在的問(wèn)題，王秀芬認(rèn)為，首先是中國(guó)在批準(zhǔn)國(guó)際勞工公約方面還存在不足，已批準(zhǔn)的國(guó)際勞工組織的勞工公約數(shù)量較少，只批準(zhǔn)了8個(gè)核心公約中的4個(gè)，已批準(zhǔn)的海員勞工公約數(shù)量也不多，國(guó)際勞工組織在《2006年海事勞工公約》之前通過(guò)的40個(gè)海員勞工公約中，中國(guó)只批準(zhǔn)了4個(gè)，較有意義的只有《1926年海員協(xié)議條款公約》、《1926年海員遣返公約》。

其次，中國(guó)在船員立法方面還存在問(wèn)題，而其中有兩方面表現(xiàn)得較為突出：在船員立法形式方面，船員立法形式分散，不統(tǒng)一，效力等級(jí)較低，缺乏統(tǒng)一的、效力等級(jí)較高的權(quán)威性立法——《船員法》。中國(guó)調(diào)整船員勞動(dòng)關(guān)系的法律規(guī)范多數(shù)散見于一般勞動(dòng)法律文件中，如《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《工傷保險(xiǎn)條例》、《就業(yè)促進(jìn)法》。也有部分條文散見于海事方面的立法，如《海商法》、《船員條例》、《船員服務(wù)管理規(guī)定》。立法形式的不統(tǒng)一，也會(huì)影響到內(nèi)容的系統(tǒng)性和全面性，同時(shí)給船員法律適用帶來(lái)不便，不利于船員勞動(dòng)的保護(hù)；在船員立法內(nèi)容方面，船員管理的法律比較健全，勞動(dòng)方面的立法內(nèi)容較少，不夠具體，多數(shù)規(guī)范存在于一般的勞動(dòng)法中，缺乏全面調(diào)整船員勞動(dòng)關(guān)系的專門法典——《船員法》。這種狀態(tài)脫離國(guó)際船員立法發(fā)展趨勢(shì)。目前國(guó)際上的船員立法呈現(xiàn)出統(tǒng)一性和進(jìn)步的發(fā)展趨勢(shì)：統(tǒng)一性是指各國(guó)的船員法都集中體現(xiàn)了國(guó)際勞工組織所制定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)步性是指海上勞動(dòng)法的內(nèi)容已由管理型向保護(hù)型發(fā)展，即高度關(guān)注保護(hù)船員的社會(huì)權(quán)益和福利，向?qū)崿F(xiàn)“以人為本”的船員體面勞動(dòng)的方向發(fā)展。而海上勞動(dòng)的特殊性，如勞動(dòng)時(shí)間的非固定性，勞動(dòng)手段、勞動(dòng)對(duì)象的復(fù)雜性，勞動(dòng)環(huán)境的危險(xiǎn)性都要求針對(duì)船員勞動(dòng)關(guān)系制定勞動(dòng)法的特別法——《船員法》。這不僅是勞工組織的做法，也是世界各主要航運(yùn)國(guó)家的共同做法，中國(guó)目前在船員立法內(nèi)容方面與公約還存在著一定的差距，與世界船員立法發(fā)展趨勢(shì)也有一定的距離。

在船員勞動(dòng)監(jiān)察方面，法律制定的目的是為了實(shí)施，而實(shí)施法律是離不開國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法活動(dòng)的。而我國(guó)法律對(duì)船員勞動(dòng)監(jiān)督主體的授權(quán)不夠明確、集中，存在多頭管理的現(xiàn)象，這樣不利于公約實(shí)施。

另外，在船員勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)方面，以及船員法理論研究方面也同樣不同程度地存在一些問(wèn)題，需要有針對(duì)性地解決。這一系列的問(wèn)題，都給中國(guó)批準(zhǔn)該公約帶來(lái)了難度。

記者在采訪調(diào)查中得出這樣一個(gè)結(jié)論，即，雖然中國(guó)應(yīng)盡快批準(zhǔn)《2006年海事勞工公約》非常重要，但盡早出臺(tái)《船員法》才是夯實(shí)根基之舉。

對(duì)此，司玉琢呼吁，我國(guó)船員立法與社會(huì)發(fā)展的巨大差距要求我們盡快起草《船員法》，而國(guó)際、國(guó)內(nèi)立法現(xiàn)狀及我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，已為我國(guó)《船員法》的制定提供了可能性。

國(guó)內(nèi)船員立法路線圖

《2006年海事勞工公約》的無(wú)差別概念，決定了無(wú)論是批準(zhǔn)國(guó)還是非批準(zhǔn)國(guó)，都將受到該公約的約束，中國(guó)若想加快履行國(guó)際公約的步伐，保障我國(guó)船員的合法權(quán)益，助推航運(yùn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，必須通過(guò)國(guó)內(nèi)相關(guān)立法才能與公約實(shí)現(xiàn)有效銜接。

那么，《船員法》應(yīng)按照一個(gè)什么樣的路線圖來(lái)制定呢？司玉琢認(rèn)為，一部科學(xué)的法律產(chǎn)生之前，首先要澄清相關(guān)的理論問(wèn)題。作為船員法的理論問(wèn)題主要應(yīng)包括：船員法的含義和基本原則；船員法的部門屬性；雇傭合同的特點(diǎn)等。

關(guān)于《船員法》的基本原則，可根據(jù)勞動(dòng)法并借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，但應(yīng)不外乎堅(jiān)持提高勞動(dòng)條件原則、平等遵守勞動(dòng)條件原則、排除中間剝削原則。關(guān)于《船員法》的部門屬性問(wèn)題，在國(guó)外有兩種觀點(diǎn)，一種認(rèn)為《船員法》是海上治安法，理由就是因?yàn)椤洞瑔T法》中包含著關(guān)于船長(zhǎng)的職務(wù)及權(quán)限和船員的船內(nèi)紀(jì)律等規(guī)定，目的是為了維護(hù)船內(nèi)秩序。從這一目的上可以斷定《船員法》為治安或保安法，即《船員法》部門屬性為行政法。有的學(xué)者認(rèn)為，《船員法》是勞動(dòng)法，實(shí)際上這兩種內(nèi)容都是《船員法》所不可或缺的，因此《船員法》應(yīng)為綜合兩種內(nèi)容的混合法?！洞瑔T法》應(yīng)具備的主要內(nèi)容，應(yīng)包括船長(zhǎng)的職務(wù)、權(quán)限及船員的船內(nèi)紀(jì)律；船員的勞動(dòng)合同；勞動(dòng)條件；勞動(dòng)災(zāi)害賠償；法律責(zé)任；監(jiān)督機(jī)關(guān)；船員勞動(dòng)爭(zhēng)議的處理。

司玉琢對(duì)于《船員法》模式也進(jìn)行了構(gòu)想，從世界各國(guó)的立法模式來(lái)看，主要有兩種：一是制定獨(dú)立的統(tǒng)一的船員法，二是不制定獨(dú)立的船員法，而是作為其他法律的一部分而予以規(guī)定。他認(rèn)為從目前我國(guó)制定的《船員法》的相關(guān)法來(lái)看，只能傾向于制定獨(dú)立的《船員法》的模式。

目前，從各國(guó)在為實(shí)施《2006年海事勞工公約》的國(guó)內(nèi)法準(zhǔn)備情況來(lái)看，在批準(zhǔn)公約前，很多國(guó)家國(guó)內(nèi)立法都先行一步，針對(duì)公約確立的制度制定或修改本國(guó)的法律，在批準(zhǔn)公約前做好國(guó)內(nèi)立法及管理制度方面的準(zhǔn)備工作。

對(duì)此，王秀芬認(rèn)為，從目前我國(guó)的船員立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題來(lái)看，中國(guó)在批準(zhǔn)公約后，在立法方面可通過(guò)兩種方式履行公約：一種是把船員的注冊(cè)、紀(jì)律和勞動(dòng)權(quán)利三方面的內(nèi)容都規(guī)定在一部法典中，這樣做的優(yōu)點(diǎn)是形式統(tǒng)一，便于法律的適用，但這樣做的結(jié)果必然要廢除《船員條例》，可能在立法的規(guī)劃方面有一定的難度；另一種方法就是在原《海商法》第三章（船長(zhǎng)的職責(zé)和權(quán)限）、《船員條例》的基礎(chǔ)上，制定專門調(diào)整船員勞動(dòng)關(guān)系的船員法典，因?yàn)椤洞瑔T條例》對(duì)船員的注冊(cè)等資格管理和勞動(dòng)紀(jì)律內(nèi)容規(guī)定的比較全面，但對(duì)于影響船員法部門屬性的調(diào)整船員和船舶所有人之間勞動(dòng)關(guān)系的內(nèi)容卻不夠全面，制度設(shè)計(jì)過(guò)于簡(jiǎn)單，不適應(yīng)船員勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整的需要，為了保護(hù)船員的合法權(quán)益，發(fā)展我國(guó)的航運(yùn)經(jīng)濟(jì)，可在條例的基礎(chǔ)上制定內(nèi)容詳細(xì)的船員勞動(dòng)法典，這樣做既節(jié)約立法資源，又能夠適應(yīng)調(diào)整船員勞動(dòng)關(guān)系的需要，船員法典中，應(yīng)以船員勞動(dòng)權(quán)利的保護(hù)為核心內(nèi)容和基本精神。

在中國(guó)海洋意識(shí)不強(qiáng)、立法者“重陸輕?！钡谋尘跋?，短時(shí)間內(nèi)很難再啟動(dòng)船員法典的立法計(jì)劃，面對(duì)《2006年海事勞工公約》于8月正式生效，我國(guó)只能采取過(guò)渡性措施，就是通過(guò)適用于全行業(yè)的《船員集體合同》來(lái)實(shí)施公約，對(duì)船員勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行全面的調(diào)整，這樣就需要我國(guó)在三方協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂一部高質(zhì)量的《船員集體合同》。

但這終歸是權(quán)宜之計(jì)，而對(duì)于立志成為海洋強(qiáng)國(guó)的中國(guó)而言，盡快出臺(tái)《船員法》才是正道，它與《航運(yùn)法》、《航道法》、《船舶法》等一樣，是助推行業(yè)發(fā)展的基本法。海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)，當(dāng)須立法先行！