在興辦村級(jí)公益事業(yè)中農(nóng)民自建管理組織的嘗試

摘 要：闡述了霍山縣在“村村通”及“一事一議”道路建設(shè)中，由群眾選舉產(chǎn)生臨時(shí)性管理組織，參與整個(gè)工程的籌建、抬標(biāo)、施工、監(jiān)督管理等進(jìn)行大膽嘗試；介紹了“管委會(huì)組織”產(chǎn)生的背景和所起的重要作用、組織成員的產(chǎn)生方式、臨時(shí)組織與村兩委的關(guān)系、其性質(zhì)與職能、幾點(diǎn)啟示以及存在問(wèn)題和建議。

關(guān)鍵詞：村級(jí)公益事業(yè)；管理模式；啟示；建議；霍山縣

中圖分類(lèi)號(hào) F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2013）01-02-06-03

霍山縣地處安徽省西部、大別山北麓，面積2043km2，人口36.9萬(wàn)，轄16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。該縣有豐富的茶葉、蠶桑、藥材、毛竹等自然資源，素有“金山藥嶺名茶地，竹海桑園水電鄉(xiāng)”的美譽(yù)。

2006年中央1號(hào)文件明確提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的宏偉目標(biāo)后，霍山縣縣委、縣政府著力加強(qiáng)農(nóng)民最急需的生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分利用國(guó)家支農(nóng)優(yōu)惠政策，在用好、用活、用實(shí)上下功夫，重點(diǎn)興修 “村村通”水泥路和進(jìn)行“一事一議” 道路建設(shè)。近幾年，該縣在中央、省、縣三級(jí)財(cái)政惠農(nóng)資金及財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的支持下，不足部分由農(nóng)民出義務(wù)工和自愿損款等形式來(lái)彌補(bǔ)，全縣135個(gè)村（居委）紛紛行動(dòng)，通過(guò)群眾自建臨時(shí)性組織，如“村村通”道路建設(shè)管委會(huì)或理事會(huì)，參與整個(gè)籌建、招標(biāo)、施工、監(jiān)督等過(guò)程管理，截至2010年，全縣共修建238條水泥路，總長(zhǎng)1358.4km，村級(jí)道路大為改觀，基本形成了農(nóng)村公路網(wǎng)，并因此形成負(fù)債達(dá)1503.31萬(wàn)元。

1 管委會(huì)組織產(chǎn)生背景及所起的重要作用

自從中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)任務(wù)后，廣大干部群眾積極響應(yīng)，踴躍投入，熱情高漲。就我縣而言，農(nóng)民群眾對(duì)改善交通等村組公益設(shè)施建設(shè)的愿望十分強(qiáng)烈，“要想富、先修路、修好路”的思想深入人心。但從實(shí)際情況看，這種愿望的實(shí)現(xiàn)和現(xiàn)實(shí)條件存在著一定的距離，需要建立一種新的組織或機(jī)制充當(dāng)橋梁和紐帶，才能把群眾的熱情轉(zhuǎn)化為建設(shè)新農(nóng)村的偉大實(shí)踐。建立這種新的臨時(shí)性組織和機(jī)制，主要依照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中的自治原則和《安徽省村內(nèi)興辦集體公益事業(yè)籌資籌勞條例》中誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)的原則，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、民主決策、民主監(jiān)督。在村兩委的指導(dǎo)下，據(jù)此成立的管委會(huì)（或理事會(huì)）是經(jīng)過(guò)民主選舉產(chǎn)生的，其職能作用如下：

1.1 規(guī)避政策紅線解決資金短缺問(wèn)題 我縣為鼓勵(lì)農(nóng)民群眾積極投入修建村級(jí)道路，在中央和省級(jí)配套資金的基礎(chǔ)上，縣財(cái)政按每1km給予5萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)資金支持，盡管如此仍尚有20%～30%資金缺口，需要農(nóng)民群眾承擔(dān)一定的投入，而其數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)安徽省規(guī)定的村內(nèi)興辦集體公益事業(yè)籌資籌勞的標(biāo)準(zhǔn)，即1a內(nèi)每人籌資不得超過(guò)15元，每個(gè)勞動(dòng)力籌勞不得超過(guò)10個(gè)工日的“紅線”。如此情況使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村兩委處于十分尷尬的境地。如果強(qiáng)行帶領(lǐng)群眾修路搞建設(shè)，越過(guò)“紅線”，就難免要犯政策錯(cuò)誤；反之按兵不動(dòng)，消極等待，又會(huì)違背廣大群眾積極要求參與建設(shè)的意愿，錯(cuò)失國(guó)家和省里支持的大好機(jī)遇，落下“不想干事，不為民服務(wù)”的惡名。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委負(fù)責(zé)人想方設(shè)法，絞盡腦汁，充分利用政策空隙，打擦邊球，擺脫有關(guān)政策的束縛，不厭其煩地向群眾講清、講透政策，按照農(nóng)民自愿原則以捐資方式籌集必要的資金，上下金額不受限制，從而達(dá)到“干事不出事”的目的。

1.2 利于解決歷史遺留難題 即使沒(méi)有“年人均籌資不得超過(guò)15元”的“紅線”規(guī)定，由村兩委籌集款項(xiàng)也存在巨大的困難。由于稅費(fèi)改革政策中，暫停對(duì)農(nóng)民尾欠稅費(fèi)的征收，因而給部分群眾造成這樣一種錯(cuò)覺(jué)，即對(duì)于村里安排的各種收繳款項(xiàng)，能拖就拖，希望到最后就不了了之，繳與不繳的結(jié)果完全一樣。如果這時(shí)僅由村干部負(fù)責(zé)籌集資金，一些群眾就會(huì)把現(xiàn)在的集資和過(guò)去尾欠稅費(fèi)之事糾纏一起，使籌款陷入停滯或無(wú)法進(jìn)行的局面。當(dāng)前正在開(kāi)展的“一事一議”實(shí)行財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)惠民工程也將受其影響，在實(shí)施過(guò)程中使得籌資籌勞很難推開(kāi)。

1.3 有利于籌資款的使用與管理 由于過(guò)去村級(jí)財(cái)務(wù)混亂，村務(wù)公開(kāi)不明細(xì)、不徹底、不透明，使得群眾對(duì)現(xiàn)在的村干部存在一些不信任的心理。這次道路建設(shè)，需要籌集的款額較大，如何使用管理好籌資款，群眾也迫切需要一些他們自認(rèn)為信得過(guò)的人來(lái)掌管。

1.4 有利于“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的動(dòng)作 當(dāng)前“村村通”水泥路惠農(nóng)工程雖已結(jié)束，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)能滿足廣大群眾的需求，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱，需要充分利用“一事一議”籌資籌勞方式來(lái)解決，并在此基礎(chǔ)上，中央財(cái)政給予一定的獎(jiǎng)補(bǔ)。然而，在實(shí)際操作過(guò)程中，程序要求比較嚴(yán)格，鄉(xiāng)村很難規(guī)范運(yùn)作。而利用管委會(huì)組織的組織形式充分尊重民意，可解這個(gè)棘手問(wèn)題。

2 管委會(huì)組織成員產(chǎn)生方式

近幾年，我縣在“村村通”道路建設(shè)中，所組建的“管委會(huì)”或“理事會(huì)”成員通常由村兩委推薦，通過(guò)村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，基本上由已退下的老村干、老黨員和村民小組長(zhǎng)當(dāng)選，一般為8～15人。具體選舉產(chǎn)生方式有3種：

（1）所有成員均由村民代表、黨員、村民組長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議推選產(chǎn)生，且不設(shè)侯選人，如單龍寺鄉(xiāng)掃帚河村。

（2）所有成員侯選人先由村兩委審核把關(guān)，提出候選人，再由村民代表大會(huì)表決產(chǎn)生。如但家廟鄉(xiāng)各村、黑石渡鎮(zhèn)新店河村。

（3）村兩委全部或部分成員參與該組織之中，這種由村干部與村民共同參與管理是最為普遍的形式。如諸佛庵鎮(zhèn)三河村和大嶺村、與兒街鎮(zhèn)四顧沖村、佛子嶺鎮(zhèn)通水灌村。

3 管委會(huì)組織與村兩委的關(guān)系

從產(chǎn)生方式上可以看出，霍山縣的“村村通”建設(shè)工程管理組織成員與村兩委存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，有不少“組織”由村兩委成員擔(dān)任負(fù)責(zé)人。可以說(shuō)，該“組織”無(wú)論從產(chǎn)生方式、人員構(gòu)成、運(yùn)行過(guò)程等諸多方面都離不開(kāi)村兩委的支持和約束，個(gè)別的已成為村兩委的下屬辦事機(jī)構(gòu)。

4 管委會(huì)組織的性質(zhì)和職能

幾年前，我縣在“村村通”水泥路建設(shè)中所組建的“管委會(huì)”或“理事會(huì)”， 從其產(chǎn)生辦法和運(yùn)行過(guò)程來(lái)看應(yīng)該和“村民委員會(huì)”一樣，同屬基層群眾自治組織，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督。而該組織大都因修路而建，其主要職能局限于道路建設(shè)的籌款、質(zhì)量監(jiān)督、施工安全、工程招標(biāo)和合同的簽定，且協(xié)助村兩委搞好后期養(yǎng)護(hù)和管理。是個(gè)臨時(shí)性的組織，一般來(lái)說(shuō)，工程完工即自動(dòng)解散。

5 幾點(diǎn)啟示

（1）適時(shí)填充了相關(guān)政策和新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐的空白，解決了新農(nóng)村建設(shè)的主體問(wèn)題。由于村級(jí)興辦公益事業(yè)時(shí)，農(nóng)民投入受到政策“紅線”的限制，鄉(xiāng)、村兩級(jí)陷入兩難的境地，把“紅線”亮給大家后，充分尊重群眾的意愿，有效地規(guī)避了政策“紅線”。與此同時(shí)，也讓基層干部在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)中得到啟示，適應(yīng)農(nóng)村集鎮(zhèn)公益事業(yè)建設(shè)的新型組織已初顯端倪。如黑石渡鎮(zhèn)新店河集鎮(zhèn)的“新農(nóng)村建設(shè)委員會(huì)”正在為集鎮(zhèn)的供水、路燈、衛(wèi)生、文化設(shè)施等公益事業(yè)建設(shè)的籌資和管理進(jìn)行有益的嘗試。

（2）實(shí)行誰(shuí)受益、誰(shuí)投資；受益多、多投資；受益少、少投資的辦法，解決了老百姓多年想辦而辦不成的事情。諸佛庵三河村有豐富的農(nóng)業(yè)資源，過(guò)去一直因交通不便制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在充分享受?chē)?guó)家惠農(nóng)政策的基礎(chǔ)上，村兩委就修哪條路、籌多少款、工程由誰(shuí)施工、質(zhì)量由誰(shuí)監(jiān)管、財(cái)務(wù)由誰(shuí)監(jiān)督等問(wèn)題，與廣大村民群眾廣泛溝通和協(xié)商，群眾籌資和參與的熱情最大限度地釋放出來(lái)，人均最高捐資1500元，最低捐資300元，捐資籌集工程款達(dá)90%以上。

（3）大大提高了村民的自治意識(shí)，為推進(jìn)鄉(xiāng)村民主管理注入了活力。從產(chǎn)生、正常運(yùn)作到監(jiān)督乃至解散，管委會(huì)組織的一切活動(dòng)都離不開(kāi)村民的積極參與，群眾參與公共事業(yè)建設(shè)和管理的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性得到充分的發(fā)揮。在參與過(guò)程中，群眾的思想意識(shí)由“事不關(guān)己，高高掛起”向“我為人人，人人為我”轉(zhuǎn)變，由“要我做”向“我要做”轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了鄉(xiāng)村民主管理的進(jìn)程。

6 存在的問(wèn)題

（1）在當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中，因興辦村級(jí)公益事業(yè)所組建的“管委會(huì)”或“理事會(huì)”，雖由群眾民主產(chǎn)生，但均沒(méi)有向民政部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn)和備案。該組織的合法性受到質(zhì)疑，不具有法人資格，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛，其權(quán)益也無(wú)法保障。如佛子嶺鎮(zhèn)留駕園“村村通”理事會(huì)某理事長(zhǎng)將群眾捐資修路資金長(zhǎng)期占用，拒付工程款，致使承包工程者的合法權(quán)益得不到保障。

（2）該“組織”影響力有限，有可能導(dǎo)致新的村級(jí)債務(wù)出現(xiàn)。該“組織”成員是憑借“村規(guī)民約”、民間輿論、個(gè)人威信等形式籌集捐資款項(xiàng)，因而使群眾捐資有可能不會(huì)完全到位，使工程建設(shè)的配套資金出現(xiàn)缺口。群眾籌資籌勞以及捐款到位率最高的超過(guò)80%，最低的只有百分之幾，為此，致使全縣目前尚有1503.31萬(wàn)元工程款缺失。

（3）“村村通”和“一事一議”道路建設(shè)存在缺限。雖然我縣“村村通”和“一事一議”水泥路建設(shè)已取得很大成效，但整個(gè)路面設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為3.5～4.0m寬，路面較窄，車(chē)輛交會(huì)很難通過(guò)，不適應(yīng)農(nóng)村的發(fā)展要求。而且道路的正常維護(hù)措施也未落實(shí)，勢(shì)必影響道路的長(zhǎng)遠(yuǎn)使用。

（4）管委會(huì)組織管理比較松散。在建立初期，鄉(xiāng)村指導(dǎo)較多，后期鄉(xiāng)村指導(dǎo)不夠，疏于監(jiān)督；內(nèi)部沒(méi)有規(guī)范的工作程序，分工、職能界定不清，財(cái)務(wù)公開(kāi)不到位；在一些工作環(huán)節(jié)上出現(xiàn)了隨意性和波動(dòng)性，也有可能產(chǎn)生不和諧因素。

（5）“一事一議”難以規(guī)范操作。主要是程序比較繁瑣且又嚴(yán)謹(jǐn)，操作成本很高，在實(shí)施過(guò)程中很難按照“四議兩公開(kāi)”制度規(guī)范執(zhí)行；又由于籌資籌勞受到“紅線”限制，所籌集起來(lái)的資金及財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)金額遠(yuǎn)不能滿足工程項(xiàng)目的需要，極易造成資金短缺，同時(shí)還要考慮不能增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。往往是事難議、議難決、資難籌，無(wú)形中增加了鄉(xiāng)村工作的難度，不同程度地影響鄉(xiāng)村干部的工作積極性。

7 建議

7.1 理順關(guān)系，加強(qiáng)監(jiān)管 根據(jù)管委會(huì)組織的自身性質(zhì)，要理順與村兩委的關(guān)系。從嚴(yán)格意義上講，他們之間沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系，但要在村黨支部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，村兩委對(duì)該“組織”有引導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督的義務(wù)。關(guān)鍵是正確把握分寸，把決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)真正交給群眾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管，對(duì)財(cái)務(wù)不公開(kāi)、沒(méi)有責(zé)任心的人，要及時(shí)撤換，對(duì)私自侵貪公共資金等違法行為要及時(shí)查處并移交司法機(jī)關(guān)依法追究其法律責(zé)任。

7.2 因地制宜地整合國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼資金，使其發(fā)揮最大效益 自從國(guó)家取消農(nóng)業(yè)相關(guān)稅費(fèi)后，連年不斷加大惠農(nóng)補(bǔ)貼，截至2012年共有33項(xiàng)惠民工程，應(yīng)該說(shuō)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收起到關(guān)鍵性促進(jìn)作用，尤其在初期階段發(fā)揮出巨大效益。但我縣地處山區(qū)，耕地面積小，種糧收入不到農(nóng)戶(hù)全年總收入的10%。每年全縣支付糧食直補(bǔ)、糧種補(bǔ)貼等資金只有500萬(wàn)元左右，我縣農(nóng)村8萬(wàn)多農(nóng)戶(hù)，若平均分配到農(nóng)戶(hù)不足100元，有的甚至只有1元， “撒糊椒面”式的發(fā)放，不能調(diào)動(dòng)群眾發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性和發(fā)揮最大資金效益。特別是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)后，從事糧食經(jīng)營(yíng)大戶(hù)并沒(méi)有得到其補(bǔ)貼（補(bǔ)貼資金只發(fā)放到原耕地承包戶(hù)中）。建議中央和省不要搞一刀切，允許少數(shù)地區(qū)可以因地制宜地整合部分惠農(nóng)補(bǔ)貼資金，經(jīng)村民討論通過(guò)后，可專(zhuān)項(xiàng)集中用于村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)，不再或少向農(nóng)民籌集公益建設(shè)款項(xiàng)。

7.3 國(guó)家要加大對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的資金投入 在當(dāng)前國(guó)家33項(xiàng)惠民工程和27項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼中，我縣每年共發(fā)放1.02億元，但是扶持村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的補(bǔ)貼資金所占比例很少，尤其是用于村級(jí)道路和水利設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼資金更是嚴(yán)重缺乏，極大地影響新農(nóng)村建設(shè)步伐。建議中央對(duì) “村村通”道路工程和“一事一議”等村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)要逐年加投入，除部分籌勞外，盡量不要向群眾籌資、設(shè)立配套資金，使基層政府和組織處于兩難境地，以利于農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

7.4 要正確處理好減負(fù)與發(fā)展的關(guān)系 當(dāng)前不少鄉(xiāng)村干部有 “怕事”的思想，缺乏為民服務(wù)自信心?；鶎诱徒M織不能因怕增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，怕工作難，怕群眾不理解，而不作為?！耙皇乱蛔h”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)惠民政策，是國(guó)家鼓勵(lì)廣大農(nóng)民群眾積極參與新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措，只要方式和方法得當(dāng)，做好政策宣傳工作，正確處理好減負(fù)與發(fā)展的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性，并把他們的參與意識(shí)變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)，就能解決發(fā)展中的難題。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

（責(zé)編：陶學(xué)軍）