關(guān)于失地農(nóng)民問題的研究

史瓊

摘要：在城市化進程中，因為大量工業(yè)用地的需要，不可避免造成了失地農(nóng)民群體的產(chǎn)生。他們是農(nóng)村戶口卻失去了農(nóng)田，處于一種邊緣化的境地，因而造成生活工作出現(xiàn)了困難。本文概括地分析了造成失地農(nóng)民問題的原因，并且給出了幾點建議。希望失地農(nóng)民在引起社會關(guān)注的同時，能采取有效的措施避免失地農(nóng)民生活貧困的問題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；貧困；原因；措施

在工業(yè)化過程中，尤其是在快速工業(yè)化、城市化過程中，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地是不可避免的，任何一個國家都要經(jīng)歷這樣的過程。農(nóng)民失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，因此我們給其一個特殊稱謂——失地農(nóng)民。

失地農(nóng)民是指農(nóng)民的土地被依法征收后，農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的統(tǒng)稱為失地農(nóng)民。

一、失地原因

1、自然因素

有一部分農(nóng)民失去土地是因為一些自然因素的影響，并且因此失去的土地難以復(fù)原，農(nóng)民以前耕種的土地已經(jīng)不能在作為農(nóng)業(yè)用地來使用。一般情況下，都是由于環(huán)境惡化導致農(nóng)民失去土地，比如沙漠化、鹽堿化造成的失地就很難靠農(nóng)民自身的力量恢復(fù)。其中我國荒漠化土地面積為262.2萬平方公里，占國土面積的27.4%，近4億人口受到荒漠化的影響。

2、社會經(jīng)濟因素

我國現(xiàn)在處于快速發(fā)展階段，工業(yè)化、城市化的速度都非常快，在這個過程中，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地是不可避免的。一般情況下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)建設(shè)、公共水利設(shè)施是造成農(nóng)民失地的主要原因，按照《全國土地利用總體規(guī)劃提要》中提到的發(fā)展要求來看，2000年到2030年的30年間，我國占用的耕地將超過5450萬畝，失地的農(nóng)民將超過7800萬。[7]本篇文章中討論的失地農(nóng)民主要是指因為社會經(jīng)濟因素而失去土地造成貧困的。

二、失地農(nóng)民問題的原因

1、權(quán)利貧困

在征地的過程中，由于土地功能的改變一般來說都會使土地價值提升，征地方都應(yīng)該給予失地農(nóng)民可觀的收益，畢竟土地對于農(nóng)民來說是非常重要的，土地就是農(nóng)民的就業(yè)崗位、經(jīng)濟基礎(chǔ)和生活保障，是農(nóng)民賴以生存的根基。[8]但是農(nóng)民在失去其賴以生存的根本的時候并沒有得到相應(yīng)補償，并不是征地方?jīng)]有能力支付給農(nóng)民，而是資源在分配時出現(xiàn)了問題。之所以會出現(xiàn)資源分配不均的問題，是因為農(nóng)民權(quán)利的缺失。征地農(nóng)民貧困的根本原因是權(quán)利貧困。

雖然中國農(nóng)村人口占了大多數(shù)，但是農(nóng)民還是弱勢群體。因為農(nóng)民的平均知識水平文化程度偏低，有規(guī)模的農(nóng)民組織稀缺導致農(nóng)民在維護自身權(quán)益時力不從心。在征地過程中，失地農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)、就業(yè)權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、政治權(quán)都不同程度的受到了影響，權(quán)利得不到很好的保障甚至于不能行使，這就嚴重的損害了失地農(nóng)民的利益。

在征地過程中，失地農(nóng)民權(quán)利的貧困主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

（1）農(nóng)民政治權(quán)利的貧困

政治權(quán)利是公民權(quán)利的重要組成部分。在歷屆全國人民代表大會上，農(nóng)民代表的人數(shù)與其人口總數(shù)不成正比，農(nóng)民人口在全國人口的80%左右，而人民代表大會中的農(nóng)民代表卻非常少，農(nóng)民不能更好地行使自己的權(quán)利，不能有效表達自己的意愿。

失地農(nóng)民在參與征地過程中政治權(quán)利得到發(fā)揮得非常有限。在征地過程中，失地農(nóng)民很難參與到整個征地的決策過程，尤其是征地費用的補償問題更是難以有自己的表決權(quán)。多數(shù)情況下，農(nóng)民都是在領(lǐng)導作出決策后被告知。農(nóng)民是與被征用的土地關(guān)系最緊密的群體，卻沒有權(quán)利表達自己的意愿，缺乏參與權(quán)，滋生了官員與征地方通過損害農(nóng)民的利益來滿足私欲。

（2）農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的貧困

我國土地所有權(quán)是歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)村集體應(yīng)該具有使用、占有、處理和收益等權(quán)利。但在征地過程中，土地的決策權(quán)都是當?shù)卣鲋鲗Вr(nóng)民集體所有權(quán)形同虛設(shè)，農(nóng)村集體不能有效保護農(nóng)民的土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)。同時，農(nóng)民個體是農(nóng)村集體的組成部分，該享有集體的權(quán)利，并且農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，農(nóng)民個體對于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓具有決策權(quán)，可是在實際征地過程中，往往不是這樣的，失地農(nóng)民的決策權(quán)收到損害的同時經(jīng)濟補償標準也非常低。

總體說來，土地的所有權(quán)不明晰，農(nóng)民個人既是集體財產(chǎn)的所有者，又不是集體財產(chǎn)的所有者，導致農(nóng)民維權(quán)的困難，使失地農(nóng)民在維護土地財產(chǎn)權(quán)利時難以有法可依。

2、征地補償標準不合理

失地農(nóng)民在被征地以后，會得到一定的貨幣補償。但是由于相關(guān)法律的不完善，導致征地過程難以規(guī)范，農(nóng)民很難用法律武器來維護自己的利益。我國沒有一部專門的法律來規(guī)范土地征收的全部過程，而土地征收補償可以說是在農(nóng)民失去土地后最重要的生活收入來源，對土地征收補償標準的規(guī)范就顯得尤為重要。征地補償標準不合理是農(nóng)民貧困的重要原因。

我國現(xiàn)行土地征用補償標準是依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》四十七條規(guī)定，“土地補償費和安置補助費均按照土地被征收前三年平均年產(chǎn)值補償，且二者之和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！蔽覈耐恋匮a償僅僅是以耕地的原有用途所創(chuàng)造的價值作為補償?shù)臉藴?，即使補償給農(nóng)民的金額是平均產(chǎn)值的30倍，仍不足以使失地農(nóng)民保持原有的生活水平，而許多地方在計算補償費用時普遍取法定補償標準的最低限，有的甚至低于法定標準，這樣嚴重影響失地農(nóng)民的正常生活，導致一部分失地農(nóng)民貧困化。[5]我國的土地補償辦法還忽略了土地自身的價值以及土地被征用后的增值部分，這些問題都導致農(nóng)民在失去賴以生存的土地以后并沒有得到合理的補償，加上法律監(jiān)督機制的不健全，缺乏責任的規(guī)范和制裁辦法，這一系列制度的不完善就會使地方政府和征地方以不正當手段從中獲取利益。

3、補償方式單一

雖然在政策上規(guī)定了多種的安置方式，但是近年來90%以上的建設(shè)項目用地補償方式都采用的是貨幣補償。根據(jù)上文，貨幣補償措施本身存在一定的不完善，方式的單一使很多失地農(nóng)民成為無地、無崗、無低保的“三無”農(nóng)民。[9]

在實際的征地補償中也有招工安置的方式，但是由于安置的崗位與農(nóng)民實際能力脫節(jié)，滿足安置崗位要求的失地農(nóng)民非常少。而在就業(yè)市場中的崗位要求更高，失地農(nóng)民本來擅長的農(nóng)活技術(shù)在很多單位沒有用武之地。失地農(nóng)民平均學歷較低，掌握的技術(shù)也比較單一，加上對就業(yè)市場信息的不了解，在就業(yè)過程中備受冷落。失地農(nóng)民再就業(yè)的問題非常嚴峻，沒有新的職業(yè)只有一次性的補償金，失地農(nóng)民就難以保障能解決溫飽的生活水平，很容易出現(xiàn)返貧。

三、改善失地農(nóng)民現(xiàn)狀的措施

1、完善相關(guān)法律，從根本上保障農(nóng)民權(quán)益

實現(xiàn)征地過程的規(guī)范化，首先就需要制定完善的法律法規(guī)。通過法律法規(guī)來規(guī)范征地的整個過程，包括規(guī)范可以進行征地的項目范圍、征地合同訂立的內(nèi)容、征地補償?shù)臉藴室约罢鞯亟Y(jié)束后對失地農(nóng)民的社會保障制度。盡可能的使法律完善能夠減少征地糾紛，保護農(nóng)民和征地方雙方利益，尤其是失地農(nóng)民作為弱勢群體在權(quán)益受到侵害的時候，能夠有法可依。因為失地農(nóng)民的特殊性，有必要設(shè)立一些公共機構(gòu)為失地農(nóng)民提供相關(guān)的法律援助，幫助失地農(nóng)民運用法律武器維護自身權(quán)益。

同時，國家有關(guān)部門應(yīng)該下設(shè)監(jiān)管部門對整個征地過程依法進行監(jiān)督并且對征地的結(jié)果負責。

2、提供征地補償標準，直接讓失地農(nóng)民受益

土地補償金作為目前失地農(nóng)民土地被征收后接受的主要補償收入，它的標準制定對于失地農(nóng)民來說非常重要。

在十八大報告的《推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化》內(nèi)容中專門提到了“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。這是征地制度改革的內(nèi)容首次寫進黨代會報告，由此可見征地制度的改革已經(jīng)到了勢在必行的階段，而改革的重點也在征地補償方面。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的調(diào)查結(jié)果顯示，征地之后，土地增值部分在收益分配過程中，投資者取得的收益占40%-50%，地方政府拿走了20%-30%，村級組織留下了25%-30%，農(nóng)民最終拿到的補償款只占到整個土地增值收益的5%-10%，在征地過程中，損失最大的卻是得到補償款最少的農(nóng)民。

提高征地補償是對失地農(nóng)民最直接的幫扶，在制定相關(guān)征地補償標準的時候，要綜合考慮各方面因素，不僅是將土地征用前的經(jīng)濟價值，還要考慮土地的增值部分分配比例、區(qū)位因素、土地的等級質(zhì)量以及當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和最低生活保障水平，如果情況特殊，還應(yīng)該考慮到給予失地農(nóng)民相當數(shù)量的安置補助費。在計算征地補償費用過程中，考慮的因素越是完善，就能更有效的保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠生計，也能更好地實現(xiàn)社會和諧。

3、補償方式多樣化，滿足不同需求

一次性的貨幣補償作為主要的補償方式，在實施過程中比較簡單方便，但是不能很好的保障失地農(nóng)民的長遠發(fā)展。農(nóng)民在一定程度上處于弱勢，由于知識水平的有限，很難做出合理長遠的規(guī)劃。同時，社會上也有一定歧視農(nóng)民的問題。當失地農(nóng)民失去了土地就失去了就業(yè)和基本的社會保障，這些問題就不單單靠貨幣補償能解決。政府需要將就業(yè)技能培訓、土地入股、參股合作經(jīng)營、留地安置、社保安置等多種補償合理運用，保障失地農(nóng)民的長遠發(fā)展。

比如，對失地農(nóng)民可以按年齡階段施行除了一定的貨幣補償以外的多種補償措施。[11]對男40周歲、女30周歲以下的失地農(nóng)民，主要鼓勵其再就業(yè)，并且采取一定的措施幫助其再就業(yè)，為他們提供一些技能培訓或者合適的就業(yè)崗位。對男40到60周歲、女30到50周歲的失地農(nóng)民，可以提供一定的簡單崗位幫助他們就業(yè)，也可以采用留地安置的方式讓他們重操就業(yè)，發(fā)揮他們的特長；同時，要保障這一年齡階段的失地農(nóng)民享受到優(yōu)惠的醫(yī)療保險和社會保險。對男60周歲、女50周歲以上超過勞動年齡階段以及一些失去勞動能力的失地農(nóng)民，主要做好社保工作，為他們提供基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險。這樣將“授之以魚”和“授之以漁”這兩種不同類型的補償措施相結(jié)合，既保證了農(nóng)民當下的生活不會因為失去土地而窘迫，也能保障失地農(nóng)民的長遠發(fā)展。

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