我國(guó)事業(yè)單位改革歷程回顧與分析

事業(yè)單位改革是一個(gè)非常龐雜的工程，30多年的事業(yè)單位改革取得了巨大進(jìn)展，但總體上來(lái)講，又嚴(yán)重滯后于公共服務(wù)發(fā)展的需要。為此，要客觀評(píng)價(jià)30年來(lái)的改革得失，就必須厘清事業(yè)單位改革的主要脈絡(luò)，并遵循事業(yè)單位提供公共服務(wù)的基本功能進(jìn)行系統(tǒng)分析與考量。

一、事業(yè)單位業(yè)務(wù)恢復(fù)與公共服務(wù)職能延續(xù)階段（1978年—1985年3月）

這一階段從1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)起至1985年3月科教文衛(wèi)體制全面推進(jìn)改革止，主要特征就是業(yè)務(wù)的恢復(fù)與傳統(tǒng)職能的延續(xù)。建國(guó)后，我們采取了福利平均的政治取向和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。政府始終將發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，向廣大人民群眾提供盡可能多的福利，作為重要任務(wù)之一。由于政府幾乎掌握著所有的社會(huì)資源，并按計(jì)劃使用和分配，直接舉辦事業(yè)單位可以在形式上確立主管部門(mén)的權(quán)威，保證事業(yè)單位作為政府完成各項(xiàng)公益服務(wù)的具體承擔(dān)者，一切活動(dòng)都服從于政府的統(tǒng)一調(diào)度與安排。在隨后幾十年中，事業(yè)單位在提供公共服務(wù)方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用。但是，文革時(shí)期對(duì)各項(xiàng)事業(yè)帶來(lái)的破壞嚴(yán)重地動(dòng)搖了這個(gè)基礎(chǔ)。

為此，改革開(kāi)放初期的事業(yè)單位還談不上改革，其任務(wù)只能以恢復(fù)和延續(xù)為主。改革的成效主要是通過(guò)業(yè)務(wù)的恢復(fù)與發(fā)展實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位原有職能的延續(xù)。通過(guò)改革，恢復(fù)了被錯(cuò)誤政治運(yùn)動(dòng)所破壞的事業(yè)建制、管理體制、員工隊(duì)伍，從而為事業(yè)單位發(fā)展奠定基礎(chǔ)；改革措施呈零星態(tài)勢(shì)，主要是自下而上的一些嘗試，生存是主線索，改革尚未成為事業(yè)單位的主旋律，也未有任何理論指導(dǎo)；事業(yè)單位的改革嘗試主要針對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)行機(jī)制，基本未涉及事業(yè)單位的管理體制。

二、簡(jiǎn)政放權(quán)與市場(chǎng)化傾向下的公益職能弱化階段（1985年3月—1992年）

1985—1992年是改革的全面啟動(dòng)階段。以1985年和1986年連續(xù)發(fā)布幾個(gè)《決定》和《意見(jiàn)》為標(biāo)志，1985年3月，《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》發(fā)布；4月，文化部《關(guān)于藝術(shù)表演團(tuán)體改革的意見(jiàn)》發(fā)布，衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生工作改革的若干規(guī)定的報(bào)告》得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)布；1986年4月，國(guó)家體委《關(guān)于體育體制改革的決定》發(fā)布。

1992年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》提出對(duì)事業(yè)單位要實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)：“現(xiàn)有的大部分福利型、公益型和事業(yè)型第三產(chǎn)業(yè)單位要逐步向經(jīng)營(yíng)型轉(zhuǎn)變，實(shí)行企業(yè)化管理”。

這一階段改革是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)初步建立起來(lái)的背景下進(jìn)行的。改革的主要措施有：（1）針對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃體制對(duì)事業(yè)單位高度集中管理的弊端，首先通過(guò)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的普遍推行，以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為目標(biāo)，逐步擴(kuò)大了各類(lèi)事業(yè)機(jī)構(gòu)在人權(quán)、事權(quán)、物權(quán)、財(cái)權(quán)等方面經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)，事業(yè)單位普遍實(shí)行了與績(jī)效掛鉤的包干制，以合同形式明確了國(guó)家與事業(yè)單位的關(guān)系，責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，打破大鍋飯。（2）通過(guò)公共資金供應(yīng)機(jī)制和撥款辦法的改革，將事業(yè)單位劃分為“全額撥款”、“差額撥款”、“自收自支”和“企業(yè)化管理”等不同類(lèi)型，以財(cái)政手段促進(jìn)了事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制的轉(zhuǎn)換，促使事業(yè)單位面向市場(chǎng)提供服務(wù)，國(guó)家鼓勵(lì)部分事業(yè)單位自收自支、實(shí)行企業(yè)化管理，完全通過(guò)市場(chǎng)獲取資源。（3）針對(duì)事業(yè)資源配置格局與利用方式的條塊分割、相互封閉、自成體系的弊端，采用鼓勵(lì)事業(yè)單位“開(kāi)放”、“聯(lián)合”、“協(xié)作”的政策，淡化了傳統(tǒng)的單一行政隸屬關(guān)系，提高了公共事業(yè)資源的綜合利用效率。

從改革的成效分析，改革初步打破了在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的事業(yè)管理模式，擴(kuò)大了事業(yè)單位的管理自主權(quán)，提高了“事業(yè)”型產(chǎn)品的商品化和社會(huì)化程度，擴(kuò)大了事業(yè)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和渠道，增強(qiáng)了事業(yè)單位適應(yīng)環(huán)境和自我發(fā)展的能力，緩解了各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重困難。

這一階段改革存在的問(wèn)題主要在于：在“等米下鍋”的財(cái)政困局下，強(qiáng)化了“市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”的公司化、企業(yè)化改革，而市場(chǎng)化傾向造成了公益職能的弱化和遺失，最終的結(jié)果是，這種“甩包袱”式的改革，不但沒(méi)有真正解決事業(yè)單位的生存問(wèn)題，反倒激發(fā)了越來(lái)越深層次的社會(huì)矛盾，將改革堵在了“死胡同”。

三、政事分開(kāi)與社會(huì)化傾向下的公益職能明晰階段（1992—2002年）①

1992—2002年是改革的深化階段。以1992年黨的十四大確立建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)為標(biāo)志，改革進(jìn)入了一個(gè)探索與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的新機(jī)制的階段。事業(yè)單位改革已不再僅僅依附其他改革和停留在對(duì)經(jīng)濟(jì)改革的借鑒，而是開(kāi)始了自身改革價(jià)值的梳理，開(kāi)始了政事分開(kāi)與社會(huì)化目標(biāo)的改革。

這一階段改革的主要思路和措施通過(guò)幾個(gè)關(guān)鍵性的政策文件可以較好地體現(xiàn)出來(lái)：1993年《政府工作報(bào)告》指出：事業(yè)單位要按照政事分開(kāi)和社會(huì)化的原則進(jìn)行改革。黨中央印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》和《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施意見(jiàn)》中明確提出，事業(yè)單位改革的方向是實(shí)行政事分開(kāi)，推進(jìn)事業(yè)單位的社會(huì)化。1996年中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，再次明確事業(yè)單位改革要遵循政事分開(kāi)、推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化的方向。1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布，從立法高度初步明確事業(yè)組織的分類(lèi)及各類(lèi)事業(yè)組織（事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位）的性質(zhì)、法人地位、管理體制等。2000年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)科技部等部門(mén)關(guān)于深化科研機(jī)構(gòu)管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)的通知》提出將部分仍作為事業(yè)單位的社會(huì)公益類(lèi)科研機(jī)構(gòu)“按非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)運(yùn)行和管理”。2002年黨的十六大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“按照政事分開(kāi)原則，改革事業(yè)單位管理體制”。

2000年中辦印發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，事業(yè)單位人事制度改革力度加大，主要是推行聘用合同制度，建立崗位管理制度，實(shí)行公開(kāi)招聘制度。同年中組部、人事部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見(jiàn)》，教育、科技、衛(wèi)生等事業(yè)單位人事制度改革的意見(jiàn)等陸續(xù)出臺(tái)②，標(biāo)志著事業(yè)單位人事制度改革全面展開(kāi)。2002年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》，全面推進(jìn)包括聘任制、公開(kāi)招聘、崗位管理、績(jī)效考核制度等內(nèi)部管理制度的改革。

這一階段改革的成效主要有：（1）事業(yè)單位自身改革價(jià)值已被認(rèn)識(shí)到。國(guó)家開(kāi)始從總體上部署事業(yè)單位改革，加強(qiáng)了對(duì)事業(yè)單位改革的宏觀領(lǐng)導(dǎo)③，各部門(mén)紛紛出臺(tái)措施，加大了事業(yè)單位改革的力度④。（2）事業(yè)單位公益性職能的組織定位得到明確。1998年發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》明確了事業(yè)單位是利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的公益性的“社會(huì)服務(wù)組織”，并正式建立起中國(guó)的事業(yè)單位登記制度。（3）政府與社會(huì)的職能關(guān)系已經(jīng)為學(xué)者和政策制定者所關(guān)注，“社會(huì)化”改革首先體現(xiàn)為國(guó)家確立鼓勵(lì)“國(guó)家、集體、個(gè)人一起上”、社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦的方針，推動(dòng)了民辦事業(yè)單位的發(fā)展。國(guó)家引入非營(yíng)利機(jī)構(gòu)管理與運(yùn)行機(jī)制推進(jìn)事業(yè)單位改革。

但是，這一階段改革同樣未能全面實(shí)現(xiàn)改革的目的，一些關(guān)鍵問(wèn)題仍然沒(méi)有解決：（1）改革市場(chǎng)化傾向仍然在延續(xù)。減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)事業(yè)單位活力的制度慣性與追求利益的沖動(dòng)未得到調(diào)整和約束，改革仍然明確要積極發(fā)展既為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所急需又在經(jīng)費(fèi)上實(shí)行自收自支或企業(yè)化管理的事業(yè)單位。（2）政事分開(kāi)探索和政策成效有限。政事如何分開(kāi)仍然沒(méi)有成熟的理論與改革實(shí)踐。政府管理與社會(huì)組織參與的分工尚未理清，非營(yíng)利性組織發(fā)展方向逐漸淡化。“民辦事業(yè)單位”改稱(chēng)為“民辦非企業(yè)單位”，正式將民辦事業(yè)單位從事業(yè)單位中分離出去。（3）制度實(shí)施缺乏保障。雖然在事業(yè)單位理論定位上明確了公益職能，但沒(méi)有相關(guān)的政策實(shí)踐保障，沒(méi)有解決實(shí)際公益職能履行問(wèn)題，也沒(méi)有很好地將事業(yè)單位改革與公共服務(wù)體系建設(shè)結(jié)合起來(lái)。

四、分類(lèi)改革下的公益職能強(qiáng)化階段（2003年以來(lái)）

這一階段以黨的十六大為分界線，尤其是2003年以來(lái)，是事業(yè)單位改革逐步強(qiáng)化公益性的攻堅(jiān)階段。以黨的十六大提出突出社會(huì)管理和公共服務(wù)職能為標(biāo)志，按照政事分開(kāi)原則，以分類(lèi)改革為主線，全面推進(jìn)各類(lèi)事業(yè)單位改革。2004年四中、2005年五中全會(huì)進(jìn)一步提出“加快推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革”。2007年黨的十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》明確提出：“推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革。按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的原則，對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位分三類(lèi)進(jìn)行改革?！?/p>

從2003年7月開(kāi)始，文化體制改革試點(diǎn)工作在全國(guó)9個(gè)地區(qū)和35個(gè)單位展開(kāi)。試點(diǎn)將文化事業(yè)單位分為公益性和經(jīng)營(yíng)性?xún)深?lèi)，前者以增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)為重點(diǎn)，后者以創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機(jī)制、面向市場(chǎng)、壯大實(shí)力為重點(diǎn)。

2010年衛(wèi)生部等部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，決定在各省、區(qū)、市已經(jīng)分別選擇1—2個(gè)城市（城區(qū)）進(jìn)行公立醫(yī)院改革試點(diǎn)的同時(shí)，國(guó)家選16個(gè)有代表性的城市進(jìn)行公立醫(yī)院改革試點(diǎn)⑤。

2011年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出“對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。并明確到2020年，建立起中國(guó)特色公益服務(wù)體系?！?/p>

與事業(yè)單位分類(lèi)改革同步進(jìn)行的是事業(yè)單位各項(xiàng)機(jī)制的改革深化。涉及事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制、人事管理、收入分配、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、財(cái)務(wù)管理和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理等機(jī)制全面推進(jìn)。

2006年人事部和財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》，事業(yè)單位進(jìn)行了收入分配制度改革，建立崗位績(jī)效工資制度。崗位績(jī)效工資由崗位工資、薪級(jí)工資、績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼四部分構(gòu)成。

2008年國(guó)務(wù)院印發(fā)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》⑥。

2011年7月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》中發(fā)布了涉及分類(lèi)、法人治理結(jié)構(gòu)、財(cái)政、國(guó)有資產(chǎn)等9個(gè)配套文件。

2011年11月，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》發(fā)布。至此，改革呈現(xiàn)了全面統(tǒng)籌推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。

這一階段改革的主要思路與成效：一是分類(lèi)改革成為這個(gè)階段非常突出的主線。事業(yè)單位根據(jù)職能劃分為行政管理類(lèi)、公益服務(wù)類(lèi)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)。二是強(qiáng)化公益性職能。對(duì)于保留下來(lái)的公益性事業(yè)單位，著重強(qiáng)調(diào)其公益服務(wù)職能。三是事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)制改革全面推進(jìn)。對(duì)事業(yè)單位改革的訴求直接轉(zhuǎn)向內(nèi)部規(guī)制的不斷強(qiáng)化，主要體現(xiàn)在政事分開(kāi)、管辦分離、機(jī)構(gòu)編制、法人治理結(jié)構(gòu)、人事管理制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革等方面進(jìn)行了許多探索。

這一階段改革仍然存在問(wèn)題：一是事業(yè)單位的管理模式仍然存在過(guò)度行政化問(wèn)題。受制于政治體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，事業(yè)單位行政化傾向與行政化管理問(wèn)題突出。二是改革出現(xiàn)了制度內(nèi)卷化傾向。在法人治理結(jié)構(gòu)、人事管理和養(yǎng)老保險(xiǎn)改革上的探索無(wú)法解決事業(yè)單位活力與公益服務(wù)發(fā)展問(wèn)題。三是人員穩(wěn)定與公益精神沒(méi)有保障。由于改革的路徑很容易走向事業(yè)單位人員的進(jìn)一步規(guī)制和減負(fù)上，而在其公益精神方面沒(méi)有太多涉及，事業(yè)單位人員的穩(wěn)定性難以保證，其公益職能同樣無(wú)法得到確實(shí)體現(xiàn)。

五、地方事業(yè)單位改革的嘗試與創(chuàng)新

與中央事業(yè)單位改革同步進(jìn)行的是地方事業(yè)單位的改革創(chuàng)新。各地的做法千差萬(wàn)別，但是按照中央政府事業(yè)單位改革的總體精神來(lái)講，歸納起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：

1.政事分開(kāi)與管辦分離的模式探索積累一定經(jīng)驗(yàn)。北京市海淀區(qū)成立了區(qū)政府公共服務(wù)委員會(huì)，將區(qū)衛(wèi)生、文化部門(mén)所屬公益性事業(yè)單位劃歸公共委管理。上海在衛(wèi)生領(lǐng)域組建了上海申康醫(yī)院發(fā)展中心，作為市政府辦醫(yī)主體，管理市屬的22家醫(yī)療機(jī)構(gòu)，市衛(wèi)生局主要履行公共衛(wèi)生政策制定和行業(yè)監(jiān)管職能。江蘇無(wú)錫在教育、衛(wèi)生、文化、體育領(lǐng)域，分別組建了學(xué)校、醫(yī)院等管理中心，教育局、衛(wèi)生局等原主管部門(mén)不再直接管理這些事業(yè)單位，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到全行業(yè)政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查等職責(zé)上來(lái)。

2.事業(yè)單位分類(lèi)改革在地方先行試點(diǎn)。以廣東省為例，廣東省在推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化和分類(lèi)改革方面走得比較早。2007年，廣東省審議通過(guò)《廣東省事業(yè)單位分類(lèi)改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》；2008年擬訂了《廣東省事業(yè)單位分類(lèi)改革實(shí)施意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，并于2009年在該省推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革。此外，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市自2008年就已成為事業(yè)單位改革試點(diǎn)地區(qū)，按計(jì)劃應(yīng)于2010年底結(jié)束并向全國(guó)推廣經(jīng)驗(yàn)，但由于遇到諸多棘手難題，截至目前試點(diǎn)工作仍未結(jié)束。

3.事業(yè)單位改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革配套進(jìn)行。從2003年開(kāi)始的農(nóng)村配套改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革作為一個(gè)重要方面，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)一并進(jìn)行改革。一些事業(yè)單位通過(guò)改制成為非營(yíng)利組織，如湖北省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革中將5590個(gè)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為民辦非企業(yè)單位。廣東順德地區(qū)的事業(yè)單位改革直接與縣鄉(xiāng)和街道辦事處的改革緊密結(jié)合在一起，縣鄉(xiāng)以下事業(yè)單位工作人員直接作為政府雇員參與公共服務(wù)。

六、事業(yè)單位改革的總結(jié)反思

回顧改革開(kāi)放30多年中國(guó)事業(yè)單位的改革歷程，可以看到，事業(yè)單位改革的成效還是非常大的，分類(lèi)改革思路已經(jīng)明晰，事業(yè)單位活力得到很大提升，事業(yè)單位公共服務(wù)能力與水平有較大提升，基本適應(yīng)我國(guó)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的需要。尤其是2011年《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》為30多年的事業(yè)單位改革作了個(gè)系統(tǒng)梳理總結(jié)，并規(guī)劃了未來(lái)10年的改革目標(biāo)和路線方針，明確提出“對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。到2020年，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國(guó)特色公益服務(wù)體系”，為事業(yè)單位改革發(fā)展最終確定了非常明確的方向。改革的最主要成效是明晰并確立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的事業(yè)單位分類(lèi)改革思路與發(fā)展體系。非營(yíng)利的公益性事業(yè)單位已成為事業(yè)單位的絕對(duì)主體，架起了政府與民生之間的橋梁，是政府向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要渠道。

但是，我們也要清醒看到，事業(yè)單位改革與發(fā)展仍然滯后于公共服務(wù)發(fā)展的客觀要求，仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)改革的既定目標(biāo)。究其根源，主要有以下幾點(diǎn)：

（1）從改革實(shí)踐而言，改革最核心目標(biāo)一直在于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，而非強(qiáng)化公益服務(wù)職能。減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)始終是一條主線，雖然決策者多次否認(rèn)，但是從政策制定的過(guò)程考慮，往往無(wú)法體現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)供給的滿(mǎn)足，而更多的是減負(fù)的體現(xiàn)。包括事業(yè)單位人員的編制只減不增思路就是一個(gè)很鮮明的體現(xiàn)。各級(jí)政府改革的主要導(dǎo)向及推動(dòng)力是減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為此各級(jí)政府對(duì)事業(yè)單位“放權(quán)讓利”，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)機(jī)制，促使事業(yè)單位面向市場(chǎng)提供服務(wù)，實(shí)行事業(yè)單位財(cái)務(wù)的獨(dú)立核算、自我積累、自我約束。一些公益性關(guān)乎國(guó)民公平和國(guó)家目標(biāo)的事業(yè)單位，比如醫(yī)療、教育等也參與進(jìn)來(lái)。

（2）事業(yè)單位追求自身利益的動(dòng)機(jī)沒(méi)有得到有效規(guī)范，改革內(nèi)在動(dòng)力明顯不足。事業(yè)單位改革初衷是為了解決自身運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，因此市場(chǎng)化訴求非常強(qiáng)烈，“創(chuàng)收”意愿日益高漲，加上追求自身利益的動(dòng)機(jī)沒(méi)有規(guī)范，容易造成以犧牲社會(huì)公共服務(wù)目標(biāo)來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，市場(chǎng)化傾向侵蝕了事業(yè)單位整體改革的成效，以致于醫(yī)患沖突、教育產(chǎn)業(yè)化、計(jì)劃生育亂罰款、婚姻登記亂收費(fèi)等。但以往的改革過(guò)程中沒(méi)有對(duì)這種利益追求傾向加以規(guī)范。

（3）事業(yè)單位改革理論與政策基礎(chǔ)不充分。事業(yè)單位是中國(guó)獨(dú)有的一種組織形式，與國(guó)外的非盈利組織或公司法人體系都不一樣，如何有效改革始終是摸著石頭過(guò)河，而且改革涉及3000多萬(wàn)人員，更為改革提出了難題。涉及社會(huì)組織問(wèn)題一直又比較敏感，容易在行政管理體制改革中因其他因素中斷。

（4）改革始終缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略部署，部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，改革執(zhí)行步驟缺乏應(yīng)有監(jiān)管，造成改革落實(shí)不到位的情況，各項(xiàng)改革存在制度內(nèi)卷化問(wèn)題，各地的一些探索也僅限于局部突破，容易衍生新的問(wèn)題。

當(dāng)然，事業(yè)單位改革的思路已經(jīng)明晰。在我國(guó)公共服務(wù)發(fā)展體系基本規(guī)劃思路下，筆者認(rèn)為，未來(lái)的事業(yè)單位改革與發(fā)展關(guān)鍵要切實(shí)注重頂層設(shè)計(jì)與具體實(shí)施策略的有機(jī)結(jié)合，具體而言，主要有以下幾點(diǎn)：

一是明確事業(yè)單位改革發(fā)展的目標(biāo)是滿(mǎn)足公共服務(wù)發(fā)展體系發(fā)展需求。從建設(shè)服務(wù)型政府與和諧社會(huì)角度，中國(guó)事業(yè)單位改革的未來(lái)前景，不是弱化或消滅事業(yè)單位，而是強(qiáng)化其向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的效率與功能，從而使社會(huì)公益資源的配置更有效率并更為公平。改革不是減負(fù)，也不是甩包袱，一定是立足于公共服務(wù)發(fā)展的要求來(lái)設(shè)計(jì)。事業(yè)單位必須成為我國(guó)公共服務(wù)的主要供給主體，要明確事業(yè)單位的公益性職能定位，厘清自己在公共服務(wù)供給體系中的作用，真正提升自己公共服務(wù)的能力和服務(wù)質(zhì)量。

二是完善改革配套政策體系的聯(lián)動(dòng)性。事業(yè)單位分類(lèi)改革不能簡(jiǎn)單等同于事業(yè)單位改革，如何推進(jìn)改革仍然需要總體設(shè)計(jì)和可行性的科學(xué)論證，尤其是各個(gè)配套文件存在制度內(nèi)卷化傾向，配套文件間的聯(lián)動(dòng)性和科學(xué)性同樣需要論證。一些配套文件解決的是自身領(lǐng)域的問(wèn)題，并沒(méi)有從公共服務(wù)體系的發(fā)展方向來(lái)設(shè)計(jì)。例如，事業(yè)單位人員定崗定編等思路，設(shè)計(jì)時(shí)可能有其科學(xué)性，執(zhí)行時(shí)最終的結(jié)果卻有較強(qiáng)的計(jì)劃體制的傾向，事業(yè)單位人員聘任制也沒(méi)有真正解決能上能下和能進(jìn)能出的問(wèn)題，必須對(duì)這些政策配套體系進(jìn)行聯(lián)動(dòng)性設(shè)計(jì)，尤其是對(duì)配套政策體系的進(jìn)一步實(shí)施細(xì)則進(jìn)行設(shè)計(jì)，確保政策的一致性與目標(biāo)的可達(dá)性。

三是加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的規(guī)范與評(píng)估。一直以來(lái)，由于政策不配套、制約機(jī)制和制度的缺失，造成一些事業(yè)單位對(duì)自主權(quán)的濫用，一味追求自身利益而忽視服務(wù)對(duì)象的利益，忽視社會(huì)的利益。要確保事業(yè)單位公益性職能定位，必須明確其職能履行的措施，要規(guī)范其內(nèi)部管理，并在財(cái)政上投入公益保障，基于事業(yè)單位改革的目標(biāo)和配套政策文件精神，進(jìn)行政策效果的階段性實(shí)際評(píng)估，并依據(jù)契約合同加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)估，從而確保改革的成果與改革的目標(biāo)的一致性。

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①一些學(xué)者將1998年作為一個(gè)階段分界點(diǎn)，但是從事業(yè)單位的職能和改革的趨勢(shì)來(lái)講，1998年并沒(méi)有出現(xiàn)明顯的變化，1998年的前后時(shí)間段主要是社會(huì)化從政策語(yǔ)言到實(shí)踐的過(guò)程，因此，筆者在此將2002年作為這一階段的分界點(diǎn)。

②《關(guān)于深化科研事業(yè)單位人事制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見(jiàn)》等。

③1995年，中共中央、國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了全國(guó)事業(yè)單位改革工作會(huì)議，對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革之后的事業(yè)單位改革進(jìn)行了部署。

④1993年，國(guó)家教委發(fā)布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》；1993年，國(guó)家體委發(fā)布《關(guān)于深化體育體制改革的意見(jiàn)》；1995年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》。

⑤2009年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》，提出醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，實(shí)行政事分開(kāi)、管辦分開(kāi)、醫(yī)藥分開(kāi)、營(yíng)利性和非營(yíng)利性分開(kāi)，以建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。

⑥《方案》明確：從事公益服務(wù)的事業(yè)單位單獨(dú)建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行與繳費(fèi)相聯(lián)系的待遇計(jì)發(fā)辦法，逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實(shí)行養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放。

（作者系華潤(rùn)電力人力資源副總監(jiān)，中國(guó)政法大學(xué)博士生）