貴州省小城鎮(zhèn)發(fā)展的問(wèn)題及對(duì)策研究

劉昆

摘要：本文對(duì)貴州小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并找出來(lái)具體原因，最終提出了具體的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：貴州；小城鎮(zhèn)；問(wèn)題；對(duì)策

一、問(wèn)題的提出

伴隨著文明的腳步和現(xiàn)代化的演進(jìn)，城鎮(zhèn)在國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的角色，發(fā)揮出無(wú)以倫比的效力。從當(dāng)前城市發(fā)展暴露出的問(wèn)題來(lái)看，貴州省“城市病”不斷顯現(xiàn)，大規(guī)模城市化對(duì)貴州來(lái)說(shuō)并不現(xiàn)實(shí)。但是，推進(jìn)城鎮(zhèn)化又是我們縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、加速人口流動(dòng)的必然選擇。鑒于此，作為連接城市和鄉(xiāng)村、承載居民和農(nóng)民，接續(xù)城市發(fā)展、承接城市產(chǎn)業(yè)的小城鎮(zhèn)，無(wú)疑是貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要依托和平臺(tái)。

二、貴州省小城鎮(zhèn)發(fā)展概況

貴州省是我國(guó)貧困問(wèn)題最突出的欠發(fā)達(dá)省份。目前，中西部省份城鎮(zhèn)化率普遍較低，貴州的城鎮(zhèn)化率不到40%，仍處于鄉(xiāng)村型社會(huì)。到2011年末，中國(guó)設(shè)市城市共有657個(gè)，建制鎮(zhèn)增加至19683個(gè)。貴州城鎮(zhèn)化率從2000的23.9%提高到2011年的35%，約提高了11個(gè)百分點(diǎn)。2011年貴州城鎮(zhèn)化率低于全國(guó)15個(gè)百分點(diǎn)，全國(guó)排名倒數(shù)第二，仍然還是“鄉(xiāng)村貴州”。要提高貴州省的城鎮(zhèn)化率，務(wù)必要加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)。與周邊省份相比，貴州省在城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)人口數(shù)以及城鎮(zhèn)和農(nóng)村從業(yè)人口數(shù)方面都有差別。

目前，全省共有4個(gè)地級(jí)市，9個(gè)縣級(jí)市，690個(gè)建制鎮(zhèn)。貴州省各地區(qū)之間的發(fā)展情況是存在差異的，比如年生產(chǎn)總值（如表1所示），財(cái)政的預(yù)算支出等等，這些因素也在一定程度上導(dǎo)致了其小城鎮(zhèn)發(fā)展上的差別。每個(gè)地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)所貢獻(xiàn)的生產(chǎn)總值也有所不同，可以說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

三、貴州省小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問(wèn)題及原因分析

（一）貴州省小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問(wèn)題

1.城鎮(zhèn)化水平

貴州省大部分小城鎮(zhèn)缺乏特色產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面存在缺陷，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)效益普遍較低。在貴陽(yáng)、遵義等鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)，因其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，當(dāng)?shù)馗鞣矫娴陌l(fā)展有了產(chǎn)業(yè)的支撐，地方財(cái)政也比較有實(shí)力，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也就有了較大的動(dòng)力。貴州省城鎮(zhèn)化率與全國(guó)城鎮(zhèn)化率的比較變化趨勢(shì)如圖1及圖2所示，盡管近幾年來(lái)全省的城鎮(zhèn)化率不斷提高，但提高的幅度并不大，城鎮(zhèn)化水平的滯后嚴(yán)重制約了全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.人口方面

貴州省農(nóng)村人口基數(shù)比較大，存在大量的剩余勞動(dòng)力，且一些小城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力相對(duì)飽和，加之農(nóng)村居民大多缺乏從業(yè)的相關(guān)技能和戶籍制度的約束，導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移難度較大。貴州省很多小城鎮(zhèn)還處于發(fā)展初期，規(guī)模較小，集聚效益不明顯。如圖3所示，雖然近來(lái)年，貴州省鄉(xiāng)村人口數(shù)有所下降，但是下降幅度很小。

3.土地方面

在城鎮(zhèn)布局方面，首先是貴州省各地區(qū)小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍較小，集聚效益弱，使得各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的提供無(wú)法達(dá)到規(guī)模效應(yīng)，往往造成土地和資金的浪費(fèi)。其次，一些小城鎮(zhèn)沒(méi)有科學(xué)地制定規(guī)劃，或制定出的規(guī)劃不具有可操作性，難以發(fā)揮小城鎮(zhèn)應(yīng)有的作用。城市的發(fā)展使得地理位置特殊的小城鎮(zhèn)的土地價(jià)值連城，成為多方利益主體爭(zhēng)奪的寶貴資源，各相關(guān)利益主體會(huì)最大限度地開(kāi)發(fā)利用自己合法無(wú)償占用和支配的那一份土地資源經(jīng)營(yíng)獲利。

4.財(cái)政方面

目前貴州省小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的最重要的投資者仍然是政府。小城鎮(zhèn)發(fā)展主要依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金，因此也就各得社會(huì)各種閑散資金沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮。因此在建設(shè)和發(fā)展的過(guò)程中，很多小城鎮(zhèn)面臨著資金短缺，財(cái)政狀況緊張的現(xiàn)象，無(wú)法滿足小城鎮(zhèn)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)資金的需求。

5.基礎(chǔ)設(shè)施方面

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差別的形成。貴州省小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平普遍較低，明顯滯后于全國(guó)平均水平。與城市市區(qū)相比，小城鎮(zhèn)在飲水、衛(wèi)生條件、道路設(shè)施等方面仍存在較大差距。由于大多數(shù)的小城鎮(zhèn)原來(lái)是屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制下的村落或者是靠近村落的區(qū)域，公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較低，其承載能力現(xiàn)已無(wú)法滿足包括流動(dòng)人口在內(nèi)的現(xiàn)有居民的需求。

（二）貴州省小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在問(wèn)題的原因分析

1.經(jīng)濟(jì)方面的原因

由于貴州省工業(yè)化程度不高，經(jīng)濟(jì)水平較低，2010年的人均生產(chǎn)總值為16413元，與全國(guó)人均GDP相比懸輸，各級(jí)政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展上的投入上重視不夠，使得小城鎮(zhèn)的發(fā)展始終面臨資金困境這一短板。貴州省第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展明顯比東部沿海省份落后，其從業(yè)人員的結(jié)構(gòu)比重也明顯低于全國(guó)平均水平。

2.社會(huì)方面的原因

一方面，農(nóng)村社區(qū)受傳統(tǒng)觀念的影響較大，其活動(dòng)的開(kāi)展經(jīng)常性地是以血緣或地緣為中心，缺乏一定開(kāi)放性和流動(dòng)性。另一方面，大部分農(nóng)村居民只掌握從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的技能，知識(shí)水平和整體素質(zhì)偏低，離開(kāi)其賴以生存的土地再就業(yè)變得非常困難。

3.體制方面的原因

20世紀(jì)50年代末以來(lái)，我國(guó)無(wú)論是在戶籍還是在社會(huì)保障方面都對(duì)城市和農(nóng)村實(shí)行了兩種不同的制度安排。這樣的體制對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)而言，形成了農(nóng)村人口和生產(chǎn)要素向小城鎮(zhèn)聚集的阻礙，也制約了對(duì)小城鎮(zhèn)的科學(xué)規(guī)劃和合理布局，以及對(duì)資源優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。

4.政府行為方面的原因

基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)賴以生存的物質(zhì)條件，一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施是否完善是其經(jīng)濟(jì)能否健康不序發(fā)展的基礎(chǔ)條件。然而，在一些地方，政府為了快速彰顯其政績(jī)，往往投入大量資金到不太必要的基礎(chǔ)設(shè)施上，這些基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)居民的影響和價(jià)值并不大，沒(méi)有實(shí)用性。

由于公共服務(wù)的投資周期比較長(zhǎng)，為了彰顯政績(jī)，一些政府將大量資金投入到不必要的基礎(chǔ)設(shè)施上。因此，在很多的小城鎮(zhèn)，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平滯后于基礎(chǔ)設(shè)施的水平。對(duì)于貴州省各地區(qū)鄉(xiāng)村人口而言，其就業(yè)大多是依賴于農(nóng)業(yè)，而第三產(chǎn)業(yè)能夠吸納的人口數(shù)較少。

5.制度方面的原因

由于戶籍制度的制約，在貴州省城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，人口城鎮(zhèn)化速度比空間城鎮(zhèn)化速度要慢得多。包括部分失地農(nóng)民在內(nèi)的大批進(jìn)城務(wù)工人員，雖然工作、生活在城鎮(zhèn)，但因?yàn)楝F(xiàn)行生活和工作地同戶籍登記地之間分割的身份制度的限制，使他們無(wú)法公平地享有與戶籍制度相聯(lián)系的住房、醫(yī)療、社保、子女入學(xué)等公共福利?，F(xiàn)行制度安排給予失地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用明顯低于嚴(yán)格意義上的供求所決定的土地市場(chǎng)價(jià)格。

四、推進(jìn)貴州小城鎮(zhèn)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）推進(jìn)戶籍制度改革

要打破城鄉(xiāng)二元的壁壘，推進(jìn)戶籍制度的改革。首先，是要放寬甚至是取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力和外來(lái)勞動(dòng)人口進(jìn)入小城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，提高其相關(guān)的福利待遇。其次，可采取租用、自建等多種方式為農(nóng)民提供集中的固定住所，以解決農(nóng)民的住房問(wèn)題。再者，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)有穩(wěn)定住房及工作等符合條件的人員，允許其遷入。對(duì)農(nóng)民的合法地予以肯定。最后，要在醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等方面與戶籍制度進(jìn)行同步改革，使農(nóng)民享受到同等的國(guó)民待遇。

（二）完善土地使用機(jī)制

在土地產(chǎn)權(quán)方面，要明確界定產(chǎn)權(quán)，消除土地主體的模糊性，以避免在政府擁有大量自由裁量權(quán)的情境下?lián)p害農(nóng)民的利益。首先將集體所有土地按土地的功能進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，分為農(nóng)田用地、住宅用地、工業(yè)用地以及荒地等；其次是將集體所有財(cái)產(chǎn)、土地按當(dāng)時(shí)市場(chǎng)實(shí)際價(jià)值統(tǒng)一貨幣化，劃分為均等份額的股份；再者，具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，按自愿原則入股，同時(shí)所有合法的集體成員都可購(gòu)買一定的股份，最后，成立公司，召開(kāi)股東大會(huì)，選舉董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，制定公司章程，明確產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)、權(quán)、利，一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)按章程辦理，集體收益按股分紅。

在土地征用上，應(yīng)集中利用土地，通過(guò)優(yōu)惠的政策以及適當(dāng)?shù)睦鎭?lái)調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中發(fā)展的積極性，鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)建設(shè)充分利用非耕地，避免土地資源的浪費(fèi)。另外，還要完善土地征用的監(jiān)督體系，規(guī)范土地補(bǔ)償安置費(fèi)的分配、使用，通過(guò)帳目分開(kāi)、設(shè)立財(cái)務(wù)專戶等方式保證資金的透明。

（三）健全社會(huì)保障體系

逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系成為貴州省小城鎮(zhèn)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。政府應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋范圍，建立多層次的農(nóng)村保障體系。對(duì)于包括小城鎮(zhèn)下崗職工和進(jìn)城農(nóng)民在內(nèi)的就業(yè)困難群體，政府可以要向其提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，通過(guò)舉辦公共工程等方式安置就業(yè)困難人員。政府也可對(duì)就業(yè)困難人員提供技術(shù)和技能的培訓(xùn)，并對(duì)雇傭就業(yè)困難人員的企業(yè)在稅收等方面給予一定的優(yōu)惠。

（四）完善財(cái)政制度

為了進(jìn)一步激活小城鎮(zhèn)發(fā)展的活力，有必要對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行改革，理順財(cái)政的分配關(guān)系。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的一些小城鎮(zhèn)，可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況設(shè)立獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也能擁有自己獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)，從而可以根據(jù)當(dāng)?shù)匦〕擎?zhèn)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行科學(xué)預(yù)算和合理地規(guī)劃收支?；蚴墙Y(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革，簡(jiǎn)化相關(guān)的稅目或是合并費(fèi)稅，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)管收支。

（五）加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一方面，政府要加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入，在一定程度上向小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜。另一方面，要鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)和個(gè)人等民間資本的投入，推動(dòng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化發(fā)展，以及通過(guò)BOT、TOT等融資模式，推動(dòng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。各方主體都要重視基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)的重要性，避免資源的浪費(fèi)，降低資本的損耗率。要合理分配資金比例，還要加大監(jiān)督力度。

（六）合理確定小城鎮(zhèn)發(fā)展模式

小城鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)建立小城鎮(zhèn)發(fā)展的以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展模式。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)必須以市場(chǎng)為導(dǎo)向，只有順應(yīng)市場(chǎng)需求，把小城鎮(zhèn)的區(qū)位特色轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，特色經(jīng)濟(jì)才會(huì)可持續(xù)發(fā)展。貴州自然資源豐富、生態(tài)環(huán)境良好、勞動(dòng)力充足、地理?xiàng)l件優(yōu)越，而且，經(jīng)過(guò)西部大開(kāi)發(fā)十年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)積累，貴州既有發(fā)展的潛力，又有發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有巨大的潛在優(yōu)勢(shì)。因此，在貴州省各地的小城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)努力挖掘本地的區(qū)位特色，選擇最適合的發(fā)展模式。

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