地方政府債務(wù)管理研究

郭爽

【摘要】近年來(lái)，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題逐漸引起中央政府的關(guān)注。本文從研究地方政府債務(wù)形成的原因入手，借鑒國(guó)內(nèi)研究經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)目前城鎮(zhèn)化發(fā)展，分析財(cái)政分權(quán)體制下地方政府的財(cái)政困境，為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步科學(xué)管理地方政府債務(wù)規(guī)模提出政策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) ?債務(wù)管理

一、引言

地方政府債務(wù)是以地方政府或公共機(jī)構(gòu)為主體，為籌措財(cái)政資金、彌補(bǔ)財(cái)政赤字缺口而面向社會(huì)發(fā)行的借款或者債券。按照2013年審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告，地方政府債務(wù)涵蓋地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)。按照這一定義，地方政府的債務(wù)規(guī)模中包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。在舊《預(yù)算法》下地方政府沒(méi)有自主發(fā)債權(quán)，通過(guò)地方政府融資平臺(tái)催生了大量的隱性債務(wù)。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，對(duì)政府資金的需求急劇升高，地方政府債務(wù)規(guī)?？偭坎粩嗯蛎洝＝刂沟?018年年末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額已經(jīng)高達(dá)183862億元。地方政府債務(wù)逐漸演變成了地方政府財(cái)政健康運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長(zhǎng)中關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。

對(duì)于處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中國(guó)而言，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)產(chǎn)生了極大的阻礙。本文主要通過(guò)梳理地方政府債務(wù)現(xiàn)狀以及管理等方面的文獻(xiàn)，選擇具有代表性的觀點(diǎn)，提出一些有意義的想法和建議。

二、地方政府債務(wù)的形成

近年來(lái)，地方政府債務(wù)規(guī)模的快速膨脹已經(jīng)引起了中央政府的關(guān)注。2017年，中央政治局通過(guò)了防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)，標(biāo)志著防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形勢(shì)已經(jīng)十分嚴(yán)峻。從地方政府債務(wù)的形成來(lái)看，其與我國(guó)的財(cái)政分權(quán)制度密切相關(guān)。從1994年的分稅制改革開(kāi)始，我國(guó)中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分一直在調(diào)整，在改革方向上財(cái)權(quán)一直在層層上移，事權(quán)層層下放。尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政自有資源匱乏，依賴(lài)于中央轉(zhuǎn)移支付，而扶貧攻堅(jiān)、基礎(chǔ)設(shè)施投資、環(huán)境保護(hù)等方面的公共產(chǎn)品主要由地方來(lái)承擔(dān)。面對(duì)巨大的財(cái)政收支壓力，需要尋求額外的財(cái)源從而催生了地方政府債務(wù)。劉尚希（2004）認(rèn)為，由于中央和地方政府的財(cái)政關(guān)系模糊且中央政府缺乏對(duì)地方政府的有效監(jiān)督。地方政府實(shí)際具有很大的財(cái)政自主權(quán)，雖然沒(méi)有發(fā)債權(quán)，但是可以通過(guò)政府信用背書(shū)的其他方式進(jìn)行舉債。下級(jí)政府總是能很巧妙地把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給上級(jí)政府，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明確，上級(jí)政府往往承擔(dān)了全部的風(fēng)險(xiǎn)。循環(huán)往復(fù)，下級(jí)政府就可以無(wú)視風(fēng)險(xiǎn)的存在，謀求自己的利益。導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大。

從國(guó)家發(fā)展階段來(lái)看，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整期，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化加快，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)向前，城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間廣闊，同時(shí)建設(shè)任務(wù)巨大繁重。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的加快，政府部門(mén)投資規(guī)模不斷擴(kuò)張，傳統(tǒng)融資方式存在弊端，財(cái)政資金缺口規(guī)模顯著增加，倒逼政府尋求新的融資方式，促進(jìn)了地方政府債券發(fā)行的規(guī)模，基于此，發(fā)行地方政府債券可以作為解決城鎮(zhèn)化融資缺口的重要方式。

但是對(duì)于通過(guò)發(fā)債的途徑來(lái)解決財(cái)政收支缺口的方式，其他學(xué)者有不同的認(rèn)識(shí)。黃春元，毛捷（2015）的研究從轉(zhuǎn)移支付的視角，發(fā)現(xiàn)財(cái)政缺口并不一定導(dǎo)致地方政府債務(wù)的膨脹。這可能的原因是財(cái)政狀況惡化的地方政府，其舉債行為會(huì)更加謹(jǐn)慎。同時(shí)，對(duì)于市級(jí)政府和省級(jí)政府的影響有差異，省級(jí)政府的財(cái)政缺口抑制地方債務(wù)規(guī)模的作用更加不顯著。

地方政府債務(wù)的形成歸根結(jié)底是一種政府自發(fā)的行為，其產(chǎn)生與財(cái)政分權(quán)體制、當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異等因素息息相關(guān)，研究地方政府債務(wù)的產(chǎn)生根源有利于因地制宜的管控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府債務(wù)管理研究

為了加強(qiáng)地方政府債務(wù)的有效管理，更好地發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。首先應(yīng)當(dāng)明確財(cái)政在地方政府債務(wù)管理的主體地位，完善體制機(jī)制。以財(cái)政體制改革為抓手，推行地方政府公共機(jī)構(gòu)的權(quán)利清單，形成財(cái)力和事權(quán)相匹配的財(cái)政管理制度。對(duì)全國(guó)各省市的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行摸底排查，清查地方政府債務(wù)的規(guī)模，全面了解地方政府債務(wù)的情況。根據(jù)債務(wù)償還期限做好債務(wù)償還的計(jì)劃，同時(shí)建立起具有嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策機(jī)制、健全的擔(dān)保機(jī)制、完善的地方政府融資管理法律法規(guī)的地方政府債務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。同時(shí)針對(duì)目前地方政府債務(wù)透明度低的問(wèn)題，施行地方政府債務(wù)披露制度。并通過(guò)建立債務(wù)投資決策責(zé)任制制度，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行“誰(shuí)舉債，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，根據(jù)不同債務(wù)類(lèi)型采取不同處理方式。

其次，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督，郭琳，樊麗明（2001）在研究中發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)存在的問(wèn)題主要有缺乏正規(guī)的舉債渠道導(dǎo)致地方政府債務(wù)具有隱蔽性，從而不利于對(duì)債務(wù)進(jìn)行管理和控制。地方政府債務(wù)管理分散，不僅使資金使用效率降低，同時(shí)使得融資總額很難確定，導(dǎo)致財(cái)政部門(mén)不能對(duì)其納入預(yù)算管理。因此為了加強(qiáng)債務(wù)資金的監(jiān)管，可以考慮在地方政府提交本級(jí)人民代表大會(huì)審批的復(fù)式預(yù)算中，明確列明資金的投向以及數(shù)量，并建立地方債項(xiàng)目資金預(yù)算決算制度。將審計(jì)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督有機(jī)結(jié)合運(yùn)用到地方債務(wù)監(jiān)督體系當(dāng)中。

此外，可以考慮構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行追蹤、監(jiān)測(cè)及早發(fā)現(xiàn)危機(jī)信號(hào)，從而對(duì)地方債務(wù)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防，避免危機(jī)的發(fā)生。賈康，劉薇（2010）提出首先應(yīng)建立由省級(jí)逐步覆蓋到市級(jí)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的監(jiān)督管理。從而實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)規(guī)模變化及時(shí)了解和掌握。在此基礎(chǔ)上建立從中央到地方的包含財(cái)政赤字、債務(wù)水平、預(yù)期借債需求占政府收入比例的指標(biāo)在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。從而逐步形成對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期，以盡早采取防范措施。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉尚希.中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的制度特征：風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯[J].管理世界，2004，（05）.

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[3]郭琳，樊麗明.明地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析[J].財(cái)政研究，2001，（05）.

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