PPP融資模式在我國公共租賃房建設中的應用研究

摘 要：我國公租房建設面臨著較大的資金缺口，而由于公租房項目存在資金回報率低、回收周期長的特點，傳統(tǒng)的融資方法無法吸引私營資本的進入。本文通過對PPP（Public-Private-Partnerships）融資管理模式的分析，結合公租房項目建設的特點，探討了PPP融資模式在我國公租房建設項目中的應用。

關鍵詞：PPP模式；公租房建設融資；建議

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）01-0028-04

2007年以來，我國政府努力構建一個分層次的城市住房保障體系，即低收入家庭和新就業(yè)人員的住房問題通過廉租房和公租房解決；中等收入家庭的住房問題通過限價商品房和經(jīng)濟適用房解決。與經(jīng)適房、限價房這類產(chǎn)權一次性轉移、資金一次性回收的保障房不同，公租房具有資金回報率低、資金回收周期長等特點，因而在現(xiàn)有的融資方式下私營資本對其缺乏興趣，盡管有中央財政的大力支持，各級地方政府依然面臨著巨大的建設資金缺口。

國內(nèi)外已有學者對PPP模式在公共租賃房中的應用展開研究。達尼洛（Danilo，2008）等指出，PPP模式是解決保障性住房建設融資困難、提高工程建設管理效率的有效途徑之一。田一淋（2006）指出，可將PPP模式引入我國公租房建設融資體系，并提出應用PPP模式融資的一系列可行辦法。吳文生（2009）認為，借鑒國外基礎設施建設普遍采用的PPP模式，可以解決我國城鎮(zhèn)公租房建設的資金問題，并提出相應的PPP模式運作結構。在已有的研究中，國外學者側重于強調PPP模式的管理職能，對其融資職能介紹不足；而國內(nèi)學者對PPP模式的研究過于宏觀寬泛，沒有考慮公租房建設的特殊性。本文旨在探討應用PPP模式吸納私營資本為我國公租房建設融資的方法。

一、PPP模式簡介

（一）PPP模式的定義及特點

PPP模式，即公共部門—私人部門合作模式，是二十世紀90年代在西方國家流行的一種融資管理模式，被廣泛應用于基礎設施、公用事業(yè)和自然資源開發(fā)等領域。PPP模式有廣義與狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的各種合作關系，而狹義的PPP是指一系列項目融資模式的總稱。結合PPP的一般定義與公租房建設的特點，本文將PPP模式定義為：政府與私營組織以特許經(jīng)營權協(xié)議為基礎形成合作關系，雙方通過簽署合同來明確各自的權利和義務，共擔風險，共享收益。這里的“特許經(jīng)營權協(xié)議”是指公私雙方約定，在項目建成的一定年限內(nèi)，私人部門可以通過經(jīng)營管理該項目以獲得投資收益。

PPP模式可以充分利用政府部門和私營組織的各自優(yōu)勢，把政府機構的協(xié)調、規(guī)劃能力及社會責任與私營部門的資金實力、技術手段和高效管理結合在一起。通過政府政策的支持和引導，在公共項目的建設期和運營期引入私人合作方，獲取建設公共項目的資金，降低項目建設和運營等環(huán)節(jié)的成本，是PPP模式的主要特征和目的。

PPP模式本質上是一種項目管理模式，而不僅僅是融資方式。它包括融資、合作、組織、建設、運營等一系列的項目活動，針對的是整個項目本身，而不是項目的局部。特別是在PPP 模式中，政府部門在結束前期的融資后，還要繼續(xù)參與項目公司的經(jīng)營管理。

PPP是在BOT模式的基礎上進一步優(yōu)化而來的。二者具有一些共同點，例如都是通過簽訂特許權協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關系，都以項目運營的盈利償還債務并獲得投資回報等等。但它們在組織機構設置、運行程序等方面有明顯的區(qū)別：（1）BOT模式中，參與項目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級關系產(chǎn)生相互作用的，在組織機構中沒有相互協(xié)調的機制，這使得他們之間很容易產(chǎn)生利益沖突。而PPP模式是建立在公共部門和私人企業(yè)之間相互合作和交流的基礎之上的“共贏”，合作各方可以達到互利的長期目標，實現(xiàn)共贏，能創(chuàng)造更多的社會效益，更好地為社會和公眾服務。（2）從運行程序來看，兩種模式的不同之處主要在項目前期。PPP模式中，政府始終參入其中，私人企業(yè)也從項目論證階段開始參與；BOT模式中，私人企業(yè)從項目招標階段才開始參與，而且在特許協(xié)議簽訂之后，政府對項目的影響力通常較弱。

二、PPP模式在我國公共租賃房中的應用

（一）PPP模式在我國公租房建設中應用的可行性

一是通過吸納私營資本解決公租房建設資金的短缺問題。目前我國可用于公租房建設的財政資金短缺，而社會上又存在大量尋找投資機會的民間資本，PPP融資模式根據(jù)項目的預期收益以及政府的政策扶持來安排融資，充分利用民營資本來彌補政府財政資金的不足，增加了項目的初始資本金，這可以大大減輕政府初期投資負擔。

二是通過分散項目風險減輕政府負擔，同時提高項目建設的成功率。在傳統(tǒng)的政府直接投資模式中，政府負責項目的所有投資，承擔項目建設運營中的所有風險。而PPP模式下，公私雙方通過制定合理的風險分擔機制，由對相應風險最有控制力的一方承擔相應的風險，降低了控制風險的成本，提高了項目建設的成功率。

三是通過引入民營經(jīng)濟和競爭機制，提高項目的建設效率和管理效率。政府投資建設基礎設施的低效率是普遍存在的經(jīng)濟現(xiàn)象，PPP模式將市場中的競爭機制引入到公租房建設中，使私營資本參與進來，能夠充分利用民營企業(yè)在管理和技術等方面的優(yōu)勢節(jié)約建設成本，并在公租房建設完成后提高公租房的運營管理效率。

（二）公租房PPP融資項目的階段劃分

公租房PPP融資項目按時間順序可分為項目準備、項目建設、項目運營、項目移交四個階段，從最初的政府部門立項研究到最終的特許期滿后PPP項目公司向政府部門進行項目移交，形成一個完整的項目生命周期（見圖1）。

1. 項目準備階段。政府相關部門對公租房建設工程進行立項論證，“中介機構”負責專業(yè)性工作的評估與完成，并為成立PPP項目公司提供咨詢顧問服務。項目公司的股權結構反映了股東之間的法律合同關系，是在項目所在地法律法規(guī)、會計和稅務等客觀因素的約束下，實現(xiàn)股東投資目標的一種項目資產(chǎn)所有權結構。中介機構將根據(jù)項目的特點設計PPP項目公司的股權結構，為政府股權投資決策提供建議。政府相關部門在確定股權比例、利益分配、風險分散等內(nèi)容之后，對私人投資者進行招標，以吸納私營資本，在確定私營資本合作方后成立PPP項目公司。

2. 項目建設階段。PPP項目公司成立之后，對公租房工程項目進行招標，一是要選擇合格的施工單位；二是要選擇原材料等供應商。招標工作應該嚴格按照國家法律法規(guī)，遵循招標、投標、開標、評標、定標等程序進行。同時由于PPP項目的建設面臨多種風險，需要保險公司的參與，為工程建設提供風險保障。

3. 運營管理階段。在公共租賃房項目建設完成并通過相關部門的驗收后，進入運營管理階段。PPP項目公司根據(jù)特許經(jīng)營權協(xié)議，負責公租房的運營（向符合條件的人群出租）和管理，政府部門則根據(jù)相關協(xié)議和相關法律法規(guī)對其運營進行監(jiān)督和規(guī)范。

4. 項目移交階段。特許期滿后，PPP項目公司按照特許權協(xié)議的規(guī)定，將公租房項目移交給當?shù)卣?/p>

（三）PPP模式下各相關機構的職能與特點

1. 政府。公租房作為一種準公共產(chǎn)品，政府在PPP項目中扮演重要角色。在項目實施過程中，政府主導項目公司的選擇和項目的確立，參與成立項目公司，主持招投標，與企業(yè)合作共同完成項目融資，而對項目建設、運營過程主要起監(jiān)督作用，最后接收項目，進行項目移交。就監(jiān)管職能而言，政府部門作為項目公司的股東，本身就參與項目的運營管理，因而政府部門對PPP公租房項目的監(jiān)管不僅是外部監(jiān)管，而是全面的經(jīng)營監(jiān)管，這也是與公租房項目的公益性相符合的。

2.私營資本公司。私營資本公司投入資本與代表政府的機構合作成立PPP項目公司。由于PPP項目所需資金規(guī)模通常較大，投資回收時間較長，需要私營資本公司具備雄厚的資金實力和良好的信譽，政府一般通過招標方式選擇合適的私營資本公司。私營資本公司在PPP項目實施中會遇到多種風險，其中最主要的有兩類風險：一是政策風險，即在項目實施過程中由于政府政策的變化而影響項目的盈利能力，主要體現(xiàn)在政府部門履行合同的風險。二是融資風險，在PPP模式中私營企業(yè)承擔了巨大的融資風險。

3. PPP項目公司。PPP項目公司是為公共租賃房的建設以及運營而專門設立的公司，是項目的實施者。PPP項目公司的優(yōu)勢在于它熟悉項目的運營過程，有較為豐富的管理經(jīng)驗。PPP項目公司獲得公共租賃房的建設和經(jīng)營特許權以后，負責整個項目的投標與談判、項目開發(fā)與建設、運營和移交等。

4. 銀行和其他金融機構。銀行和金融機構在公租房項目中的主要職能是為項目提供資金支持和信用保證，也可以擔當項目的融資顧問。政府通常與提供資金的金融機構達成協(xié)議，允諾將按照政府與項目公司簽訂的合同履行政府的各種責任，提供各種支持，這個協(xié)議使項目公司能比較順利地獲得金融機構的貸款支持。在經(jīng)營期限內(nèi)，項目管理公司通過公租房的租金收入回收資金，償付貸款本息。

5. 施工單位。施工單位負責公租房的設計與施工，一般通過招投標方式選擇。施工單位通常與項目公司簽訂總承包合同，工程承包商要承擔進度延誤、停工等工程風險。

（四）在項目實施過程中政府對私營資本的補貼

獲得合理的投資回報是私營資本參與公租房PPP項目的根本目的，這就需要政府部門協(xié)調好私營資本的收益性和項目的公益性兩者之間的平衡關系，因而項目能否成功在很大程度上取決于政府相關部門的管理水平。公租房項目的運營收益較低，所以在PPP模式中需要政府對私營資本的適當補貼。在我國保障房建設的已有實踐中，政府補貼可分為資金稅費優(yōu)惠、土地撥付、配建開發(fā)等多種形式。

1. 資金稅費優(yōu)惠。政府對PPP公租房建設項目可免征城市建設配套費等各種行政事業(yè)性收費，并減免相關稅費；在資金方面，政府部門可協(xié)助私營資本獲得銀行貸款及發(fā)行企業(yè)債券，對提前完工、建設質量合格的項目可直接給予資金獎勵。

2. 土地使用撥付。政府對PPP公租房項目的建設用地可以考慮以劃撥方式供應。

3. 配建開發(fā)。通常意義下的配建模式是指政府要求開發(fā)商在建設大量商品房的基礎上配建少部分保障房，這里的配建開發(fā)是指PPP項目公司在完成公租房建設的基礎上獲準配建一定數(shù)量的商品房，以補償其在公租房項目中較低的投資收益。

三、完善公租房PPP融資模式的建議

目前我國已有多個大的基礎設施建設項目應用了PPP融資管理模式，積累了一定經(jīng)驗。但是由于PPP模式引入的時間并不長，特別是在公租房建設應用中尚屬空白，因此在實際應用中有諸多方面需要完善和改進。

一是調整政府角色，為PPP融資模式提供良好的政策平臺。政府應由過去在公租房建設中的單方面主導角色，調整為監(jiān)督者與合作者的角色。政府應對投融資體制、管理制度進行改革，形成風險共擔、利益共享的政府和私營資本的合作模式。對項目的建設與運營，應注重通過合同對項目的質量、進度和投資進行管控，達到經(jīng)濟效益和社會效益兼顧。

二是在項目的全壽命周期內(nèi)確立合理的風險管控機制。應用于公租房的PPP項目具有投資金額大、回收期長、合同關系復雜等特點。我國由于處于保障性住房建設的啟動期及初始期，這種特殊性使得PPP模式的風險更加復雜。承擔的風險程度與收益相匹配，這是任何投資都必須遵循的，所以必須確立合理的風險分配原則。政府本身是政策的制定者，所以應該把政治風險、法律變更風險等分配給政府，而私人部門由于其在建設運營和管理方面的優(yōu)勢，應更多地承擔項目具體運營過程中產(chǎn)生的風險。

三是建立健全相關法律體系。PPP 模式涉及稅收、合同、特許權、項目轉移等諸多方面。政府應從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，建立一套執(zhí)行PPP 項目的規(guī)范化、標準化交易流程，保證項目運作全過程公開與公正。要理清雙方法律上的關系，確保公私合作過程中雙方法律地位的平等和利益分配的公平，在此基礎上，建立和完善相關法律法規(guī)。

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（特約編輯 王 馨；校對 GX）