陜西黃河濕地生態(tài)保護路徑研究

摘要：隨著人類活動的加劇，對濕地的不合理開發(fā)利用導致陜西黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)退化和生物多樣性銳減。借鑒美國、德國、澳大利亞、加拿大等濕地生態(tài)保護經(jīng)驗，結合陜西黃河濕地實際，提出了陜西黃河濕地生態(tài)保護的對策與建議。

關鍵詞：黃河濕地；生態(tài)保護；陜西

中圖分類號：S759.93（241）文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2013）04-0153-04

1陜西黃河濕地生態(tài)保護現(xiàn)狀

11陜西黃河濕地概況

陜西黃河濕地是我國面積最大的內陸河流濕地之一，北起禹門口，南至三河（黃河、渭河和洛河）交匯地帶的風陵渡鐵路橋，東至黃河治導控制線的中心線，西至黃河老崖，包括由水面、魚塘、沼澤、濕草甸、河流、洪泛區(qū)、滯蓄洪區(qū)、河口三角洲、池塘、水稻田、灘涂等組成的內陸濕地生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域，南北長1325 km，總面積57 348公頃[1]。 2008年陜西黃河濕地被陜西省人民政府列入《陜西省重要濕地名錄》，區(qū)內有黃河、瀵泉、濕地、葦海、黃土峰林、沙漠、雞心島等獨特的自然景觀，濕地生態(tài)系統(tǒng)發(fā)育良好，生物資源十分豐富。區(qū)內有野生植物2 500多種，野生動物300多種，受國家保護的丹頂鶴、黑鸛、青羊、大天鵝等23種珍禽異獸馳名全國，其中洽川河濱濕地有11種國家一、二級珍稀鳥類，被國家科委列為珍稀鳥類重點保護區(qū)。陜西黃河濕地在保護珍稀禽鳥類、調蓄黃河干流洪水、調節(jié)區(qū)域氣候、改善生態(tài)環(huán)境等方面具有十分重要的作用和意義[2]。

12陜西黃河濕地生態(tài)保護現(xiàn)狀

長期以來，濕地周邊群眾亂伐濫墾、圍湖造田、酷漁濫捕、抽黃灌溉及工程建設占用濕地（如大同至西安客運專線運城至西安段、黃陵—韓城—侯馬鐵路），導致陜西黃河天然濕地面積不斷縮減，濕地生態(tài)系統(tǒng)的功能遭到破壞。同時濕地北段發(fā)電廠、煉焦廠、煤礦等工礦企業(yè)取水排水，農業(yè)生產中農藥化肥的使用，生活污水的排放等，導致濕地水質惡化，不僅破壞了濕地景觀，也直接造成生物多樣性喪失。

為了維護陜西黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)功能，促進濕地資源永續(xù)利用，2005年陜西省政府設立了陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)。同時，渭南市政府按照“全面保護、突出重點、合理規(guī)劃、永續(xù)利用”的原則和有關自然保護區(qū)建設與管理的技術規(guī)范，對自然保護區(qū)進行了劃界立標和土地確權工作。2006年陜西省政府出臺了《陜西省濕地保護條例》，保障了濕地資源永續(xù)利用。2007年國家批準實施“陜西黃河濕地資源保護建設項目”，相繼在韓城、合陽、大荔、潼關四縣（市）建立保護站7個，同時配備必需的保護儀器設備。為了響應國家“退耕還濕”的號召，2009年在大荔縣和潼關縣開展?jié)竦乇Ｗo和恢復試點項目。此外，各級部門在每年的“世界濕地日”、“愛鳥周”、“野生動植物保護宣傳月”開展形式多樣的濕地保護宣傳教育活動，濕地生態(tài)保護的理念正逐步為公眾所接受。

近年來，陜西黃河濕地生態(tài)保護工作取得了明顯的成效，但與建設生態(tài)文明陜西的要求還有較大的差距，實踐中仍存在著一些問題：陜西黃河濕地保護管理機構尚不健全，人員素質仍不能滿足有效保護的需要；濕地的保護與合理利用涉及的部門較多，缺乏統(tǒng)一合作的戰(zhàn)略規(guī)劃和協(xié)調機制；沒有專門的濕地保護法規(guī)來規(guī)范開發(fā)活動和行為[3]，生態(tài)補償和恢復制度也沒有建立起來；全社會還普遍缺乏濕地保護意識，濕地保護宣傳教育工作滯后。

目前我國濕地保護處于緩慢發(fā)展階段，而美國、德國、加拿大、澳大利亞等國濕地保護政策、法規(guī)、技術和方法比較成熟，能為陜西黃河濕地生態(tài)保護和管理提供借鑒，推進陜西濕地生態(tài)文明建設。

2國外濕地保護與管理

21美國

補償濕地和濕地銀行是美國獨有的濕地保護措施[4]。為了避免經(jīng)濟發(fā)展過程中土地開發(fā)行為對美國聯(lián)邦、州和地方所有的濕地造成損害，轉變濕地用途等行為必須獲得聯(lián)邦或州政府的許可。1972年頒布實施的《清潔水法》第404條款規(guī)定，任何主體在向美國水域（包括濕地）內排放、挖掘、疏?；蛱罘轿镏?，必須獲得由陸軍工程兵團頒發(fā)的許可證。陸軍工程兵團首先根據(jù)濕地的功能或恢復、新建濕地的面積確定受損濕地所需要的補償信用數(shù)額，然后開發(fā)者按照陸軍工程兵團的要求，可以濕地銀行購買濕地信用，以其作為對人為破壞濕地的賠償，用人工濕地來替代天然濕地以維持其蓄洪給水、凈化水質、調節(jié)氣候、維護生物多樣性和地下水補給的功能，實現(xiàn)了美國濕地“無凈損失”目標。通過補償濕地和濕地補償銀行，在將被開發(fā)的濕地受到任何損害之前進行補償，對濕地保護起了很大的作用。據(jù)美國聯(lián)邦政府的一份報告顯示，到2009年美國受保護和恢復的濕地面積新增1 820 萬公頃。

22德國

德國在1976年加入了濕地公約，截至目前，河流濕地面積155萬公頃，已列入國際重要濕地名錄的濕地有34塊，面積868萬公頃。在濕地保護方面，德國建有比較完善的法規(guī)體系。德國于1979年、1992年分別簽署歐盟《鳥類法令》和《動物植物棲息地法令》，并組成了歐洲生態(tài)網(wǎng)絡“Natura2000”，根據(jù)規(guī)定其境內的重要濕地幾乎全部劃入可保護的范圍。2000年歐盟出臺了《歐洲水資源框架法令》，規(guī)定2015 年前成員國各類水體水質至少達到“良好水平”，對違反法令行為強制執(zhí)行處罰，并“應向公眾、非政府機構和政府組織解釋深奧的專業(yè)知識”。德國在《聯(lián)邦自然保護和景觀規(guī)劃法》中將歐洲生態(tài)網(wǎng)絡“Natura2000”、《鳥類法令》和《動物植物棲息地法令》作為有效條款。德國建立了對濕地限制利用的相關補償機制，中央、區(qū)域政府和企業(yè)積極參與濕地保護恢復項目。1979至2010年期間，德國先后實施30多個濕地保護恢復項目，包括伊莎河、奧德河、阿爾河口區(qū)，哈維爾河、萊茵河河流平原開發(fā)、埃爾波河中游恢復、埃姆士河流平原農業(yè)集約利用等[5]，總面積達到1137萬公頃。

23澳大利亞

澳大利亞非常重視生態(tài)環(huán)境保護的國際交流與合作，先后簽訂了一系列協(xié)議或協(xié)定，如《濕地公約》、《生物多樣性公約》、《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》、《聯(lián)合國海洋法公約》、《南太平洋自然保護公約》、《世界文化與自然遺產保護公約》等，通過國際間合作，促進了澳大利亞濕地保護事業(yè)的發(fā)展。同時為了提高履約能力，澳大利亞各級政府密切合作，共同進行濕地管理和保護，并成立協(xié)調委員會用以協(xié)調政府間的合作問題。聯(lián)邦政府環(huán)境部負責濕地事務，執(zhí)行履行國際公約和義務、制訂國家濕地政策、向各州提供必要的資金和資料等職能。環(huán)境部下屬的生物多樣性局作為《濕地公約》在澳大利亞的法定執(zhí)行機構，負責濕地保護政策的具體實施和推廣。為了鼓勵各政府機構及社會群體參與到政策制定中來，1997年濕地日制定了《澳大利亞聯(lián)邦政府濕地政策》，為各州、特區(qū)和地方政府在濕地管理模式、工具和專業(yè)技術等方面提供了有效示范[5]。

24加拿大

加拿大濕地占全球濕地面積的24%，總面積有127億公頃，居世界第一位。加拿大是世界環(huán)境保護機制的重要發(fā)起國和參與國之一，并在濕地保護方面贏得了良好聲譽。為了保護聯(lián)邦領地上的濕地功能，1992年制定了《加拿大聯(lián)邦政府濕地保護政策》，并指導各省完善各自的濕地保護政策。

加拿大濕地保護區(qū)由兩大體系構成：一是依據(jù)1930年頒布的《國家公園法》建立的國家公園體系； 二是依據(jù)1973年頒布的《加拿大野生生物法》設立的野生生物保護區(qū)。加拿大政府注重環(huán)保非政府組織的作用，目前環(huán)保非政府組織有兩類：一類是加拿大本國環(huán)保非政府組織，如大自然保護協(xié)會和野鴨基金會；二類是在加拿大的國際環(huán)保非政府組織，如綠色和平組織、世界自然基金會、世界自然保護聯(lián)盟等。在環(huán)保非政府組織的共同努力下，增強了加拿大公眾保護濕地的意識。

3對陜西黃河濕地生態(tài)保護的啟示

31建立和完善濕地保護的法律政策體系

完善的法律政策體系對保護濕地和實現(xiàn)濕地資源的合理利用具有極為重要的意義。目前，我國涉及濕地保護的法律條文主要分散在如土地法、水法、野生動物保護法等各部單行法中，主要是對濕地各構成要素的保護和合理利用做出規(guī)定。濕地是一個由土地、水域、植物、動物以及微生物等單要素資源構成的綜合的生態(tài)系統(tǒng)，基于濕地生態(tài)系統(tǒng)保護的特殊性，需要制定一部專門濕地保護法，以濕地生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性綜合保護為重點，進一步規(guī)范濕地占補平衡、生態(tài)補償、補水、用途審批、濕地恢復、調查監(jiān)測、國家濕地保護規(guī)劃等制度，以縮小與發(fā)達國家在執(zhí)行《濕地公約》方面的差距。同時，還要建立相關政策限制威脅濕地生態(tài)系統(tǒng)活動和鼓勵有益于濕地生態(tài)保護活動，如濕地開發(fā)和利用補償及生態(tài)恢復、提高圍墾和占用濕地的成本、人工濕地開發(fā)的經(jīng)濟扶持和天然濕地開發(fā)的經(jīng)濟限制等政策。

32科學編制濕地保護與管理規(guī)劃

按照《全國濕地保護工程規(guī)劃》的總體要求，結合陜西黃河濕地資源實際，根據(jù)《森林法》、《環(huán)境保護法》、《水法》、《土地管理法》、《野生動物保護法》、《世界文化和自然遺產保護公約》、《風景名勝區(qū)管理暫行條例》、《陜西省風景名勝區(qū)管理條例》、《陜西省文物保護管理條例》、《陜西省濕地保護條例》等相關法律法規(guī)編制陜西黃河濕地保護總體規(guī)劃，并將濕地生態(tài)保護內容納入水資源保護管理、水污染防治、區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設等重大規(guī)劃。同時，在對當?shù)氐闹脖?、地貌、土壤、動物等自然條件和旅游資源調查基礎上，建立生物種質資源庫[7]，并借助GIS空間分析法進行功能區(qū)劃分，提出各功能區(qū)適宜的生態(tài)環(huán)境保護方案。各級政府要依法做好濕地的勘界立標、土地確權和登記發(fā)證工作，建立濕地資源檔案，為陜西黃河濕地保護和管理提供依據(jù)[6]。

33完善濕地生態(tài)補償與恢復制度

濕地保護與利用涉及當?shù)卣?、濕地管理機構、基層組織、企業(yè)、農民、漁民等眾多利益群體，協(xié)調這些利益群體之間利益訴求和矛盾就需要建立濕地生態(tài)補償制度。結合陜西黃河濕地保護與利用的實際，按照“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費”原則，探索多元化的濕地生態(tài)補償模式。同時，通過恢復自然水文特征或建立濕地的補水機制、退田還湖、控制污染和濕地野生動植物恢復等措施，采用科學研究加提煉濕地生態(tài)治理、修復技術與退化濕地治理相結合的方式，進行濕地生態(tài)恢復示范，調動、利用社會的力量，逐步推進濕地生態(tài)系統(tǒng)結構和功能的恢復。

34建立濕地保護的管理協(xié)調機制

濕地資源保護涉及林業(yè)、水利、農業(yè)、土地、環(huán)保等多個部門，在濕地保護、濕地開發(fā)利用和管理上因存在目標不一致及利益取向的差異，濕地協(xié)調、有序、持續(xù)管理的矛盾較為突出。因此，在濕地保護管理工作中引入聯(lián)席會議制度，形成良好的協(xié)調機制。聯(lián)席會議制度通過制定規(guī)章制度規(guī)范濕地保護職能部門的管理行為和執(zhí)法行為，明確各部門在濕地保護和合理利用方面的管理職權責任和義務，通過相關職能部門和不同行政區(qū)域之間聯(lián)合協(xié)調行動，保證濕地的自然價值、生態(tài)功能及其生產力和生物多樣性的綜合效益，推動陜西濕地保護管理工作的健康發(fā)展。

35積極開展?jié)竦乇Ｗo的國內外交流與合作

在履行《濕地公約》責任和義務的同時，積極開展與有關國家（或地區(qū)）、國際組織和國外非政府組織的交流與合作，學習國外適用的濕地保護管理技術和模式，借鑒先進的濕地生態(tài)系統(tǒng)管理理念和濕地修復的成功經(jīng)驗，提高陜西黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)保護管理的科學化水平，促進陜西黃河濕地保護工作逐步與國際接軌。同時濕地作為重要的教學科研基地，加強與國內的大學、科研單位的合作，開展社會、經(jīng)濟、人文等多學科、多課題的綜合研究。

36建設濕地保護公眾參與體系

公眾對濕地重要性的認識和觀念的轉變，是影響濕地資源保護的有效性和濕地合理利用水平的重要因素。通過濕地保護、環(huán)境保護和有關法律知識的宣傳教育，提高社會公眾對保護濕地的責任意識和法律意識，形成社會各界廣泛參與濕地保護的良好社會氛圍。此外，還可以依托陜西濕地自然保護區(qū)，建立游客教育中心、公眾教育基地，向公眾宣傳濕地保護與可持續(xù)利用的理念、知識和技術，開展?jié)竦乇Ｗo管理人員在職培訓工作，提高各層次管理人員技能。

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