關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法設(shè)想

內(nèi)容摘要：媒體屢屢曝光的暴力執(zhí)法事件、極端抗法事件、頻發(fā)的礦難事故、全民的食品安全隱患等，背后無不折射著行政主體的不作為、不應(yīng)作為或者亂作為，這嚴(yán)重地破壞了國家和政府的形象。如何加強(qiáng)、改進(jìn)和完善行政執(zhí)法，落實(shí)依法行政、執(zhí)政為民？如何創(chuàng)設(shè)有效的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制都是國家法制建設(shè)發(fā)展的重大課題。檢察權(quán)的有效實(shí)施對(duì)于權(quán)力制約與我國法制建設(shè)的發(fā)展至關(guān)重要。檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的制度設(shè)計(jì)也一直是學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界思考的問題。應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，以立法的形式規(guī)范檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。事實(shí)上，人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，只有積極開展對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，檢察權(quán)才更加符合其憲法地位的要求。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法檢察權(quán)檢察監(jiān)督

鑒于檢察機(jī)關(guān)的定位和現(xiàn)狀，對(duì)檢察監(jiān)督立法的呼聲一直很高，比如檢察建議立法、執(zhí)行檢察監(jiān)督立法、刑罰執(zhí)行監(jiān)督立法、民事執(zhí)行監(jiān)督立法、抽象行政行為的監(jiān)督立法等，這些呼聲的目的是希望通過立法理順檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。本文論證的是，通過立法確立檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。近些年來，媒體屢屢曝光的暴力執(zhí)法事件、極端抗法事件、頻發(fā)的礦難事故、全民的食品安全隱患等，背后無不折射著行政主體的不作為、不應(yīng)作為或者亂作為，這嚴(yán)重地破壞了國家和政府的形象。如何加強(qiáng)、改進(jìn)和完善行政執(zhí)法，落實(shí)依法行政、執(zhí)政為民，如何創(chuàng)設(shè)有效的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，都是國家法制建設(shè)發(fā)展的重大課題。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督立法的必要性

行政權(quán)是國家權(quán)力的核心部分，它具有裁量性、主動(dòng)性、廣泛性、強(qiáng)制性、單方性和優(yōu)益性等自身特征。現(xiàn)代行政權(quán)的擴(kuò)張，不單是執(zhí)行法律的問題，而是兼具了立法和司法的功能。行政權(quán)的行使一方面維護(hù)社會(huì)秩序、增進(jìn)公共利益、保障公民等合法權(quán)益；另一方面，如果不當(dāng)行使，將構(gòu)成對(duì)民主、自由和人權(quán)的威脅，產(chǎn)生官僚作風(fēng)、腐敗和濫用權(quán)力。行政立法是行政主體制定規(guī)范性文件的行為，這種行為受《立法法》和國務(wù)院的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)范和約束。《立法法》規(guī)定了立法監(jiān)督以及立法審查監(jiān)督的啟動(dòng)機(jī)制。《立法法》第90條對(duì)最高人民檢察院的立法監(jiān)督作了明確具體的規(guī)定。〔1〕另外，對(duì)抽象行政行為的審查監(jiān)督，目前我國的法院還沒有實(shí)現(xiàn)，本文不討論。行政司法包括行政仲裁、行政調(diào)解、行政復(fù)議等，檢察機(jī)關(guān)對(duì)它們的法律監(jiān)督都有相應(yīng)的法律作為依據(jù)或參考。

而大量的行政執(zhí)法行為如行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等，對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)具有重大影響，檢察機(jī)關(guān)卻缺乏明確的監(jiān)督機(jī)制，難以介入。行政主體最主要的行為也是行政執(zhí)法行為。行政機(jī)關(guān)和依法擁有行政執(zhí)法權(quán)的其他組織最經(jīng)常、最大量的活動(dòng)，就是實(shí)施具體行政行為，與公民、法人和其他組織關(guān)系最為密切的也是具體行政行為。目前行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的問題，主要集中在：執(zhí)法依據(jù)缺位或發(fā)生矛盾和沖突的問題；執(zhí)法主體不合格；執(zhí)法不嚴(yán)、不作為和放棄職責(zé)；不依程序執(zhí)法、隨意性大的問題；野蠻執(zhí)法、濫用職權(quán)；執(zhí)法不公、以權(quán)謀私；執(zhí)法隊(duì)伍、手段和經(jīng)驗(yàn)不適應(yīng)客觀要求等問題。對(duì)這些問題，雖然行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制一直存在，但也沒有很好地解決，因此需要外部力量介入督促改進(jìn)。學(xué)者張文顯認(rèn)為“法治的精髓就是制約和監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員”?！?〕對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，除人民代表大會(huì)的權(quán)力監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、法院的訴訟監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)的輿論監(jiān)督之外，更需要一支專業(yè)的外部監(jiān)督力量，即人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，積極開展對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，檢察權(quán)才更加符合其憲法地位的要求。

目前檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的主要依據(jù)包括：《憲法》第129條規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家法制和保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)、人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的職權(quán)?！缎谭ā泛汀缎淌略V訟法》規(guī)定，人民檢察院通過查處行政執(zhí)法工作人員瀆職、侵權(quán)犯罪，而對(duì)行政違法進(jìn)行監(jiān)督。《行政訴訟法》第64條規(guī)定的人民檢察院通過對(duì)行政判決裁定行使抗訴權(quán)的監(jiān)督。2001年國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第11條規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送；第14條規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督。2001年12月，最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第10條規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件進(jìn)行立案監(jiān)督；第11條規(guī)定，對(duì)于人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由成立的，或者認(rèn)為公安機(jī)關(guān)的不立案理由不成立應(yīng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)已經(jīng)立案的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知提出立案監(jiān)督建議的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)?！度嗣駲z察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第47條規(guī)定了人民檢察院在監(jiān)督行政訴訟中的檢察建議權(quán)，包括可以向人民法院和有關(guān)單位提出檢察建議。2004年，最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》；2006年，最高人民檢察院等四部門會(huì)簽的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》；全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第5條就規(guī)定人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。各地也有相應(yīng)的立法，比如，浙江省人民檢察院、浙江省公安廳聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于刑事立案和立案監(jiān)督幾個(gè)具體問題的規(guī)定》。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏對(duì)執(zhí)法活動(dòng)隨時(shí)監(jiān)督和全過程監(jiān)督的內(nèi)容。公安機(jī)關(guān)的治安處罰、部分偵查活動(dòng)以及行政執(zhí)法活動(dòng)，都游離于法律監(jiān)督立法之外，而這些恰恰是執(zhí)法不嚴(yán)和權(quán)力可能被濫用的領(lǐng)域。

以立法方式來確定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法，其目的是希望檢察機(jī)關(guān)在行使對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員監(jiān)督時(shí)有法可依，從外部監(jiān)督行政執(zhí)法，促使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政。

二、人民檢察院發(fā)揮行政執(zhí)法檢察監(jiān)督職權(quán)的可能性

檢察權(quán)是一種主動(dòng)、積極的公權(quán)力，其發(fā)揮的監(jiān)督作用空間較大。英美法系國家的檢察權(quán)是行政權(quán)的一部分，檢察官是代表行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)抗衡的，其主要職能是代表政府進(jìn)行公訴，本質(zhì)上是具有司法色彩的行政權(quán)，檢察機(jī)關(guān)從屬于行政機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)一般不具有監(jiān)督偵查、審判和執(zhí)行的職責(zé)，因此也不享有一般的法律監(jiān)督職能。大陸法系的法國檢察院兼具法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)及社會(huì)公益代表人三重角色。法國的檢察監(jiān)督既包括訴訟內(nèi)監(jiān)督，也包括訴訟外監(jiān)督，但訴訟內(nèi)的監(jiān)督未設(shè)有審判監(jiān)督，訴訟外監(jiān)督則僅限于法定的若干行政管理領(lǐng)域，如特殊的司法職業(yè)、精神病院、私人教育機(jī)構(gòu)等。〔3〕

在我國，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)平行。這種設(shè)置多為社會(huì)主義國家采用，更強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)和審判權(quán)的法律監(jiān)督職能。人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督具有憲法和法律、法規(guī)的依據(jù)，根據(jù)憲法規(guī)定享有法律監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)既有對(duì)司法系統(tǒng)的法律監(jiān)督權(quán)，也享有對(duì)政府及其工作人員在進(jìn)行行政管理活動(dòng)過程中是否嚴(yán)格執(zhí)法、堅(jiān)持依法辦事和是否廉潔奉公進(jìn)行行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)目前已經(jīng)享有的對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)包括：偵查起訴權(quán)、立案監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、檢察建議權(quán)等。

檢察機(jī)關(guān)能發(fā)揮行政執(zhí)法檢察監(jiān)督職能的理由有三：一是符合了外部專業(yè)部門的監(jiān)督是世界監(jiān)督制度發(fā)展的方向。對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，各國的監(jiān)督機(jī)制都有特點(diǎn)，總體呈現(xiàn)監(jiān)督結(jié)構(gòu)方式的綜合性體系，總結(jié)下來主要有立法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式、行政機(jī)關(guān)監(jiān)督模式、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式和政黨監(jiān)督模式。司法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式又分為普通法院司法監(jiān)督模式和專門司法監(jiān)督模式。專門司法監(jiān)督模式主要有三種：憲法法院監(jiān)督、行政法院監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。橫向比較而言，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制度比較健全、監(jiān)督實(shí)效顯著的國家，都是外部的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。當(dāng)代國家行政執(zhí)法監(jiān)督的職業(yè)化趨勢(shì)明顯，議會(huì)監(jiān)督弱化，政府內(nèi)部的監(jiān)控也顯得無力和欠缺法理依據(jù)，這使法律監(jiān)督的趨勢(shì)向著監(jiān)督機(jī)構(gòu)和職能的專門化方向發(fā)展。二是法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的基本職能。在最高人民檢察院的網(wǎng)站進(jìn)行的關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法定職責(zé)的網(wǎng)上投票調(diào)查中，有1805642人次接受調(diào)查，已有39.84%的人認(rèn)為法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法定的主要職責(zé)?！?〕全社會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)就包含著對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信任和期待。三是檢察機(jī)關(guān)有豐富的打擊職務(wù)犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪的經(jīng)驗(yàn)，介入行政執(zhí)法監(jiān)督后，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的震懾力和監(jiān)督能力都會(huì)很強(qiáng)。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督立法模式的選擇

有關(guān)監(jiān)督的立法，西方國家是找不到成文的以監(jiān)督命名的法律的，學(xué)者的解釋多是三權(quán)分立和權(quán)力制衡以及為之所確立的議事規(guī)則解決了這個(gè)問題。制定成文的監(jiān)督法是中國特色法律體系的一部分。2006年8月27日，我國頒布了《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，這部監(jiān)督法規(guī)范和完善了各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的程序和方式。但是人大監(jiān)督工作的現(xiàn)狀與立法初衷仍有差距，監(jiān)督效果并不十分理想，學(xué)者們總結(jié)的原因是立法本身的缺陷、社會(huì)的期望值太高、保障機(jī)制不到位和傳統(tǒng)文化的負(fù)面影響等。但是，這部立法確立了我國的監(jiān)督立法是單行立法模式。除《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》以外，我國還有《銀行業(yè)監(jiān)督法》、《審計(jì)法》、《行政監(jiān)察法》等監(jiān)督性質(zhì)的立法。

在我國，對(duì)于行政執(zhí)法的監(jiān)督，多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為是指國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、政黨、公民等對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政執(zhí)法行為是否合法、適當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督、審查及采取必要的措施予以糾正的活動(dòng)的總稱。那么，對(duì)于行政執(zhí)法監(jiān)督的立法就可能會(huì)出現(xiàn)一系列的立法，比如行政監(jiān)督法、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法、輿論監(jiān)督法、政黨監(jiān)督法等等。在以這些監(jiān)督主體為核心的監(jiān)督立法中，行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督立法已經(jīng)有了一部分，比如審計(jì)法、行政監(jiān)察法等，但對(duì)于司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督立法很欠缺。對(duì)于法院而言，其職能就是審判，監(jiān)督也以審判的方式表現(xiàn)出來，但是，對(duì)于專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察院如何行使監(jiān)督職權(quán)，則沒有專門的立法，筆者設(shè)想對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的立法，也可采用單行立法模式，參考現(xiàn)有的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，制定一部《人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督法》，這也表明了檢察院監(jiān)督立法的立法模式和對(duì)監(jiān)督立法的輕重緩急的取舍。

在立法層次上，檢察院的行政執(zhí)法監(jiān)督立法，實(shí)際上是以立法的形式確立檢察院對(duì)行政主體行政執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)，是一項(xiàng)確權(quán)的立法。按照“公權(quán)無法律授權(quán)不可為”的法律準(zhǔn)則，只有制定了相關(guān)的法律，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督才有法律依據(jù)。這種國家權(quán)力配置方面的立法，只能由人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)以法律的形式確定。法國立法者也是通過立法不斷擴(kuò)大檢察權(quán)的，比如酒精檢測(cè)權(quán)（1978年），對(duì)財(cái)產(chǎn)、家庭及社會(huì)狀況的調(diào)查權(quán)（1981年及1989年），技術(shù)或科學(xué)審查權(quán)（1985年），對(duì)未成年人狀況的教育調(diào)查權(quán)（1985年），在毒品交易網(wǎng)絡(luò)中批準(zhǔn)臥底調(diào)查的權(quán)力（1992年），身份審查權(quán)（1993年），拘留措施的控制權(quán)（1993年），邊境20公里地區(qū)的車輛審查權(quán)以及職業(yè)地區(qū)的審查權(quán)（1997年）等。〔5〕

四、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督立法的主要內(nèi)容

（一）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的目的

為了規(guī)范行政主體依法行政，明確人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督，規(guī)范行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)，依據(jù)憲法、人民檢察院組織法的規(guī)定，制定這部法律。立法應(yīng)當(dāng)基于我國的現(xiàn)實(shí)國情，對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)、地位、范圍、監(jiān)督方式、效力等作出明確的規(guī)定，并賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的知情權(quán)、審查權(quán)、建議權(quán)、重大程序參與權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等更加完備的檢察權(quán)力，從而為檢察機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法檢察監(jiān)督提供明確的法律依據(jù)和操作機(jī)制，同時(shí)還應(yīng)明確規(guī)定行政主體接受檢察監(jiān)督的法定義務(wù)以及具體的法律責(zé)任。

（二）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，其側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和集體利益上，具有主動(dòng)監(jiān)督的特點(diǎn)。而且行政權(quán)又具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，特別是為了保持行政權(quán)的能動(dòng)與自主，以適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政權(quán)具有必要的尊重，以確?，F(xiàn)有的憲政模式下檢察權(quán)和行政權(quán)的正常獨(dú)立行使，保障行政行為的效率性，又確保檢察監(jiān)督有抓手和有效果，應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察監(jiān)督行政執(zhí)法的范圍給予必要的限定。不過對(duì)檢察監(jiān)督也不能作過于狹義的理解。尤其是在我國目前人權(quán)保障狀況和行政執(zhí)法實(shí)踐尚存在諸多問題的情況下。按照行政行為的對(duì)象是否特定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，行政執(zhí)法行為是具體行政行為，具體行政行為是針對(duì)特定的人和事所采取具體措施的行為，其行為的內(nèi)容和結(jié)果直接影響某一個(gè)人或者組織的權(quán)益。對(duì)具體行政行為的監(jiān)督，是否包括所有的具體行政行為還是一部分？筆者認(rèn)為要全面，限制、剝奪人身自由的行政強(qiáng)制措施、行政處罰、行政許可、行政裁決、行政征收、行政補(bǔ)償?shù)染唧w行政行為，都應(yīng)列入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。但要對(duì)具體行政行為的監(jiān)督加以區(qū)分，即分為一般行政執(zhí)法行為監(jiān)督和重點(diǎn)行政執(zhí)法行為監(jiān)督。檢察監(jiān)督行政執(zhí)法是僅指合法性監(jiān)督還是同時(shí)包括合理性監(jiān)督？筆者認(rèn)為由于合理性問題主要取決于具體行政行為所面對(duì)的事實(shí)，具有一定的特殊性，應(yīng)只對(duì)合法性進(jìn)行監(jiān)督。檢察監(jiān)督行政執(zhí)法是事后監(jiān)督還是過程中的監(jiān)督或者都包括？筆者建議既包括事后監(jiān)督，也包括過程監(jiān)督，對(duì)重點(diǎn)行政執(zhí)法行為進(jìn)行過程監(jiān)督。

具體規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政主體作出的具體行政行為，應(yīng)該進(jìn)行一般監(jiān)督。對(duì)嚴(yán)重限制人身自由的行政處罰或者行政強(qiáng)制、重大責(zé)任事故、重大行政違法行為、已成為社會(huì)熱點(diǎn)的執(zhí)法問題等，應(yīng)當(dāng)予以重點(diǎn)監(jiān)督；對(duì)有下列情形的，也應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督：有證據(jù)證明已涉嫌犯罪的案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送公安司法機(jī)關(guān)立案?jìng)刹槲匆扑偷?；有證據(jù)證明已涉嫌犯罪的案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送公安司法機(jī)關(guān)后，公安司法機(jī)關(guān)不予立案?jìng)刹榈模恍姓?zhí)法機(jī)關(guān)移送后，有證據(jù)證明不涉嫌犯罪，公安司法機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎競(jìng)刹榈?；行政?zhí)法人員貪污受賄、瀆職，或者包庇、縱容、參與破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪活動(dòng)的；等等。

（三）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方法和程序

檢察機(jī)關(guān)可以通過以下方式對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督：

1.發(fā)送書面文件。具體包括檢察建議、糾正違法通知、督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、監(jiān)督告知書等。賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)政府工作制度、程序的檢察建議權(quán)，要求報(bào)送執(zhí)法情況和案件有關(guān)材料。如果檢察機(jī)關(guān)有理由認(rèn)為政府工作制度和程序存在問題或缺陷，存在導(dǎo)致職務(wù)違法犯罪的可能性，可以向相關(guān)政府機(jī)關(guān)提出消除隱患、減少損失的檢察建議，同時(shí)將檢察建議向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，進(jìn)行備案。向行政機(jī)關(guān)提出糾正違法通知書或者意見這種監(jiān)督方式主要針對(duì)行政作為違法，正在發(fā)生或已經(jīng)出現(xiàn)的行政違法，嚴(yán)重?fù)p害國家利益和公共利益，難以通過其他途徑予以解決，如果不及時(shí)予以糾正的話，會(huì)發(fā)生難以彌補(bǔ)的損失，檢察機(jī)關(guān)按照憲法、法律賦予的職責(zé)，向有關(guān)行政主體發(fā)出糾正意見，要求其在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)予以糾正。督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)是針對(duì)行政不作為違法所采取的一種監(jiān)督手段，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政主體在現(xiàn)實(shí)行政管理中，由于疏于履行職守或怠于履行職責(zé)時(shí)，從而發(fā)生國家利益或公共利益遭受損失，而在其他救濟(jì)手段不力的情況下所進(jìn)行的監(jiān)督，敦促有關(guān)行政主體應(yīng)當(dāng)在合理的期限內(nèi)予以救濟(jì)，并將具體處理情況書面答復(fù)檢察機(jī)關(guān)。

2.調(diào)閱、調(diào)查、取證、質(zhì)詢。對(duì)重大的行政執(zhí)法事件，走訪行政職能部門，了解情況。對(duì)行政執(zhí)法案件材料、執(zhí)法人員、涉案人員的調(diào)閱、調(diào)查、取證。向具體辦案的行政機(jī)關(guān)提出口頭或者書面的質(zhì)詢。通知行政相對(duì)人，詢問、證實(shí)有關(guān)情況，聽取申辯意見。

3.備案審查。在平時(shí)的行政執(zhí)法中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行政執(zhí)法后行政機(jī)關(guān)制作的結(jié)論性文件進(jìn)行備案審查。

4.聯(lián)席會(huì)議。這里的聯(lián)席會(huì)議是指定期或不定期召開由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人參加的會(huì)議，通報(bào)執(zhí)法情況，交流執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政相對(duì)人違法涉嫌犯罪案件的調(diào)查、處理和移送工作中存在的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。

5.介入現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法活動(dòng)。對(duì)于重點(diǎn)監(jiān)督的案件，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)介入執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)。介入只是執(zhí)行執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督權(quán)，不得干涉行政執(zhí)法人員的正常執(zhí)法活動(dòng)。

6.介入行政部門聯(lián)合專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)可以接受相關(guān)單位或者個(gè)人的舉報(bào)或者反映，主動(dòng)介入行政執(zhí)法機(jī)關(guān)限制、剝奪人身自由的行政強(qiáng)制措施、重大安全事故等案件。

7.案件材料報(bào)送和移送。賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)拒絕移送刑事案件的行政執(zhí)法人員的建議處分權(quán)和刑事責(zé)任追究權(quán)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件，或者明知違法行為構(gòu)成犯罪而故意作為一般行政違法行為對(duì)行為人先行適用了行政處罰的，有權(quán)要求乃至于責(zé)令行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送司法機(jī)關(guān)作為刑事案件予以立案。

8.支持起訴、提出抗訴或提起公益訴訟。支持起訴和提出抗訴已經(jīng)屬于檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)直接針對(duì)違法的具體行政行為，在特定的范圍內(nèi)監(jiān)控行政權(quán)的濫用或不作為違法，即因行政機(jī)關(guān)的失職、濫用權(quán)力，嚴(yán)重?fù)p害國家利益和社會(huì)公共利益而無人起訴的案件。

9.提出檢察監(jiān)督之訴。檢察監(jiān)督之訴是指在檢察監(jiān)督過程中，檢察機(jī)關(guān)與行政主體之間就行政主體行為是否違法發(fā)生了爭(zhēng)議，由檢察機(jī)關(guān)向法院提起，由法院通過審判來查明，這也是對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行為的監(jiān)督。

（四）法律責(zé)任

1.對(duì)于檢察建議，如果行政主體不采納，必須提出書面說明。如果不采納也不提出書面說明，檢察院應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)檢察院，由上級(jí)檢察院向其同級(jí)行政機(jī)關(guān)提出書面檢察意見。在檢察機(jī)關(guān)提出檢察意見期間，具體行政行為不停止執(zhí)行，但法律另有規(guī)定的除外。

2.對(duì)于重點(diǎn)檢察監(jiān)督的具體行政行為，行政機(jī)關(guān)在作出時(shí)，應(yīng)及時(shí)向同級(jí)檢察機(jī)關(guān)抄送相關(guān)決定書，檢察機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為決定有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)提出書面檢察意見要求糾正，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)對(duì)案件進(jìn)行復(fù)核并將復(fù)核結(jié)果書面告知同級(jí)檢察機(jī)關(guān)。

3.移送案件的督促。檢察機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的相關(guān)案件，認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而不移送的，有權(quán)要求其書面說明不移送的理由，并對(duì)其提供的書面理由加以質(zhì)詢，認(rèn)為其不移送的理由不能成立的，有權(quán)向其發(fā)出督促移送刑事案件通知書，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到通知書后，應(yīng)當(dāng)移送案件，并將移送情況書面告知檢察機(jī)關(guān)。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)拒不移送行為進(jìn)行督促的權(quán)力。對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而拒不移送案件的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向該機(jī)關(guān)的上級(jí)或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提出給予相應(yīng)處理的督促意見，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)在一定期限內(nèi)將處理情況書面告知檢察機(jī)關(guān)。對(duì)于拒不移送案件涉嫌職務(wù)犯罪的，由檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?、提起公訴，以追究其刑事責(zé)任。

4.檢察機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)行政人員在行政工作中有違法問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行警告或者教育，如果不被接受，可以向其部門主管領(lǐng)導(dǎo)或者上級(jí)機(jī)關(guān)提出，由其部門主管領(lǐng)導(dǎo)或者上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其整改或者糾正。

五、余論

本文討論行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督立法，分析了立法的必要性和可行性以及立法體例和主要內(nèi)容，這些理論上的設(shè)想都是有許多成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的。比如，2009年11月27日，福建省福州市倉山區(qū)人民檢察院依照群眾舉報(bào)，依法向公安機(jī)關(guān)發(fā)出《立案通知書》和《更換辦案人員建議書》，糾正了倉山區(qū)建新鎮(zhèn)一村干部利用虛假證明材料多得拆遷補(bǔ)償款的案件?！?〕洛陽工商局在1998年1月至2004年3月期間，利用行政職權(quán)，向300余家企業(yè)及工商戶違法收取未鑒證合同鑒證費(fèi)56萬元。對(duì)此群眾反映強(qiáng)烈，社會(huì)影響較大。但是各工商戶和企業(yè)作為被管理單位，不愿也不敢訴諸法律。洛陽市人民檢察院以原告的身份代表國家對(duì)縣工商局依法提起訴訟?？h法院開庭審理后，依法支持了訴求主張?！?〕2010年3月底，江西新余市發(fā)現(xiàn)非法生產(chǎn)、加工、銷售“地溝油”現(xiàn)象。4月初，新余市檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《新余市人民檢察院開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作意見（試行）》，走訪相關(guān)行政部門、提出檢察建議、參加行政部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)會(huì)、介入行政部門聯(lián)合專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)及時(shí)、有力執(zhí)法，收到了良好效果。〔8〕2007年4月23日，浙江杭州市拱墅區(qū)人民檢察院通過電視新聞媒體了解到該區(qū)城管辦在核發(fā)“渣土準(zhǔn)運(yùn)證”的行政審批行為中存在失誤，該院民行科及時(shí)調(diào)查證實(shí)，發(fā)出書面檢察建議，建議拱墅區(qū)城管辦撤銷該項(xiàng)不當(dāng)具體行政行為，加強(qiáng)行政審批管理，完善審批流程，杜絕類似情況的再次發(fā)生。拱墅區(qū)城管辦即書面回函，反饋糾正和整改措施。事后，杭州市有多家省、市級(jí)媒體都作了詳細(xì)報(bào)道，社會(huì)公眾反映良好，被稱為“拱墅經(jīng)驗(yàn)”?！?〕檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的這些成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，在轄區(qū)內(nèi)乃至全國范圍內(nèi)都起到良好示范作用。盡管這些成功事例在檢察系統(tǒng)也屬于少數(shù)，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用有限，也缺乏充分的法律依據(jù)。不過對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督立法，對(duì)于落實(shí)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，理順檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，都是一個(gè)很好的突破口。