我國預(yù)算收支結(jié)構(gòu)的失衡與調(diào)整

內(nèi)容摘要：總體而言，我國當(dāng)前的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)處于一種失衡局面。財政收入對于稅收，尤其是間接稅的過度依賴、對于其他收入來源，尤其是國有資產(chǎn)收益的長期忽視，直接造成了我國財政收入的結(jié)構(gòu)性缺陷；而財政支出中行政管理費用的居高不下、民生費用支出的嚴(yán)重不足、經(jīng)濟建設(shè)費用的過高投入也直接制約了和諧社會的構(gòu)建。為此，亟需以公共財政理念為指導(dǎo)，對我國現(xiàn)行的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以促進(jìn)我國預(yù)算制度的完善，最終促進(jìn)人與社會的全面發(fā)展。

關(guān)鍵詞：預(yù)算收支公共財政結(jié)構(gòu)調(diào)整

“毫不夸張地說，一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力?！薄?〕

———AllenSchick

預(yù)算是國家政治經(jīng)濟生活中必不可少的重要方面，預(yù)算收支結(jié)構(gòu)的安排合理與否直接決定了國民經(jīng)濟的發(fā)展速度和國民生活水平。經(jīng)過多年的政治經(jīng)濟體制改革，我國的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)已取得了明顯改善。但目前看來，仍有不合理之處，需從公共財政的理念出發(fā)在制度層面予以完善。

一、公共財政視角下我國預(yù)算收支結(jié)構(gòu)的失衡

公共財政與近現(xiàn)代民主政治和市場經(jīng)濟相適應(yīng)。在市場經(jīng)濟下，市場機制對資源配置發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，凡是市場能夠解決的問題，就應(yīng)交給市場，政府不應(yīng)介入；而市場在配置資源的過程中又存在不足和缺陷，其中主要表現(xiàn)就是不能有效地向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因而就需要政府發(fā)揮職能。所以，公共財政始終應(yīng)以滿足社會公共需求為主旨。盡管隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，我國財政運行機制已從生產(chǎn)建設(shè)財政逐步向公共財政轉(zhuǎn)化，但當(dāng)前的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)仍存在一定的失衡，還未體現(xiàn)公共財政對“公平性”和“公共性”的根本要求。

（一）預(yù)算收入結(jié)構(gòu)未實現(xiàn)“公平性”

在公共財政理念下，預(yù)算收入既是實現(xiàn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要手段，亦是平衡收入差距，優(yōu)化收益分配，實現(xiàn)“公平”價值的基本方式。然而，目前我國的預(yù)算收入突出的問題是：

其一，以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)難以體現(xiàn)財政收入的公平性。在我國當(dāng)前的財政收入結(jié)構(gòu)中，稅收占到了絕對比重，而這其中，又以國內(nèi)增值稅、國內(nèi)消費稅、關(guān)稅、進(jìn)口貨物增值稅、消費稅、營業(yè)稅等間接稅為主。以2010年及2011年的中央財政收入為例，稅收收入占財政收入總額的比例均達(dá)到了95%左右，其中，間接稅所占比重在2010年即達(dá)到64.4%。在2012年的中央財政收入預(yù)算中，稅收總額及各稅種的收入比例仍居此高位，間接稅依舊是財政收入的主要來源，且每項都比2011年度有所遞增。〔2〕盡管這種以間接稅為主、直接稅為輔的稅制結(jié)構(gòu)與我國的經(jīng)濟發(fā)展階段和稅收征管水平相適應(yīng)，有其合理性。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種稅制結(jié)構(gòu)的負(fù)效應(yīng)開始逐漸顯現(xiàn)：一方面，企業(yè)稅負(fù)過重，不利于長遠(yuǎn)發(fā)展；另一方面，直接稅對收入再分配的調(diào)控功能難以發(fā)揮，稅制分配正義的功能難以實現(xiàn)。

其二，作為財政收入主要來源之一的國有資本收益難以到位，全民投資未能獲得公平回報。就在當(dāng)前預(yù)算收入過度依賴稅收的同時，同為財政收入組成部分的國有資本的經(jīng)營預(yù)算卻未被重視。盡管在財政學(xué)理論上，對于國有資產(chǎn)收益是屬于公共財政收入的范疇還是應(yīng)作為獨立的概念存在，尚有爭議和質(zhì)疑。〔3〕但國有資產(chǎn)的公共性決定了其與國家財政不可分割，國有資本經(jīng)營也無法與國家財政安排、財政權(quán)行使相分離。作為全民的財產(chǎn)，其重大事項的決策權(quán)應(yīng)由代表民意的代議機關(guān)行使，其資源的配置應(yīng)由最終所有人——全民的同意為前提。因此，可以說國有資產(chǎn)的公共性是一種終局意義上的公共性，這種公共性的保障最終落實于國有資產(chǎn)收益的實現(xiàn)和合理分配，由此便決定了公共財政對其收入方面的請求權(quán)?！?〕對此，有學(xué)者提出的我國現(xiàn)行財政內(nèi)涵應(yīng)為“一體五重”的觀點值得肯定，即一個主體（國家或政府）——兩種身份（政權(quán)行使者、國有經(jīng)濟代表者）——兩種權(quán)力（政權(quán)、財權(quán)）——兩種職能（社會管理、經(jīng)濟管理）——兩種形式（稅收、國有資產(chǎn)（本）收益）——兩種分配關(guān)系（稅收分配關(guān)系、利潤分配關(guān)系）?！?〕正是基于上述考慮，2007年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，標(biāo)志著我國開始正式建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。但是，從相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，實施效果并不理想。例如，2007年—2009年中央國有企業(yè)（以下簡稱“央企”）上繳國有資本收益累計為1371億元，而同期央企利潤總額卻為24772.6億元，如此推算，央企３年來上繳紅利比例僅為5.5％。〔6〕而按照當(dāng)時《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》的規(guī)定，煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源型特征的企業(yè)，上交比例應(yīng)為10%；鋼鐵、運輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競爭性企業(yè)，上交比例應(yīng)為5%。盡管軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院、所企業(yè)當(dāng)時還處于免交利潤狀態(tài)，但從國有資本在資源型和壟斷型行業(yè)的投資規(guī)模來看，5.5%的平均比例確實過低。直至2011年，該現(xiàn)象仍然存在。盡管該年度央企上繳的國有資本收益為765.02億元，在絕對數(shù)上相對于以往各年有所提升，但與11115億元的凈利潤相比，上繳比例仍僅為6.8%。而更值得注意的是，依據(jù)財政部發(fā)布的《關(guān)于完善中央國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)事項的通知》，自2011年起，上述各類別的央企國有資本收益收取比例已較原比例分別提高5%。這樣算來，6.8%的比例更難以向公眾交代。由于在央企改革中，國家一方面投入了巨額資金和給予大量壟斷性資源和政策性優(yōu)惠，另一方面又承擔(dān)了大量的改革和經(jīng)營成本。因此，面對央企近年來利潤的不斷攀升，如此低的收益上繳比例確實有違“投入”與“產(chǎn)出”相配比的公平原則。

（二）預(yù)算支出結(jié)構(gòu)未滿足“公共化”

布魯斯·阿克曼認(rèn)為，自由國度的根本問題是分配問題。分配問題雖然不是一個政治組織必須解決的唯一問題，但卻是它要解決的一個重要問題。似乎再也沒有其他問題會像這個問題一樣徹底激起人們的情緒?！?〕在一國財政收入有限的情況下，該觀點恰恰表明了民眾對于構(gòu)建合理的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的期待。依據(jù)公共財政理論，由于“市場失靈”造成了“公共產(chǎn)品”有效供給的不足。為此，才需要建立起以提供“公共產(chǎn)品”為主要目的的公共財政，此時，作為社會管理者的政府只能以追求公共利益為己任，以滿足社會公共需求為職責(zé)。反觀我國目前的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，不難發(fā)現(xiàn)政府財政行為的“越位”與“缺位”現(xiàn)象依舊凸顯，財政“公共化”特征還需加強，而這種現(xiàn)象背后折射的其實正是我國當(dāng)前市場經(jīng)濟建設(shè)中政府角色的“錯位”。這主要體現(xiàn)在如下幾方面：

其一，行政管理費用膨脹。行政管理費作為一種維持性支出，理應(yīng)由財政提供，且隨著政府職能擴大，機構(gòu)逐步增多，行政支出的適當(dāng)增長不可避免。但我國目前存在的突出問題是，行政管理費支出占財政支出的比例增長過快，不符合績效管理的理念。自1986年至2010年，該比例已由10%上升到17.5%（該計算還不包括預(yù)算外行政管理費用），20多年間增長將近一倍，超出國際貨幣基金組織15.6%的標(biāo)準(zhǔn)，是美國10%的近兩倍、法國6.5%的近三倍，成為世界上行政管理成本較高的國家之一。在如此高的行政管理成本下，我國人均負(fù)擔(dān)的年度行政管理費用飆升。由于行政管理支出具有純消費的性質(zhì)，其所占份額越大，用于其他方面的公共支出必然受到擠壓，且從本質(zhì)上看，政府預(yù)算中的行政管理費用就是政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，教育、社會保障等投入才真正代表了基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的產(chǎn)出。而成本越高，產(chǎn)出越低，說明政府的管理績效越差。

其二，民生支出不足。市場經(jīng)濟從本質(zhì)上要求政府將其活動主要限于公共領(lǐng)域內(nèi)，提供非營利性的公共產(chǎn)品是公共化的本質(zhì)特征。但目前，我國財政支出對于教育、醫(yī)療、社會保障等基本的民生投入仍顯不足。盡管在“十一五”期間，我國公共財政總支出中用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、文化等方面的民生支出分別達(dá)到4.45萬億元、1.49萬億元、3.33萬億元和5600億元，比“十五”時期分別增長了1.6倍、2.6倍、1.3倍和1.4倍，但民生支出占財政支出的比例卻僅為30.8%，尚未達(dá)到國際貨幣基金組織2000年統(tǒng)計的發(fā)展中國家的平均水平36.49%?！?〕以教育為例，早在1993年國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出，到2000年財政性教育經(jīng)費支出要占GDP比重的4%。但這個目標(biāo)一直未實現(xiàn)。直至2012年，公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算中安排用于教育的支出以及其他財政性教育經(jīng)費的計劃投入才勉強達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)，〔9〕即便如此，該比例仍低于世界各國的平均值以及中等收入國家的最低比例?！?0〕這些民生支出的不足，凸顯了我國財政預(yù)算中公共產(chǎn)品供給的低效。

其三，經(jīng)濟建設(shè)投資過度。在我國財政預(yù)算中，經(jīng)濟建設(shè)支出是用于生產(chǎn)或基礎(chǔ)建設(shè)方面的投資。從縱向看，經(jīng)濟建設(shè)費用在財政支出中的比例已從1990年的44.36％下降到2008年的27.8％。然而這幾年又有大幅度上升。從橫向看，2008年我國經(jīng)濟建設(shè)支出占GDP的比重為7.4％，是經(jīng)合組織國家平均水平的3倍?！?1〕而且這一比例還未將國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算中的投資支出列入其中，否則會更高。以財政部公布的2012年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算為例，在875億元的預(yù)算支出中，與經(jīng)濟建設(shè)投資有關(guān)的資本性支出為744.72億元，其中不乏中央企業(yè)兼并重組專項資金、中央企業(yè)境外投資支出、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出等?！?2〕可見，我國現(xiàn)行的財政政策仍有著濃厚的建設(shè)型財政色彩，其所投資的領(lǐng)域不僅涉及到水、電、道路等公共項目，而且還包括一些應(yīng)當(dāng)由企業(yè)、私人或市場從事的經(jīng)濟活動。

二、預(yù)算收支結(jié)構(gòu)失衡的成因探析

正如有學(xué)者所言：“制度形成的邏輯，并不如同后來學(xué)者構(gòu)建的那樣是共識性的，而更多是歷史性的。”〔13〕我國的預(yù)算收支之所以會形成現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)，與我國政治經(jīng)濟體制改革的現(xiàn)實是分不開的。

（一）財政預(yù)算過度依賴以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)

稅制結(jié)構(gòu)是國家為了達(dá)到組織收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟的目的，在按一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行稅收分類的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置稅種所形成的一個相互協(xié)調(diào)、相互補充的稅收體系。它主要包括了主體稅種的選擇、輔助稅種的設(shè)計、稅種間的相互關(guān)系三方面內(nèi)容，其中主體稅種在稅收體系中收入比重最高，并決定一個稅制結(jié)構(gòu)的性質(zhì)和主要功能?！?4〕按照主體稅種的不同，稅制結(jié)構(gòu)大致可分為三類：即以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)、以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)以及間接稅和直接稅并重的雙主體稅制結(jié)構(gòu)。在這些稅制結(jié)構(gòu)中，以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)主要側(cè)重于效率，商品勞務(wù)稅是其主要構(gòu)成，收入比重最大并起主導(dǎo)作用。由于該種稅伴隨著商品流轉(zhuǎn)行為的發(fā)生而及時課征，不必像所得稅那樣規(guī)定征收期。同時，按照流轉(zhuǎn)額課稅，不受納稅人成本、費用及盈虧的影響，稅源深厚并隨經(jīng)濟的自然增長而增長，因而有可靠穩(wěn)定的收入來源。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，受經(jīng)濟發(fā)展程度的影響，我國的人均收入水平較低，靠所得稅等直接稅難以籌集到足夠的財政收入，而以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)客觀上成了財政收入的主要依靠。

（二）國企改革長期忽視國有資本收益

長期以來，國企的利潤問題在改革中幾乎被忽略不計。自1994年“利改稅”后，國企不再向國家上繳利潤。然而，據(jù)資料顯示，從2002年開始，國企經(jīng)營狀況就有了明顯改善，當(dāng)年實現(xiàn)凈利潤3786億元，此后利潤每年以30%左右的速度遞增，2006年國有企業(yè)實現(xiàn)利潤達(dá)12193億元，其中，央企利潤就達(dá)7700億元?！?5〕時移事易，目前國企的經(jīng)營狀況、國企的治理結(jié)構(gòu)與上世紀(jì)90年代相比都有極大改善。如果說當(dāng)時為了國企改革的需要，基于現(xiàn)實考慮不要求國企進(jìn)行利潤分配是合理的，那么在當(dāng)前的國企發(fā)展?fàn)顩r下，要求國企向國家分紅亦有著充分的理由。一方面，基于公司法理論，國家作為股東享有利潤分配請求權(quán)；另一方面，國家承擔(dān)了大量國企改革和經(jīng)營的成本（包括社會成本和資源成本），國家有理由要求企業(yè)補償。盡管自2007年后，國家參與經(jīng)營性國有資本的收益分配進(jìn)入實質(zhì)性操作層面，但如上分析，實施效果并不理想。這其中的原因很多，但通過財務(wù)管理漏洞規(guī)避分紅義務(wù)尤其值得關(guān)注。這是由于企業(yè)上繳的利潤額是由稅后利潤與分紅率相乘而得，為了少交分紅，企業(yè)很可能利用信息不對稱的優(yōu)勢進(jìn)行利潤轉(zhuǎn)移或利潤隱瞞，以使企業(yè)賬目呈現(xiàn)出微利甚至于虧損的狀態(tài)，最終規(guī)避上繳義務(wù)。譬如，加大稅前支出、提高管理層薪酬、增加職務(wù)消費、濫發(fā)獎金、超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放員工工資福利等等。

（三）行政機關(guān)私利性爭奪預(yù)算支出

公共選擇學(xué)派的杰出代表布坎南認(rèn)為，在經(jīng)濟人假設(shè)的前提下，政治家雖然由選民民主選舉產(chǎn)生，但基于經(jīng)濟人的本性，在諸多社會公共決策中，他們未必會代表全社會的公共利益，也會追求自身利益的最大化。由于在具體事務(wù)執(zhí)行中，政府不是抽象的概念而是由現(xiàn)實的政治家組成，因而每個政府部門的政策往往更關(guān)注他們自身的內(nèi)部發(fā)展，很可能出現(xiàn)部門利益和個人利益對公共利益的侵蝕，進(jìn)而背離自身的公共利益代理人角色。〔16〕在財政支出方面，政府的這種私利性表現(xiàn)并不鮮見。在我國，盡管一次次精簡政府機構(gòu)及其人員，但始終沒有走出“再精簡——再膨脹”的怪圈。機構(gòu)人員規(guī)模越大，政府官員控制權(quán)就越大?？梢哉f，機構(gòu)人員膨脹和預(yù)算控制不完善的相互作用，最終促成了行政型財政的固化，〔17〕而這也直接降低了國家財政預(yù)算的使用績效。

（四）國有資產(chǎn)投資方向的錯位與越位

就支出結(jié)構(gòu)而言，發(fā)展中國家的公共支出具有明顯的生產(chǎn)性、建設(shè)性特征，用于建設(shè)的預(yù)算支出占政府總支出的比重往往要高于發(fā)達(dá)國家。這主要是因為多數(shù)發(fā)展中國家仍處于經(jīng)濟起飛階段，社會經(jīng)濟發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施有著強烈需求。于是，基礎(chǔ)設(shè)施和其他經(jīng)濟建設(shè)便成為公共支出的重點。但目前，我國國有資產(chǎn)投資于經(jīng)濟建設(shè)的領(lǐng)域已不僅涉及到了基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而且涉及到了諸多本應(yīng)由市場機制發(fā)揮作用的私人領(lǐng)域。目前，從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期承繼下來的國有經(jīng)濟面面俱到的格局并未發(fā)生實質(zhì)性改變，國有資產(chǎn)在資源配置上仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用，幾乎覆蓋了所有行業(yè)和領(lǐng)域。這樣的投資結(jié)構(gòu)必然會產(chǎn)生兩個明顯弊端：其一，在競爭性行業(yè)，國有資本與民間投資進(jìn)行著不公平的競爭，既對民間資本產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”、影響民間投資熱情，又制約了社會經(jīng)濟整體效益的提升；其二，在政府財力有限的情況下，真正需要國有資產(chǎn)投資的產(chǎn)業(yè)和部門難以發(fā)展，公共產(chǎn)品的提供難以保障，政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮面臨困難。對于國有資產(chǎn)投資方向的這種“偏軌”，除了原有經(jīng)濟體制的遺留影響外，現(xiàn)行的政府官員考核機制也難辭其咎。在一定程度上，考核標(biāo)準(zhǔn)就是指揮棒。在以GDP和財政收入增長為主要指標(biāo)的政績考核體系下，各級、各地政府進(jìn)行著大量的短期投資，這種追求政績的“經(jīng)濟競賽”，致使經(jīng)濟建設(shè)支出居高不下，并且極易偏離“公共產(chǎn)品”的軌道。

三、公共財政理念下預(yù)算收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向

當(dāng)代西方財政經(jīng)濟理論將公共物品理論和公共選擇理論作為政治經(jīng)濟學(xué)的兩大基本組成，體現(xiàn)了“公共”兩字對于經(jīng)濟學(xué)和財政學(xué)的深遠(yuǎn)影響?！?8〕可以說，公益的維護(hù)及提倡是現(xiàn)代國家的積極任務(wù)，也是許多政治運作行為所追求的目標(biāo)之一。〔19〕美國學(xué)者馬斯格雷夫?qū)ω斦毮艿幕径ㄎ痪褪枪?yīng)公共物品、實現(xiàn)分配正義、實施宏觀政策?！?0〕因而，財政收入的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)著政府對市場的介入和干預(yù)；而財政支出的方向則應(yīng)體現(xiàn)著“公共性”的基本需求。由于財政收支結(jié)構(gòu)的設(shè)計直接體現(xiàn)了政府職能，因而，以公共財政理念為指導(dǎo)，對我國現(xiàn)行的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)進(jìn)行適時的調(diào)整有助于政府職能的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化。

（一）預(yù)算收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整

1.稅制結(jié)構(gòu)由重效益向效益與公平并重轉(zhuǎn)變

目前，我國以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，在組織財政收入方面雖發(fā)揮了重要功能，但因其累退性特征較為突出，限制了稅收調(diào)節(jié)手段的運用，因而具有明顯的缺陷。其一，以間接稅收入為主，表明政府稅收主要是通過社會消費含有較高間接稅負(fù)的消費品來實現(xiàn)，這種稅負(fù)分布機制會由于高收入者消費傾向低于低收入者消費傾向，從而導(dǎo)致低收入者稅負(fù)高于高收入者的不公平現(xiàn)象。其二，稅收對經(jīng)濟的穩(wěn)定器功能，主要體現(xiàn)為直接稅的調(diào)控。當(dāng)間接稅比重過高時，在通貨緊縮和企業(yè)虧損條件下，降低所得稅不僅空間有限，而且對企業(yè)意義不大，而減免間接稅，則不僅會大量減少財政收入，而且有向下拉動物價的效應(yīng)，不利于發(fā)揮稅收杠桿對經(jīng)濟的穩(wěn)定作用。其三，目前我國70%以上的稅收由企業(yè)負(fù)擔(dān)，而企業(yè)稅收中又有70%左右來自間接稅，盡管企業(yè)可以將間接稅稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給消費者，但是在企業(yè)競爭日益激烈的背景下，間接稅稅負(fù)過高，會造成企業(yè)轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的難度增大，特別是企業(yè)紛紛依靠降價手段來維持市場份額時，稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的空間越來越小，當(dāng)轉(zhuǎn)嫁不出去時，企業(yè)就不得不承擔(dān)一部分稅負(fù)，導(dǎo)致效益下降?！?1〕在當(dāng)今世界各國國際性的減稅浪潮下，這一稅制結(jié)構(gòu)自然難以適應(yīng)國際市場競爭的需要?！?2〕因此，改變現(xiàn)行以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)極為必要。

在各種稅制結(jié)構(gòu)中，以所得稅、社會保障稅等直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)更多的強調(diào)公平。由于所得稅按照負(fù)擔(dān)能力征收，高收入者適用高稅率，低收入者適用低稅率，因而體現(xiàn)了稅賦公平原則；同時，所得稅的累進(jìn)制具有“內(nèi)在穩(wěn)定器”的自動調(diào)節(jié)功能，不僅有利于調(diào)節(jié)個人之間分配不公的問題，而且有利于發(fā)揮稅收的宏觀調(diào)節(jié)作用。此外，由于直接稅中的個人所得稅、社會保障稅（其中大部分）直接由納稅人個人負(fù)擔(dān)，涉及到公眾個人的利益，所以公眾關(guān)注的程度較高，財政支出受到公眾監(jiān)督的力度加大，這就可以保證財政支出更加合理、有效?！?3〕然而，由于這一模式的適用需要有高度發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力和較高的人均國民收入為基礎(chǔ)，同時，還需要在經(jīng)濟管理、會計核算、稅收征管等方面具備較為先進(jìn)的方式和經(jīng)驗，因而，多為發(fā)達(dá)國家采用。

目前，比較適合我國的稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)是間接稅和直接稅并重的雙主體稅制結(jié)構(gòu)，以此實現(xiàn)效率與公平間的平衡。盡管我國當(dāng)前的生產(chǎn)力水平以及人均收入水平都還不高，不具備以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)所要求的客觀經(jīng)濟基礎(chǔ)。但從我國經(jīng)濟發(fā)展的趨勢來看，生產(chǎn)力水平的不斷提升以及人均國民收入的穩(wěn)定增長都為所得稅的征繳提供了增長潛力，因而，逐步提高直接稅比重具備一定的可行性。因此，選擇雙主體的稅制結(jié)構(gòu)是在客觀分析我國當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上所做的理性選擇。

在具體的改革方式上，應(yīng)調(diào)整直接稅與間接稅的比例，逐步實現(xiàn)由間接稅為主向間接稅與直接稅并重的過渡。據(jù)有關(guān)資料顯示，直接稅與間接稅的數(shù)量比例，高收入國家一般為2∶1，中等收入國家一般為1∶1，低收入國家一般為0.4∶1?！?4〕從我國今后發(fā)展趨勢來看，間接稅比重應(yīng)大致降到稅收收入的50—60%，相應(yīng)提高的直接稅比重應(yīng)大致達(dá)到稅收收入的40—50%。當(dāng)然，任何制度的演進(jìn)都是一個系統(tǒng)工程，直接稅比重的提高也不是依賴某一種稅的單方面改革，而是整個稅制體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過完善稅制體系，協(xié)調(diào)各種稅的比重變化，最終實現(xiàn)雙主體模式。

2.國有資本經(jīng)營預(yù)算收入制度的日漸完善

自2007年《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》和《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》頒布后，有關(guān)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入制度的爭議就未曾間斷。這些爭議主要集中于兩方面：一是紅利的收取比例過低；二是收取紅利的企業(yè)范圍過于狹窄。對此，在2010年，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議通過后，財政部發(fā)布了《關(guān)于完善中央國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)事項的通知》（財企【2010】392號），決定從2011年起將5個中央部門（單位）和2個企業(yè)集團(tuán)所屬共1631戶企業(yè)納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍，〔25〕同時適當(dāng)提高央企國有資本收益收取比例，其中資源類央企國有資本收益收取比例由10%提高到15%；一般競爭類央企收取比例由5%提高到10%，軍工科研類企業(yè)收取5%。

該制度相比之前的收益規(guī)定無疑具有顯著進(jìn)步，但仍有進(jìn)一步完善的空間：一是納入國有資本經(jīng)營預(yù)算的企業(yè)范圍應(yīng)進(jìn)一步擴展。目前，鐵路、交通、科技等部門所屬中央企業(yè)仍未納入預(yù)算試行范圍，該現(xiàn)狀應(yīng)盡快予以改變；同時，為保證財政收入的完整性，對于地方國有企業(yè)的利潤上繳制度也應(yīng)盡快規(guī)范，從性質(zhì)上看，其亦應(yīng)屬于公共財政收入的重要組成部分；二是收益的收取比例有待進(jìn)一步提高，尤其是壟斷性領(lǐng)域和資源性領(lǐng)域的企業(yè)；三是應(yīng)加強對國有企業(yè)的財務(wù)管理，保障上繳利潤的實現(xiàn)。對于前文提及的轉(zhuǎn)移利潤或隱瞞利潤的行為，應(yīng)通過嚴(yán)格的年度審計制度、財務(wù)信息報告制度和財務(wù)信息披露制度予以規(guī)范。

（二）預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是建立公共財政體制、保證政府職能轉(zhuǎn)變最重要的環(huán)節(jié)，也是緩解公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡、彌補社會不公的根本途徑。財政支出結(jié)構(gòu)是否合理直接關(guān)系到財政支出本身的效率以及公共產(chǎn)品提供的效率?！?6〕由于每年的財政資金有限，不同的領(lǐng)域?qū)ο∪毙缘呢斦Y金的取得存在很大的競爭關(guān)系，因此，從預(yù)算角度對支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行大體平衡和協(xié)調(diào)，進(jìn)而實現(xiàn)公共財政的基本目標(biāo)尤為必要。

其一，嚴(yán)格限制行政管理支出。如前所述，由于行政機關(guān)的私利性和內(nèi)部性，每個行政部門都希望得到更多的預(yù)算資金，而這種純成本的支出實際上降低了預(yù)算資金的使用效率。過于膨脹的行政管理費用，實際上損害了社會公眾的共同利益。因為在某種意義上，政府與社會公眾之間是一種法定的特別信托關(guān)系，政府是社會公眾的受托人，從社會公眾手中集中財力，以提供市場無法提供的公共產(chǎn)品?！?7〕既然政府手中的財力本是社會公眾的公共資金，動用這筆資金的目的就應(yīng)當(dāng)是為了受益人的利益，即社會公眾的共同利益和長遠(yuǎn)利益。如果作為受托人的政府濫用權(quán)力，就會表現(xiàn)出財政支出行為的侵益性，〔28〕在本質(zhì)上這就是一種違背委托人和受益人利益的背信行為。且根據(jù)德國統(tǒng)計學(xué)家恩格爾所揭示的規(guī)律，隨著經(jīng)濟發(fā)展，行政管理支出占公共支出的比重應(yīng)當(dāng)逐步下降。2005年世界各國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也證實了這一點，即發(fā)展中國家行政成本占財政支出比重的平均水平為22.77%，而發(fā)達(dá)國家的平均水平則為12.61%?！?9〕可見，無論是基于法律關(guān)系分析、統(tǒng)計學(xué)規(guī)律，還是實證研究，行政管理費用所占的財政支出比例在未來都應(yīng)當(dāng)下降。具體到我國，建議可參考國際標(biāo)準(zhǔn)，以不超過財政收入的15%為宜。至于降低行政管理支出費用的具體方法，除推進(jìn)政府機構(gòu)改革，合理設(shè)置機構(gòu)職能、配置機構(gòu)人員外，還應(yīng)當(dāng)強調(diào)信息公開，而這種“公開性”本身也是公共財政的內(nèi)在要求。

其二，重點關(guān)注民生支出。民生支出主要是對教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障、公益慈善等一系列維持和促進(jìn)社會和諧發(fā)展的基礎(chǔ)性、公共性社會事業(yè)的投入，是公共財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整中需要重點支持的內(nèi)容。在民主的現(xiàn)代社會中，保障和促進(jìn)人權(quán)是現(xiàn)代國家公共財政的根本目的，而公民的許多基本權(quán)利（如健康權(quán)、受教育權(quán)等）都需要財政的大力支持，這才是公共財政存在的正當(dāng)性與合理性的主要根源?，F(xiàn)代國家的財政安排應(yīng)努力使公民權(quán)利得以最大程度地實現(xiàn)。英國經(jīng)濟學(xué)家霍布森就認(rèn)為，財政應(yīng)當(dāng)以增加社會公共福利為其根本目標(biāo)。在發(fā)達(dá)國家，民生支出在財政支出中占有重要地位。據(jù)國際貨幣基金組織2000年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，美國為60.3%、英國為57.9%、加拿大為59.3%、法國為70.5%?！?0〕由于我國目前的經(jīng)濟發(fā)展還未達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平，用于經(jīng)濟建設(shè)方面的投入要高于西方，同時，由于我們的行政管理效率仍有待提高，行政管理費用難以驟然下降。因此，對民生方面的財政支出很難立刻達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平，但是，不斷提升民生支出在財政支出中的比例無疑是一個基本發(fā)展方向。在今后幾年，該比例如能達(dá)到財政支出的40%—50%應(yīng)比較合適。

其三，合理界定經(jīng)濟建設(shè)支出。公共財政的背景是市場經(jīng)濟制度。而在市場經(jīng)濟條件下，資源配置主要交由市場進(jìn)行，政府和財政不應(yīng)介入過多。針對當(dāng)前我國經(jīng)濟建設(shè)支出，尤其是通過國有資產(chǎn)收益進(jìn)行的再投資支出過高的現(xiàn)象，需要從兩方面進(jìn)行制度完善：其一，應(yīng)建立國有資本經(jīng)營預(yù)算與當(dāng)前公共預(yù)算的對接制度。目前，我國財政預(yù)算適用的是復(fù)式預(yù)算法，這樣就人為割裂了國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算的關(guān)系，而且如上文所言，在本質(zhì)上國有資本經(jīng)營預(yù)算理應(yīng)屬于公共預(yù)算的范疇。在實行制度對接后，國有資本經(jīng)營收益在支出方向上，除資本性支出、費用支出外，還可以按照公共財政的要求統(tǒng)籌使用，將提供醫(yī)療、教育衛(wèi)生、社會保障等公共產(chǎn)品也作為其主要支出方向之一?！?1〕其二，應(yīng)明確公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品的界限，并以此為標(biāo)準(zhǔn)，確定財政需要逐步退出的“競爭性領(lǐng)域”。這也是財政公共化的內(nèi)在要求。從學(xué)界目前的主流觀點來看，自然壟斷行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施（如鐵路、民航、郵政、供水、供電）、市政基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、機場、港口碼頭、水利設(shè)施、環(huán)境污染治理工程）等具有強烈的公益性質(zhì)，應(yīng)屬于預(yù)算投入的范圍。另外，基于國家經(jīng)濟安全考慮，關(guān)系國計民生的關(guān)鍵性行業(yè)應(yīng)體現(xiàn)國有經(jīng)濟的控制力，國有資產(chǎn)對其投資亦有正當(dāng)性。除此之外的行業(yè)則應(yīng)交由市場來進(jìn)行資源配置。鑒于我國正處計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟建設(shè)投資比例的設(shè)定可以較高于域外平均水平，但應(yīng)有所限制，以財政收入的20%左右為宜。

這里需要補充說明的是，對介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供，政府可以通過設(shè)計出“補充機制”〔32〕或者“激勵相容機制”，〔33〕鼓勵私人積極參與，引導(dǎo)民間資本投入，這一方面可以提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供效率和質(zhì)量，另一方面，還可以降低經(jīng)濟建設(shè)費用，將更多的財政資金用于民生支出。

結(jié)語

公共財政收支結(jié)構(gòu)受到政府職能定位以及經(jīng)濟發(fā)展階段的直接影響，因而，對其調(diào)整和優(yōu)化需要一個逐步完善的過程，絕非一蹴而就。對此，有學(xué)者非常準(zhǔn)確地指出，我國財政公共化的內(nèi)涵應(yīng)包含兩個步驟：一是以財政傳統(tǒng)職能的退出推進(jìn)市場化的形成，二是以逐漸生成的市場機制界定和規(guī)范財政活動的范圍。因此，財政公共化與經(jīng)濟市場的契合情況直接決定著轉(zhuǎn)軌的績效?！?4〕基于此，筆者認(rèn)為，盡管本文對我國今后預(yù)算的收支結(jié)構(gòu)進(jìn)行了大體構(gòu)想，但更多意義上只是一種理念和思路。相信隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、政府職能定位的理性轉(zhuǎn)變、公共財政理念的不斷深化，我國的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)能夠走向成熟和完善。