淺議建立行政事業(yè)單位“小金庫”治理的長效機(jī)制

丁敏

“小金庫”是指違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務(wù)會計部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項資金。小金庫”的表現(xiàn)形式很多，雖名其為小金庫，但是一些單位存放的金額很大，數(shù)額已上百萬，甚至上千萬，這給國家財產(chǎn)帶來了巨大的損失，很多時候，它已經(jīng)成為滋生腐敗現(xiàn)象的根源和溫床。私設(shè)“小金庫”采取虛列支出、隱匿收入、截留應(yīng)上交的財政資金、稅金或擠占、挪用財政專項資金等方式轉(zhuǎn)移資金，導(dǎo)致國有資產(chǎn)賬目不實，用小金庫來逃避國家的監(jiān)督和調(diào)控，使得國家財政蒙受重大損失，國有資產(chǎn)遭受巨大流失。雖然自1989年、1995年全國兩次大規(guī)模專項治理“小金庫”行動以來，在一定區(qū)域時間內(nèi)得到有效控制。但是私設(shè)“小金庫”仍然屢禁不止。因此，加大對“小金庫”的清理和打擊力度變得必要，并且應(yīng)該堅決予以制止，下面，我就如何建立小金庫治理長效機(jī)制談?wù)勎业拇譁\看法。

一、“小金庫”的成因分析

“小金庫”資金主要來源于截留的專項支出和不入賬行政事業(yè)收入；主要用于彌補單位辦公經(jīng)費等支出。形成的原因如下：

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部和職工對于小金庫沒有正確的認(rèn)識。他們認(rèn)為“小金庫”資金主要用于補充單位的基本經(jīng)費不足與其他公務(wù)開支，只要用途合理就不存在問題；有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“小金庫”現(xiàn)象已普遍存在，很多單位都有小金庫，所以“小金庫”存在是合理的，有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為法不責(zé)眾，私設(shè)“小金庫”不會對單位，對自己造成不良影響，甚至片面地認(rèn)為只要不是占為己有，合理安排資金就可以了；有些人明知道設(shè)立和使用“小金庫”屬于違規(guī)違紀(jì)行為，但利益的驅(qū)使和“小金庫”取現(xiàn)的方便快捷，方便了單位和領(lǐng)導(dǎo)用錢，無視財經(jīng)法規(guī)和紀(jì)律，把應(yīng)上繳的收入或各種支出變通后設(shè)立“小金庫”。

（二）管理方式不當(dāng)及內(nèi)部控制度不完善。

1、傳統(tǒng)的管理方式成為“小金庫”滋生和發(fā)展的溫床。行政事業(yè)單位收費項目名目繁多，如果單位不主動申報，財政部門根本不知道還存在此項收費。行政事業(yè)性收費、罰沒款項、國有資產(chǎn)出租和處置收入等收入單位在收取時不開立票據(jù)，直接存入本單位小金庫，或者虛列收入，一部分上繳財政，一部分存入單位小金庫。有些單位為了小部分個人利益，將單位內(nèi)部劃小核算單位，通過開設(shè)多個銀行帳戶，把本來應(yīng)該是單位收入納入財務(wù)部門統(tǒng)一核算的款項，分散開核算，為了逃避檢查，以多本賬本做掩護(hù)；有些把款項以合法名義下?lián)艿较聦賳挝唬瑥亩靶〗饚臁背闪四巢糠秩嘶蛘邆€人的錢包，公私不分。

2、單位內(nèi)部存在許多管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，并且，控制約束機(jī)制不夠完善，同時也沒有健全有效的管理制度。有些單位的賬外收入由財務(wù)或者領(lǐng)導(dǎo)一人掌管，這就為小金庫的設(shè)立提供了條件。

（三）對小金庫的懲處不力。由于認(rèn)識不到位、利益相關(guān)聯(lián)等原因，部分地方和部門對“小金庫”問題缺乏正確認(rèn)識，沒有對相關(guān)責(zé)任人和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行行政處分或法律追究，只是簡單罰款了事。如此避重就輕的處理方式和方法，導(dǎo)致違法成本過低，設(shè)立“小金庫”的風(fēng)險變得很小，從而助長了單位“小金庫”的設(shè)立和使用。

二、關(guān)于建立治理“小金庫”長效機(jī)制建議

（二）加強制度建設(shè)。從管理的漏洞、薄弱環(huán)節(jié)入手，針對性有效地建立健全的規(guī)章制度，實行標(biāo)本兼治。從源頭上防治“小金庫”問題發(fā)生。究其根本原因是因為其制度本身還不夠完善，使“小金庫”有滋生的土壤。要建立治理“小金庫”的長效機(jī)制，從根本上看，還是需要完善管理制度，達(dá)到從源頭上治理“小金庫”的效果。

1、規(guī)范收入征管制度。罰沒款項、行政事業(yè)性收費、國有資產(chǎn)出租和處置收入，以及因工作職能收取的捐贈、贊助款項和業(yè)務(wù)活動中取得的各種回扣、手續(xù)費、勞務(wù)收入等必須納入非稅收入管理系統(tǒng)，上繳國庫或財政專戶。同時，各單位要嚴(yán)格使用統(tǒng)一收費票據(jù)，嚴(yán)禁使用非法票據(jù)。票據(jù)所收款項要嚴(yán)格執(zhí)行“票款分離”制度，及時上繳國庫或財政專戶。

2、嚴(yán)格管理支出。行政事業(yè)單位支出應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)制度，各單位應(yīng)規(guī)范支出管理制度，支出必須按照規(guī)定的程序辦理。制定公務(wù)卡強制結(jié)算目錄，凡屬于強制結(jié)算目錄列明的，必須使用公務(wù)卡結(jié)算。通過集中支付系統(tǒng)、公務(wù)卡系統(tǒng)、管理支出、通過財政綜合查詢系統(tǒng)嚴(yán)格監(jiān)控支出，凡屬不合規(guī)的支出及時整改。

3、加強對各單位銀行賬戶的管理，并且對審批程序和備案程序進(jìn)行規(guī)范。要對事業(yè)性行政性單位銀行賬戶進(jìn)行分開類別管理，行政事業(yè)單位要在有單位申請報告的前提下才能對單位銀行賬戶進(jìn)行開立、變更和撤銷。同時，單位也要嚴(yán)格控制執(zhí)行對財政審批、備案制度。凡是未經(jīng)過財政部門許可的各個單位，一律不能隨便開立、變更或撤銷銀行結(jié)算賬戶。在經(jīng)過財政審批備案后，行政事業(yè)單位需要持財政部門的批復(fù)書才能到中國人民銀行辦理開戶手續(xù)；在通過國庫管理系統(tǒng)把所有納入國庫集中支付單位的銀行賬戶全部納入國庫信息管理系統(tǒng)的同時，對銀行賬戶實施動態(tài)監(jiān)控，跟蹤監(jiān)督賬戶的開立、變更和撤銷等情況。但凡自行開設(shè)沒有經(jīng)過財政審批的賬戶一律不撥付財政性資金。

4、嚴(yán)格單位內(nèi)部控制。單位內(nèi)部授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會計記錄等不相容職務(wù)分離控制。凡超過一定金額的支出必須通過轉(zhuǎn)賬或者公務(wù)卡結(jié)算，同時必須附有購置清單和支出用途；重大項目支出必須經(jīng)過集體決策，任何個人不得單獨決策重大支出。

5、加強資產(chǎn)管理。各個單位在內(nèi)部范資產(chǎn)核算，同時財政應(yīng)該對各級行政事業(yè)單位應(yīng)定期開展資產(chǎn)清查工作，每年清查應(yīng)不少于一次，資產(chǎn)增減要及時調(diào)整賬務(wù)，確保地賬實相符。

（三）加大監(jiān)督處罰力度。

1、不斷完善監(jiān)督機(jī)制，加強查處力度?！靶〗饚臁钡闹錂?quán)主要在單位領(lǐng)導(dǎo)。因此，在查處“小金庫”中，各級領(lǐng)導(dǎo)和單位，要做好表率，其身正，不令而行，按級負(fù)責(zé)，一級查一級。除沒收其資金外，對單位領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)責(zé)任人員還應(yīng)嚴(yán)格的按照財經(jīng)法規(guī)予以處罰。財政、審計部門要根據(jù)職能加大對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計力度，強化任中審計和離任審計，重視審計結(jié)果的運用。加大對典型案件的曝光力度。

2、積極暢通“小金庫”信訪的舉報渠道。通過在紀(jì)委、財政等部門設(shè)立防治“小金庫”舉報信箱和電子舉報郵箱，受理群眾舉報，根據(jù)群眾反映的問題，了解的線索和資料掌握好時機(jī)和對象，準(zhǔn)確判斷資金存放的地點進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查，弄清事實。對發(fā)現(xiàn)單位私設(shè)“小金庫”的違規(guī)問題，迅速查處。

3、將檢查精細(xì)化、常態(tài)化。根據(jù)對被檢查單位的基本情況、部門職責(zé)、行業(yè)特點、單位內(nèi)部管理等情況進(jìn)行分類，定期檢查，各級審計紀(jì)檢、財務(wù)部門要把財經(jīng)紀(jì)律檢查，作為一項日常性的工作，常抓不懈。